Sentenza n. 101/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione della Valle

d'Aosta con ricorso notificato il 23 maggio 1966, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale in pari data ed iscritto al n.

13 del Registro ricorsi 1966, per conflitto di attribuzione tra la

Regione e lo Stato sorto a seguito del decreto del Presidente del

Consiglio dei Ministri 18 maggio 1966 col quale il prefetto Guido

Padalino è stato nominato Commissario del Governo con l'incarico di

indire la convocazione del Consiglio regionale della Valle d'Aosta,

fissandone la data e l'ordine del giorno, e di assicurare il libero

accesso alla sede assembleare dei consiglieri regionali.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 19 ottobre 1966 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi gli avvocati Guido Lucatello, Giuseppe Guarino e Vezio

Crisafulli, per la Regione della Valle d'Aosta, e il sostituto avvocato

generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - In seguito agli eventi verificatisi nella vita degli organi

regionali della Valle d'Aosta e noti alla Corte, perché evocati nella

camera di consiglio del 13 giugno 1966, il Presidente del Consiglio dei

Ministri il 18 maggio 1966 emise un decreto col quale nominò il

prefetto Guido Padalino Commissario del Governo con l'incarico di

indire la convocazione del Consiglio regionale della Valle d'Aosta,

fissandone la data e l'ordine del giorno, e di assicurare il libero

accesso alla sede assembleare dei consiglieri regionali per l'esercizio

delle loro funzioni d'intesa col Presidente della Giunta regionale

secondo le istruzioni a questi impartite dal Governo ai sensi dell'art.

44 dello Statuto speciale della Regione, o direttamente in caso

d'inadempienza dell'organo regionale. Col medesimo decreto il

Commissario del Governo ebbe facoltà di riconvocare l'assemblea fino

ad esaurimento dell'ordine del giorno. Contro questo decreto propose

ricorso il Presidente della Giunta regionale, avv. Severino Caveri,

rappresentato e difeso dagli avvocati Guido Lucatello e Giuseppe

Guarino, chiedendo l'annullamento del decreto del Presidente del

Consiglio e di tutti gli atti conseguenti, in particolare della

convocazione del Consiglio regionale disposta dal Commissario di

Governo. Il ricorso fu depositato in cancelleria il 23 maggio 1966.

2. - Il provvedimento del Presidente del Consiglio dei Ministri, ad

avviso della difesa, avrebbe violato gli artt. 20, 46 e 48 dello

Statuto valdostano e gli artt. 17 e 20 del Regolamento interno del

Consiglio regionale; avrebbe invaso la sfera di competenza della

Regione e sarebbe viziato per incompetenza, nonché per eccesso di

potere sotto forma di sviamento. I motivi di queste violazioni

sarebbero i seguenti. Il Consiglio regionale può essere convocato, ai

sensi dell'art. 20 dello Statuto, soltanto dal suo Presidente. Il

regolamento interno del Consiglio prevede una competenza del Presidente

della Giunta regionale soltanto per la prima convocazione del

Consiglio. Di più, sarebbe un principio generale, di carattere

fondamentale, del nostro ordinamento costituzionale, che tutti gli

organi assembleari e in genere tutti gli organi costituzionali non

possano essere convocati se non dal proprio Presidente. Lo Statuto

valdostano e il regolamento interno del Consiglio della Valle prevedono

un potere di eccitare la competenza del Presidente, non già quello di

sostituirsi ad esso. E l'art. 19 della legge 10 febbraio 1953, n. 62,

che riguarda del resto le regioni a statuto ordinario e che è

richiamato dal decreto impugnato, prevede il potere del Commissario di

Governo di formulare la richiesta di convocazione, non quello di

sostituirsi al Presidente.

In secondo luogo lo Statuto disciplina compiutamente, nel titolo

IX, i poteri che lo Stato può esercitare nei confronti della Regione.

L'art. 45 prevede una commissione di coordinamento, alla quale il

successivo art. 46 demanda il controllo degli atti amministrativi della

Regione, ma non il potere di inviare commissari o di sostituirsi agli

organi della Regione. L'art. 48, nei casi nei quali il Consiglio della

Valle non sia in grado di funzionare o la Giunta regionale o il

Presidente compiano atti contrari allo Statuto o alla Costituzione,

oppure gravi violazioni di legge, prevede lo scioglimento del Consiglio

regionale con decreto motivato del Presidente della Repubblica, previa

deliberazione del Consiglio dei Ministri e sentita la Commissione

parlamentare per le questioni regionali. Soltanto questi sono i poteri

che lo Stato può adoperare quando ritenga indispensabile il suo

intervento.

Né si può invocare, come fa il decreto, un presunto principio

generale dell'ordinamento, che consentirebbe al Governo "un potere di

vigilanza su tutti gli enti compresi nell'ordinamento dello Statuto per

garantire la tutela della legalità e dell'interesse generale e

l'indefettibile funzionamento delle istituzioni e degli organi

pubblici". In particolare, codesto principio non sussiste per la Valle

d'Aosta e in genere per tutti gli organi costituzionali, nei confronti

dei quali il Governo non può esercitare altri poteri da quelli che gli

sono espressamente riconosciuti. Tanto meno poi questo potere, che non

spetta al Governo, potrebbe spettare al Presidente del Consiglio. Il

Governo, nel nostro ordinamento, s'identifica col Consiglio dei

Ministri, il quale provvede con deliberazioni che acquistano rilevanza

esterna soltanto nella forma del decreto del Presidente della

Repubblica. Anche il potere di annullamento degli atti di ufficio deve

essere disposto con decreto presidenziale e pure con decreto

presidenziale può procedersi allo scioglimento dei consigli comunali e

provinciali.

D'altra parte, tutte le competenze statali in materia regionale

sono attribuite ad organi diversi dal Presidente del Consiglio dei

Ministri. E ciò vale anche per la Valle d'Aosta, come risulta, ad

esempio, dall'art. 48 dello Statuto. Pur se si ammettesse, perciò,

l'esistenza del potere invocato dal Presidente del Consiglio, sarebbe

stato necessario esercitarlo nella forma del decreto presidenziale che

avrebbe per di più offerto la doppia garanzia dell'intervento al

Consiglio dei Ministri del Presidente della Regione ai sensi dell'art.

44 dello Statuto, e del Presidente della Repubblica, al quale spetta

l'alta tutela della Costituzione. Si aggiunga poi che lo Statuto

valdostano non prevede un commissario del Governo con competenza

generale: a maggior ragione non può essere nominato un commissario per

l'adempimento di specifiche funzioni di competenza degli organi

regionali. Infine il fatto che il Presidente del Consiglio dei

Ministri si sia rivolto ad un singolo consigliere, all'insaputa del

Presidente del Consiglio della Valle dimissionario, e del Presidente

della Giunta, senza accertare nemmeno se tale consigliere fosse

effettivamente il consigliere anziano, sollecitandolo ad adottare una

iniziativa contraria alle norme dello Statuto, costituirebbe la riprova

che l'intero comportamento del Presidente del Consiglio dei Ministri,

conclusosi con il decreto impugnato ha avuto finalità di parte e leso

anche, sotto tale profilo, l'autonomia della Valle.

La difesa del Presidente regionale chiese, congiuntamente, la

sospensione del decreto del Presidente del Consiglio, motivando la

richiesta con "la gravità del provvedimento ed il pericolo di

turbamento dell'ordine pubblico".

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura dello Stato, si costituì il 6 giugno scorso,

mediante il deposito di deduzioni, nelle quali in primo luogo sostenne

le ragioni che, a suo avviso, si opponevano a una concessione della

sospensione. Ai fini del presente dibattito è sufficiente ritenere

quanto segue. Dal combinato disposto degli articoli 20 e 21 dello

Statuto valdostano si ricaverebbe che la convocazione del Consiglio è

un atto dovuto del Presidente, non già un presupposto per la validità

delle deliberazioni del Consiglio. Questo può anche autoconvocarsi.

Ne discenderebbe che la nomina di un commissario "per indire la

convocazione" non può invadere la sfera di competenza attribuita al

Presidente del Consiglio regionale. D'altra parte è avviso

dell'Avvocatura che le funzioni del Presidente si esauriscono

nell'ambito dell'Assemblea, sicché, come un atto del Presidente

regionale è inidoneo a invadere la sfera di competenza dello Stato,

così, reciprocamente, un atto dello Stato - nel caso quello istitutivo

del commissario - non può invadere la sfera di attribuzioni del

Consiglio regionale. Delle due l'una: o il Consiglio accoglie l'invito

e ratifica per ciò stesso l'atto di convocazione, che resta assorbito

nella deliberazione consiliare, facendo cessare l'ipotetico conflitto;

o non l'accoglie, e l'atto di convocazione non produce alcun effetto e

si rivela, al più, un sintomo dell'impossibilità di funzionamento del

Consiglio.

Giuridicamente rilevante, se mai, l'altra funzione, attribuita al

Commissario, di mantenere l'ordine pubblico e di garantire la libera

autoconvocazione del Consiglio e il libero svolgimento delle sue

attività istituzionali; ma non si dubita che si tratti di un potere

certamente spettante allo Stato e non contestato dalla Regione. In

secondo luogo, nemmeno se si volesse ritenere che il compito attribuito

al Commissario si identifichi col potere-dovere del Presidente del

Consiglio regionale di convocare il Consiglio, il provvedimento sarebbe

illegittimo.

Il fondamento del potere di nominare un commissario per indire la

convocazione del Consiglio si rinvenirebbe non solo e non tanto

nell'art. 19 della legge 10 febbraio 1953, n. 62 quanto, nel ricordato

principio, secondo il quale spetta al Governo un potere generale di

sorveglianza su tutti gli enti ed organi nell'ambito dell'ordinamento

per garantire la legalità e lo svolgimento regolare delle loro

funzioni. L'esistenza di questo principio sarebbe stata riconosciuta

da questa Corte, secondo la quale il potere, che quel principio

dichiara, troverebbe un limite soltanto in situazioni

costituzionalmente garantite, che impongono allo Stato di proporre

ricorso alla Corte per la risoluzione del conflitto. Per l'Avvocatura,

nel caso che ci occupa, non soltanto non sussisterebbe il limite, ma vi

sarebbe una norma (art. 48 dello Statuto della Valle d'Aosta) la quale,

nell'attribuire al Governo il potere di promuovere lo scioglimento del

Consiglio, gli attribuisce implicitamente il potere, di ampiezza e

importanza assai minore, di convocarlo. Ora, nel procedimento che

sbocca nello scioglimento del Consiglio regionale, spetta indubbiamente

al Presidente del Consiglio dei Ministri un potere d'iniziativa, che

comporta il potere-dovere di accertare la sussistenza dei presupposti,

che legittimano il provvedimento di scioglimento e, nella specie, tale

accertamento non poteva essere compiuto senza la convocazione del

Consiglio, condizione necessaria per accertare l'impossibilità di

funzionamento del Consiglio stesso. In conclusione, l'Avvocatura

sostiene che il potere esercitato dal Presidente del Consiglio

rientrerebbe, come mezzo al fine, tra i poteri istruttori spettanti

necessariamente ad esso Presidente per esercitare le iniziative che gli

competono nell'ambito del procedimento che sbocca nello scioglimento

del Consiglio regionale.

4. - La Corte, convocata in camera di consiglio il 13 giugno 1966

per decidere sull'istanza di sospensione, ha pronunziato un'ordinanza

con la quale, considerato che il provvedimento aveva già conseguito i

suoi effetti per intero, e che non sussistevano le gravi ragioni

addotte, riservata ogni decisione sulle questioni di rito e di merito

sollevate, rigettò l'istanza di sospensione del provvedimento.

5. - Nelle more, la nuova Giunta regionale, con deliberazione 8

giugno 1966, ha revocato il mandato conferito agli avvocati Lucatello e

Guarino "riservandosi ogni ulteriore determinazione al riguardo dopo le

occorrenti consultazioni con altri legali" e con successiva delibera

del 21 settembre 1966 conferiva il mandato di rappresentarla e

difenderla all'avv. Vezio Crisafulli.

In conseguenza è stata depositata il 5 ottobre scorso per la

Regione nella persona del Presidente pro tempore avv. Cesare Bionaz,

una memoria nella quale si sostiene preliminarmente la validità delle

deliberazioni con le quali la Giunta attualmente in carica, l'8 giugno

1966, ha revocato il mandato agli avvocati Guido Lucatello e Giuseppe

Guarino. Davanti alla Corte, infatti, parte in giudizio è la Regione

e non la Giunta regionale. E poiché la Regione sta in giudizio nella

persona del Presidente pro tempore, autorizzato dalla Giunta pro

tempore, solo tali organi sono legittimati ad adottare tutte le

deliberazioni e a compiere gli atti relativi al giudizio. Per

sostenere la tesi opposta bisognerebbe ritenere l'inesistenza dell'atto

impugnato e l'inesistenza di tutte le deliberazioni adottate

successivamente dal Consiglio. Il giudizio attuale è limitato,

invece, alla deliberazione relativa alla spettanza del potere e, come

conseguenza, nel caso di disconoscimento del potere governativo,

all'annullamento dell'atto dello Stato, non già degli atti

ulteriormente posti in essere dal Consiglio regionale, per i quali pure

ammesso, in denegata ipotesi, che siano affetti da invalidità derivata

per illegittimità dei pretesi presupposti (nomina del Commissario e

convocazione del Consiglio), si richiederebbe sempre un'apposita

pronuncia di annullamento delle deliberazioni stesse, che sarebbe di

competenza. degli organi della giurisdizione amministrativa.

L'interesse dell'avv. Caveri e degli altri membri della Giunta

all'annullamento delle deliberazioni consiliari del 30 e 31 maggio

(revoca della Giunta ed elezione della nuova Giunta) può farsi valere

davanti al Consiglio di Stato o alla Giunta giurisdizionale

amministrativa della Valle, non in sede di conflitto di attribuzioni

tra Stato e Regione dinanzi alla Corte, dove viene in considerazione

soltanto l'interesse della Regione, che solo gli organi in carica,

cioè Presidente e Giunta eletti il 31 maggio ultimo scorso, sono in

grado di valutare.

Nel merito la difesa sostiene che non può dubitarsi che il

Consiglio regionale fosse stato messo in condizione di non funzionare

per illegittimo comportamento "assunto e mantenuto dalla cessata Giunta

e dal suo Presidente, nonché dall'Ufficio di Presidenza del Consiglio

regionale". Ciò ha reso indispensabile l'intervento dello Stato, che

non poteva essere quello previsto dall'art. 48 dello Statuto della

Valle d'Aosta (potere di scioglimento del Consiglio) perché il Governo

si sarebbe con ciò prestato a una manovra politica preordinata a

soffocare la libera esplicazione della volontà del Consiglio nella sua

attuale composizione. Né d'altronde sussistevano i motivi specificati

nell'art. 48 dello Statuto per un legittimo scioglimento del Consiglio:

il Consiglio infatti era impossibilitato a funzionare non per causa ad

esso comunque imputabile, ma semplicemente perché impedito prima con

mezzi pretestuosi e dilatori, poi con la forza, di convocarsi e

deliberare. L'intervento del Commissario, anzi, al circoscritto scopo

di rinnovare la convocazione già indetta dal consigliere anziano senza

esito, ha sbloccato la situazione e mostrato che il Consiglio era in

grado di funzionare.

Si sarebbe in presenza, perciò, di una situazione eccezionale,

squisitamente atipica, nella quale è intervenuto un atto anch'esso per

forza di cose "atipico" del quale sarebbe formalistico andare a

ricercare la espressa e puntuale previsione in una norma dello Stato.

Si potrebbe, prosegue la difesa, ritenere che il provvedimento non

dovesse essere motivato, come è stato motivato, col richiamo ad una

inutile generalizzazione, dato che si trattava di far fronte ad una

particolarissima situazione, ma occorre guardare non alle premesse

giustificative dell'atto, quanto all'atto in sé e allo specifico

potere di cui costituisce concreta esplicazione. Nei conflitti di

attribuzione, infatti, la declaratoria delle attribuzioni in

contestazione, - sia essa da considerare semplice premessa

dell'annullamento o della reiezione della domanda di annullamento, sia

invece da considerare oggetto proprio della decisione a parità con la

pronuncia sull'atto - si circoscrive a quelle determinate attribuzioni,

così come furono esercitate attraverso l'atto impugnato.

Ma, così delimitato l'oggetto del presente giudizio, fermo

restando che non ne fanno parte gli atti successivi del Consiglio

regionale, verrebbe a mancare la materia del contendere poiché la

Regione non potrebbe disconoscere che lo strumento adottato si è

risolto, in fatto, nel ripristino della propria autonomia, cioè nel

libero esercizio dei poteri statutariamente attribuiti ai suoi organi

costituzionali: Consiglio, Giunta e Presidente.

6. - In una memoria per il Presidente della Giunta della Valle

d'Aosta avv. Severino Caveri gli avvocati Lucatello e Guarino, dopo

aver ribadito con più estesa motivazione la tesi che lo Stato non ha

il potere di nominare un commissario per la convocazione del Consiglio

della Valle, sicché il decreto del Presidente del Consiglio dei

Ministri sarebbe da considerare più che illegittimo, inesistente; e

l'altra che tale potere non poteva, a fortiori, essere esercitato dal

Presidente del Consiglio dei Ministri su semplice parere di una

Commissione speciale del Consiglio di Stato, si propongono e svolgono

due altri quesiti: 1) "se la Giunta può nella sua nuova composizione

revocare il mandato ai difensori al fine di far sostenere una tesi

opposta a quella che comporta la sua inesistenza o sinanche, in

ipotesi," rinunciare "al proposto conflitto di attribuzione"; 2) "se

esiste nell'ambito dell'ordinamento costituzionale della Valle d'Aosta,

il potere del Consiglio di obbligare la Giunta a dimettersi con un voto

di sfiducia". All'uno e all'altro quesito si dà risposta negativa.

Quanto al primo quesito, si sostiene che la revoca del mandato (e

in ipotesi la rinuncia al ricorso) possono produrre effetto solo se si

ammette che provengano da un organo legittimato ad emanarli. Il che,

risalendo nella catena degli atti che portano a questi due ultimi, non

si può dire se prima non si stabilisce la legittimità e l'esistenza

dell'atto che è alla base di tutti gli altri, la nomina del

Commissario da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri e la

convocazione del Consiglio della Valle da parte del Commissario.

Queste due questioni devono perciò essere esaminate o in via

principale o in via incidentale al fine di poter stabilire la validità

dei provvedimenti adottati o che vorrà eventualmente adottare la nuova

Giunta. In secondo luogo la giustizia costituzionale mira alla tutela

delle situazioni sostanziali. E poiché l'insieme delle norme, delle

quali si assume la violazione, mira a garantire che la Giunta regionale

sia composta dei consiglieri che erano stati eletti a tale ufficio dal

Consiglio nella sua prima adunanza, non dovrebbe consentirsi l'ingresso

in questo giudizio a quanto miri a impedire l'esame di questa questione

da parte della Corte. In altri termini gli attuali componenti della

Giunta regionale della Valle d'Aosta non possono farsi giustizia da

sé; solo una sentenza della Corte può stabilire se la legittima

composizione della Giunta sia quella attuale o non quella che ha

proposto il conflitto di attribuzione.

Quanto al secondo quesito si sostiene che, a differenza degli altri

esecutivi regionali e analogamente all'esecutivo della Regione

Trentino-Alto Adige e come è confermato da norme dello Statuto

valdostano, l'esecutivo della Valle avrebbe "inequivocabilmente"

carattere direttoriale, con la conseguenza che esso deve rimanere in

carica per l'intera durata della legislatura, indipendentemente dalle

vicende politiche che modifichino le maggioranze nel Consiglio

regionale. Fa eccezione l'ipotesi prevista dall'art. 48 dello Statuto

della Valle d'Aosta, ma questa ipotesi che è quella per cui la Giunta

e il suo Presidente debbono essere sostituiti su segnalazione del

Governo della Repubblica "qualora abbiano compiuto atti contrari alla

Costituzione" o allo Statuto o gravi violazioni di legge, esclude

implicitamente che la revoca possa essere deliberata in altre ipotesi,

e cioè in seguito a mozione di sfiducia: la conseguenza sarebbe che

una mozione di sfiducia del Consiglio della Valle alla Giunta regionale

o al suo Presidente sarebbe inammissibile; e se venisse presentata e

approvata non sarebbe in grado di produrre l'obbligo del Governo

regionale di dimettersi, né potrebbe costituire fondamento giuridico

per una revoca di tale Governo.

Nemmeno si potrebbe vedere, del resto, nella deliberazione del

Consiglio della Valle del 23 maggio 1966 una deliberazione di revoca

della Giunta ai sensi dell'art. 48 dello Statuto, perché di siffatta

revoca mancano del tutto i presupposti; anzi, tutti i motivi, indicati

nella mozione posta in votazione, sarebbero palesemente infondati.

7. - In una memoria depositata il 5 ottobre ultimo scorso

l'Avvocatura, ribadita l'inidoneità dell'atto-provvedimento del

Presidente del Consiglio dei Ministri a invadere la sfera di competenza

della Regione, afferma che ciò comporta l'inammissibilità del

ricorso.

Se si esclude siffatta inammissibilità originaria, prosegue

l'Avvocatura, deve ammettersi una inammissibilità sopravvenuta per

carenza d'interesse o, quanto meno, per la cessazione della materia del

contendere. Se v'era stata "invasione", infatti, essa era cessata nel

momento in cui il Consiglio regionale, ratificando la convocazione,

aveva ritenuta valida l'adunanza, oppure quando il 27 maggio 1966 il

neo Presidente del Consiglio regionale ha proceduto alla convocazione

di tutti i consiglieri per il 30 successivo. Sulla validità di questa

convocazione non dovrebbero nutrirsi dubbi anche in base ai principi

generali sul funzionario di fatto e sugli effetti dei suoi atti.

Riprova della completa cessazione della materia del contendere è poi

la deliberazione del 10 giugno scorso, con la quale la Giunta regionale

è stata unanime nell'attribuire all'intervento del Commissario

governativo il valore di un atto di pura e semplice propulsione,

diretto a promuovere e a garantire la libertà di riunione del

Consiglio regionale già richiesta da un terzo dei consiglieri ai sensi

dell'art. 20 dello Statuto (che, per di più, ne prescrive la

convocazione entro la prima settimana di aprile), e a impedire il

persistente e illegale comportamento dell'Ufficio di Presidenza

dell'Assemblea e della Giunta; che l'iniziativa del Commissario ha

finalmente consentito di effettuare l'adunanza del Consiglio, il quale,

in pieno esercizio della sua autodeterminazione ha deliberato sugli

argomenti all'ordine del giorno, sancendo la rispondenza

dell'iniziativa al fine di rimuovere la situazione abnorme e lesiva

degli interessi della Regione; che, così, il Consiglio regionale ha

potuto riesplicare i poteri suoi propri dimostrandosi la piena

capacità sua a funzionare regolarmente.

Difende poi la tesi, che dichiara non condivisa da molti autori -

la cui esattezza del resto sarebbe necessaria solo ai fini

dell'accoglimento dell'altra dell'inammissibilità originaria del

ricorso - del carattere presupposizionale, non fornito di autonomia ed

effettualità propria, dell'atto di convocazione, col richiamo

all'ordinamento positivo: art. 62 della Costituzione (che prevede la

convocazione di diritto e l'autoconvocazione delle Camere); artt. 14 e

19 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, sulla costituzione e il

funzionamento degli organi regionali che contengono norme analoghe;

artt. 20 dello Statuto per la Sardegna e 20 dello Statuto

Friuli-Venezia Giulia. Vero è che né lo Statuto del Trentino-Alto

Adige, né quello della Valle d'Aosta prevedono convocazioni di diritto

o autoconvocazioni del Consiglio regionale, ma nulla fa ritenere che la

convocazione fatta dal Presidente, dal Vice presidente o dal Presidente

della Giunta (e per la Sardegna anche dal Commissario di Governo) sia

presupposto di validità della adunanza. In conclusione, al Presidente

del Consiglio regionale è attribuito il potere-dovere di convocare il

Consiglio, non quello negativo, di impedirne le riunioni. Se il

Presidente convoca il Consiglio questo deve adunarsi; ma il Consiglio

può riunirsi anche senza convocazione del Presidente, dalla quale non

può dipendere la validità delle riunioni e deliberazioni consiliari.

Conclusione confermata dall'art. 21 dello Statuto, il quale

nell'indicare tassativamente i presupposti e gli elementi di validità

delle deliberazioni consiliari non menziona la convocazione

presidenziale.

In terzo luogo l'Avvocatura sostiene la tesi della legittimità del

potere degli organi centrali dello Stato di sostituirsi ad organi

regionali nel compimento di atti dovuti e diretti a consentire il

normale svolgimento delle funzioni attribuite dallo Statuto ai Consigli

regionali, diretti, cioè, a consentire il funzionamento dei consigli

stessi - essendo questa la questione che, ad avviso dell'Avvocatura,

viene nel presente giudizio e non già l'altra, se e dentro quali

limiti spetti in via generale agli organi centrali dello Stato un

potere di controllo sostitutivo degli organi regionali.

L'Avvocatura richiama la norma dell'art. 26 dello Statuto del

Trentino-Alto Adige che prevede, nell'ipotesi di carenza degli organi

regionali, il potere del Commissario di Governo di convocare il

Consiglio regionale e sostiene che questa norma costituzionale, come

esclude l'esistenza di un principio fondamentale della Costituzione che

riservi ai Presidenti delle Assemblee regionali il potere di

convocarle, enuncia un principio generale che può essere applicato nel

silenzio dello Statuto alla Regione della Valle d'Aosta. Gli Statuti,

infatti, non costituiscono "corpi chiusi di norme", che impediscono

l'applicazione di principi che si possono ricavare da altre

disposizioni costituzionali per colmare loro eventuali lacune. A

fondamento del principio posto dall'art. 26 dello Statuto del

Trentino-Alto Adige si pone l'esigenza di tutela della legalità e

dell'interesse generale, ed anche la salvaguardia dei diritti delle

minoranze e l'esigenza di eccitare il funzionamento del Consiglio, ed

esso attua e completa sia il principio (fondamentale fra tutti - art. 1

della Costituzione) del sistema democratico, sia quello della

conservazione degli organi.

L'Avvocatura respinge la tesi che sia stata violata la norma

dell'art. 44 dello Statuto, per il fatto che, non essendo stato

adottato il provvedimento con deliberazione del Consiglio dei Ministri,

il Presidente della Giunta regionale non ha partecipato alla seduta

nella quale la deliberazione avrebbe dovuto essere adottata: in primo

luogo perché il controllo sugli atti illegittimi della Regione

(positivi od omissivi che siano) riguarda lo Stato e non v'è luogo in

questo caso all'intervento del Presidente della Giunta; in secondo

luogo perché, a suo avviso, il provvedimento non doveva essere

adottato con deliberazione del Consiglio dei Ministri. Il Governo non

si identifica necessariamente col Consiglio dei Ministri. Esso

sussiste come entità generale anche astraendo dal Consiglio, composto

com'è dal Presidente e dai Ministri quali organi individuali che

agiscono anche da soli, svolgendo un'attività che è però imputabile

al Governo nella sua unità. L'attività del Consiglio consiste

essenzialmente nella determinazione dell'indirizzo

politico-amministrativo e in quella della direzione politica, mentre

per lo svolgimento dei compiti di altra natura la partecipazione del

Consiglio deve essere espressamente stabilita di volta in volta dal

legislatore. Ora manca una specifica attribuzione al Consiglio dei

Ministri del potere governativo di ordinare in via surrogativa la

convocazione di un Consiglio regionale, e sta di fatto, invece, che in

questa materia il potere sostitutivo del Governo è esercitato di

regola, in sede decentrata, dall'organo governativo di collegamento tra

Stato e Regione (art. 19 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, e art. 26

dello Statuto Trentino-Alto Adige). E poiché un organo di

collegamento siffatto manca nella Valle d'Aosta, le funzioni sue

tipiche sono assicurate direttamente dall'Amministrazione centrale e

per questa dall'organo che in generale sovraintende ai rapporti con le

Regioni, vale a dire il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Qualora, infine, si negasse la esistenza di un potere di controllo

sostitutivo dello Stato sugli atti omissivi della Regione, non perciò

il decreto del Presidente del Consiglio sarebbe illegittimo, essendo

sufficiente a fondarne la legittimità la necessità, per giungere allo

scioglimento del Consiglio nelle quattro ipotesi previste dall'art. 48

dello Statuto della Valle d'Aosta, di verificare lo stato di

funzionamento del Consiglio regionale, allorquando questo non risulti

inadempiente ai suoi doveri istituzionali, ma solo impedito di

esercitare la sua funzione. La nomina del Commissario rappresenta

nella specie, perciò, l'esercizio di un potere implicito del Governo

preordinato al potere- dovere di promuovere, occorrendo, lo

scioglimento del Consiglio, espressamente attribuito al Governo stesso

dall'art. 48 dello Statuto speciale. Una volta poi accertato che

l'atto rientra nell'iniziativa propria del Governo e che esso non

incide direttamente sull'amministrazione ordinaria regionale e non

richiede perciò forme speciali non precisate da alcuna norma di legge,

si deve dedurre che esso rientra nella competenza del Presidente del

Consiglio dei Ministri, che rappresenta unitariamente il Governo nei

rapporti con le Amministrazioni regionali e bene quindi riveste la

forma del decreto del Presidente del Consiglio.

L'Avvocatura conclude chiedendo che sia dichiarato inammissibile il

ricorso o comunque cessata la materia del contendere, o, in via

subordinata, che sia rigettato affermandosi che spetta allo Stato e,

per esso, al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di

sostituirsi all'inerzia del Presidente del Consiglio regionale nella

convocazione del Consiglio stesso.

8. - In data 5 ottobre 1966 la Giunta regionale della Valle d'Aosta

deliberava di rinunziare al ricorso, non sussistendo per la Regione

"alcun interesse concreto a proseguire il ricorso instaurato con il

ricorso per conflitto di attribuzione".

Il giorno successivo il Presidente della Giunta emanava formale

dichiarazione di rinunzia al ricorso. Il giorno 7 ottobre il

Presidente del Consiglio dei Ministri accettava la rinuncia del

Presidente della Regione al conflitto di attribuzione.

La Rinuncia della Regione con l'accettazione da parte del

Presidente del Consiglio dei Ministri è stata depositata in

cancelleria il 10 ottobre 1966.

9. - All'udienza del 19 ottobre gli avvocati Guarino e Crisafulli e

l'Avvocato dello Stato Guglielmi hanno discusso sul punto della

validità della deliberazione di revoca del mandato adottata dalla

Giunta regionale nei confronti degli avvocati Guido Lucatello e

Giuseppe Guarino.

La Corte, ritiratasi in camera di consiglio, ha emesso la seguente

ordinanza, che è stata letta dal Presidente nell'udienza:

"La Corte

"considerato che legittimata a stare in giudizio nei conflitti di

attribuzione tra Stato e Regione è la Regione nella persona del

Presidente pro tempore;

"che il Presidente della Regione attualmente in carica ha conferito

mandato il 24 settembre scorso all'avv. Vezio Crisafulli perché

rappresenti e difenda la Regione nel presente giudizio, previa delibera

della Giunta del 21 dello stesso mese;

"che deve ritenersi la validità della deliberazione della Giunta

regionale dell'8 giugno 1966, notificata agli avvocati Guido Lucatello

e Giuseppe Guarino, con la quale è stato revocato l'incarico loro

conferito il 22 maggio 1966 di rappresentare e difendere la Regione nel

presente conflitto di attribuzione;

"dichiara che solo l'avv. Vezio Crisafulli è legittimato a stare

nel presente giudizio in difesa della Regione". Considerato in diritto :

La Corte non può limitarsi nel caso presente a prendere atto

dell'avvenuta rinunzia al ricorso da parte della Regione e

dell'accettazione, da parte dello Stato, di tale rinunzia. Gli eventi

di questa causa, quali risultano dalla narrativa, sono sufficiente

ragione della necessità in cui la Corte si trova, al fine della tutela

dell'ordinato svolgersi dei rapporti tra Stato e Regione e

dell'integrità delle sfere di competenza dell'uno e dell'altra, di

accertare preliminarmente la validità della rinunzia. E codesto

accertamento non è possibile fare senza verificare, in primo luogo, la

legittimità del provvedimento di nomina di un Commissario incaricato

di convocare il Consiglio regionale e di assicurarne il pacifico e

regolare funzionamento adottato dal Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Non occorre ai fini di questo accertamento esaminare la fondatezza

di tutte le tesi che sono state addotte dalla difesa del Presidente del

Consiglio, segnatamente di quelle relative al carattere del

provvedimento presidenziale e dell'atto successivo di convocazione, che

si porrebbero, nella serie degli atti del Consiglio, non già come

presupposti in senso tecnico dell'ulteriore attività consiliare, ma

come presupposti remoti e di fatto. Né occorre accertare la natura

del potere del Presidente del Consiglio regionale di convocare il

Consiglio, e se sia tale da non ammettere che una convocazione da parte

di un organo dello Stato possa configurarsi come un'invadenza della

sfera di competenza della Regione; né, infine, se il potere del

Commissario del Governo di convocare il Consiglio, previsto dal quarto

comma dell'art. 26 dello Statuto Trentino-Alto Adige, sia espressione

di un principio generale valido anche per le altre Regioni a statuto

speciale.

La difesa dello Stato ha invocato, anche, l'esistenza di un

principio secondo il quale spetta al Governo un potere generale di

sorveglianza su tutti gli enti ed organi esistenti nell'ambito

dell'ordinamento per garantire la legalità e lo svolgimento regolare

delle loro funzioni. Ma nemmeno di questo principio, del quale,

segnatamente se ricondotto all'altro più generale del potere-dovere

dello Stato di garantire l'ordinamento contro ogni violenza e di

assicurare il rispetto della legalità costituzionale, la Corte non si

dissimula l'importanza, occorre in questa sede dimostrare la fondatezza

e i limiti. Nel caso presente è pacifico che l'Ufficio di Presidenza

del Consiglio regionale non soltanto si rifiutò di osservare le norme

statutarie relative alla convocazione ordinaria e straordinaria del

Consiglio, non soltanto la Giunta, o il suo Presidente, impedì

l'accesso dei consiglieri nella sede del Consiglio, ma il

Vice-Presidente del Consiglio regionale che esercitava la carica al

posto del Presidente, dimissionario per motivi di salute, rivolse al

Presidente del Consiglio dei Ministri una lettera con la quale invitava

il Governo a sciogliere il Consiglio a suo avviso incapace di

funzionare. Ne consegue, a prescindere dall'applicabilità di quel

più alto e generale principio sopra enunciato, che il provvedimento

del Presidente del Consiglio trova in questo contesto, e senza che

occorra tener conto della motivazione che reca, un più puntuale e

preciso fondamento nell'art. 48 dello Statuto che riconosce al Governo

il potere di sciogliere il Consiglio regionale, tra l'altro anche nel

caso nel quale esso Consiglio "non sia in grado di funzionare". Ora non

può contestarsi, ad avviso della Corte, che tale potere comporti

l'altro, l'esercizio del quale è di natura preliminare e istruttoria,

di accertare se in effetti il Consiglio fosse in grado di funzionare,

come affermava la maggioranza del Consiglio e negava il suo Vice-Presidente. Dal che discende anche che tale potere non poteva essere

esercitato se non dal Presidente del Consiglio, che rappresenta il

Governo nei rapporti con la Regione, e al quale spetta di coordinare e

dirigere l'attività del Consiglio dei Ministri e di fissarne l'ordine

del giorno, e quindi anche di investirlo della questione relativa

all'eventuale scioglimento del Consiglio regionale. Della legittimità

del provvedimento presidenziale, così inteso, non può dubitarsi; ne

consegue l'impossibilità di ricavarne l'invalidità dei due

provvedimenti di revoca del mandato agli avvocati Guido Lucatello e

Giuseppe Guarino e di rinunzia al presente conflitto di attribuzione,

adottati dalla Giunta regionale.