Sentenza n. 106/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 32 della

legge provinciale di Bolzano 10 luglio 1960, n. 8 (ordinamento

urbanistico), e dell'art. 21 delle norme di attuazione del Piano

regolatore generale del Comune di Bolzano, approvato con legge

provinciale 3 gennaio 1964, n. 1, promosso con ordinanza emessa il 22

dicembre 1972 dal tribunale di Bolzano nel procedimento civile vertente

tra Vanzo Carlo e Gennaro e il Comune di Bolzano, iscritta al n. 186

del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 183 del 18 luglio 1973.

Visto l'atto di costituzione del Comune di Bolzano;

udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 1976 il Giudice

relatore Edoardo Volterra;

udito l'avv. Massimo Severo Giannini, per il Comune di Bolzano.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del procedimento civile vertente tra Gennaro e Carlo

Vanzo ed il Comune di Bolzano, convenuto in giudizio per essere

condannato al pagamento di un indennizzo relativo al diniego di licenza

edilizia per un terreno vincolato a "verde privato", il tribunale di

Bolzano, con ordinanza emessa il 22 dicembre 1972 ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 32 della legge

provinciale 10 luglio 1960, n. 8, e dell'art. 21 delle disposizioni di

attuazione della legge provinciale 3 gennaio 1964, n. 1, nella parte in

cui escludono l'indennizzabilità dei vincoli in questione, in

riferimento all'art. 42 della Costituzione.

Il tribunale osserva che il vincolo imposto dal piano regolatore

generale della città di Bolzano, approvato con l.p. 3 gennaio 1964, n.

1, e dall'art. 21 delle relative disposizioni di attuazione, allegato

n. 7 alla legge precitata, non riflette un limite allo ius aedificandi

connaturato alla particolare categoria dei beni, poiché l'area in

questione secondo una consulenza tecnica disposta dal tribunale stesso

era, in sé, priva di peculiare pregio paesaggistico, mentre è

irrilevante che un tal pregio possa, eventualmente, conseguire per

effetto della destinazione a verde privato. Aggiunge che per contro la

destinazione a verde pubblico era eletta a curare "un vero sistema

verde inteso a spaziare i singoli quartieri e ad offrire una certa

continuità di passeggi, nonché a dare ad ogni settore quei campi di

gioco per l'infanzia e quei giardini di riposo necessari alla vita",

cui sarebbe valso di complemento il verde privato, con funzione non

dissimile e dunque prettamente urbanistica. Conclude che le norme

denunziate realizzano, dunque, pur senza trasferimento, una sostanziale

espropriazione, comportando non la recognizione di caratteristiche

coessenziali, intrinseche dei beni vincolati, bensì l'attribuzione

costitutiva di uno status economicamente deminutorio, con una drastica

compressione, per singoli soggetti o gruppi di soggetti, della facoltà

di utilizzazione edificatoria, latamente eccedente i limiti

configurabili in via generale ai sensi dell'art. 42, secondo conima,

della Costituzione.

2. - L'ordinanza è stata regolarmente notificata, comunicata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Si è costituito dinanzi alla

Corte costituzionale il Comune di Bolzano, rappresentato e difeso

dall'avv. Massimo Severo Giannini.

Nel chiedere che la questione venga dichiarata inammissibile o,

subordinatamente, infondata, il Comune ricorda, quanto al primo punto,

che, mentre gli attori chiedevano al tribunale condanna al risarcimento

dei danni per rifiuto di licenza edilizia derivante da vincolo a verde

privato, il tribunale ha ritenuto non manifestamente infondata la

questione dell'art. 32 della legge provinciale n. 8 del 1960, il quale

afferma semplicemente che nessuna indennità è dovuta per vincoli di

zona, per limitazioni od oneri relativi all'allineamento edilizio delle

nuove costruzioni e per le servitù di pubblico passaggio che il piano

imponga sulle aree dei portici. Secondo il Comune dunque, non vi

sarebbe alcun collegamento tra la norma denunciata e la fattispecie in

discussione dinanzi al tribunale, con irrilevanza quindi della

questione proposta.

Nel merito, il Comune ricorda che la Provincia autonoma di Bolzano

disciplinava con legge 24 luglio 1957, n. 8 la materia relativa al

paesaggio; che, con decreto del Presidente della Giunta provinciale 19

settembre 1960, n. 49, veniva dichiarata bellezza paesistica la conca

di Bolzano nel cui territorio la proprietà Vanzo è sita; che con

legge provinciale 3 gennaio 1964, n. 1, veniva approvato il piano

regolatore generale del Comune di Bolzano, nelle cui norme d'attuazione

(art. 21) è disposto che le zone destinate a verde privato sono

sottoposte a vincolo paesistico. Da queste prescrizioni si potrebbe

ricavare come la legge provinciale di Bolzano abbia realizzato la

fusione delle prescrizioni di piano urbanistico con quelle del piano

paesistico, per cui il "verde privato" nella provincia di Bolzano

corrisponde a bellezza paesistica, per la quale, secondo la

giurisprudenza della Corte costituzionale, non si dà luogo ad

indennità, quando il relativo vincolo limita l'entità di

edificazione.

3. - Nella memoria successivamente depositata il Comune di Bolzano,

mentre insiste nella esposta eccezione di inammissibilità, rileva nel

merito come in generale occorre che i piani regolatori urbani debbano

darsi carico dell'uso urbanistico delle aree cadenti nei perimetri

delle zone dichiarate bellezze paesaggistiche.

Dopo aver ricordato come la giurisprudenza della Corte sia costante

nell'escludere che si possa dar luogo ad indennità per vincoli

derivanti dalla dichiarazione di bellezza paesaggistica, il Comune

insiste nelle conclusioni già prese. Considerato in diritto :

1. - Il tribunale di Bolzano in riferimento all'art. 42 della

Costituzione denunzia l'illegittimità costituzionale dell'art. 32

della legge provinciale di Bolzano 10 luglio 1960, n. 8, e dell'art. 21

della legge provinciale di Bolzano 3 gennaio 1964, n. 1 (Piano

regolatore generale del Comune di Bolzano allegato alla presente

legge), sotto il profilo che le norme citate non riflettono un limite

allo ius aedificandi connaturato alla particolare categoria dei beni,

in quanto, secondo quanto afferma l'ordinanza, l'area oggetto del

giudizio sarebbe priva di peculiare pregio paesistico (come accertato

da una perizia tecnica disposta dallo stesso tribunale) e sarebbe

escluso che la destinazione a verde privato avesse attribuito alla zona

un pregio siffatto.

Pertanto le norme denunziate non effettuerebbero la ricognizione di

caratteristiche essenziali, intrinseche dei beni vincolati, ma

attribuirebbero a questi uno status economicamente deminutorio con

conseguente drastica compressione per singoli soggetti o gruppi di

soggetti della facoltà di utilizzazione edificatoria, realizzando in

tal modo, pur senza trasferimento, una sostanziale espropriazione senza

indennizzo in violazione del principio di cui al richiamato art. 42

della Costituzione.

2. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di irrilevanza

sollevata dal Comune di Bolzano, il quale osserva che il giudizio

pendente avanti al tribunale di Bolzano verteva sulla domanda di

risarcimento danni chiesto ad esso Comune dai proprietari di beni

vincolati a verde privato per diniego di licenza edilizia, e quindi non

sarebbe ravvisabile un collegamento fra la fattispecie oggetto del

giudizio e la questione di legittimità costituzionale dell'art. 32

della legge provinciale di Bolzano 10 luglio 1960, n. 8, il quale

dispone che "nessuna indennità è dovuta per vincoli di zona, per

limitazioni ed oneri relativi all'allineamento edilizio delle nuove

costruzioni, per la servitù di pubblico passaggio che il piano imponga

sulle aree dei portici".

L'eccezione così prospettata non può essere accolta in quanto

oggetto del giudizio avanti il tribunale di Bolzano è la richiesta di

reintegrazione patrimoniale per il pregiudizio economico derivante agli

attori dal divieto assoluto di costruzione imposto senza indennizzo per

la qualifica di verde privato del terreno de quo. La questione di

legittimità costituzionale del citato art. 32 ha pertanto rilevanza

nel giudizio medesimo.

3. - Non fondata è la questione di legittimità costituzionale

sollevata dal tribunale di Bolzano, il quale parte dall'erroneo

presupposto che l'area de qua non fosse stata sottoposta a vincolo

paesaggistico anteriormente alla legge provinciale di Bolzano 3 gennaio

1964, n. 1, e che tale vincolo sarebbe stato effettuato in forza

dell'art. 21 di detta legge con la destinazione dell'area medesima a

verde privato.

Va precisato che la legge provinciale di Bolzano 24 luglio 1957, n.

8, sulla tutela del paesaggio stabiliva all'art. 1 che erano soggetti

alla legge medesima "a causa del loro notevole interesse pubblico" fra

l'altro al n. 3 "i complessi di cose immobili che compongono un

caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale" e al n. 4

"le bellezze panoramiche considerate come quadri naturali e così pure

quei punti di vista o di belvedere, accessibile al pubblico, dai quali

si goda lo spettacolo di quelle bellezze" e stabiliva altresì all'art.

5 che di tali "vaste località... il Presidente della Giunta

provinciale su proposta dell'assessore competente ha facoltà di

disporre un piano territoriale paesistico... da approvarsi e

pubblicarsi insieme con l'elenco medesimo, al fine di impedire che le

aree di quelle località siano utilizzate in modo pregiudizievole alla

bellezza panoramica".

Nell'art. 7 faceva obbligo ai proprietari di immobili compresi nei

pubblici elenchi delle località di presentare i progetti dei lavori

che intendessero intraprendere all'assessore competente della Giunta

provinciale per ottenere previa autorizzazione e all'art. 8 dava

comunque facoltà al Presidente della Giunta provinciale su proposta

dell'assessore competente di inibire l'esecuzione senza preventiva

autorizzazione di lavori comunque capaci di recare pregiudizio

all'attuale aspetto delle cose e delle località soggetto alla presente

legge, precisando espressamente all'art. 15 che "non è dovuto

indennizzo per i vincoli imposti agli immobili di proprietà privata a

norma dei precedenti articoli" e aggiungendo nel successivo comma:

"Tuttavia, nei soli casi di divieto assoluto di costruzione sopra aree

da considerarsi fabbricabili, potrà essere concesso, previa perizia

estimativa dell'ufficio tecnico della provincia, uno speciale

contributo nei limiti della somma da stanziarsi in apposito articolo

del bilancio della provincia".

Con successiva legge provinciale 10 luglio 1960, n. 8, si stabiliva

l'ordinamento urbanistico unitario del territorio della provincia

disponendo l'emanazione di un piano provinciale con l'obbligo (art. 10)

per tutti gli enti e in particolare dei comuni di farlo rispettare e di

eseguirlo adeguando ad esso i loro piani regolatori. In particolare ai

comuni di Bolzano, Merano, Bressanone, Brunico e ai Comuni dichiarati

stazioni di cura, di soggiorno e di turismo era fatto obbligo di

formare il piano regolatore del proprio territorio (art. 12) precisando

(art. 14) che tali piani devono riferirsi alla totalità del territorio

comunale e considerare essenzialmente fra l'altro (n. 2) "la

delimitazione e la definizione funzionale delle singole zone con le

precisazioni specifiche dei caratteri e dei vincoli inerenti alla

particolare destinazione (residenziale, agricola, industriale,

paesistica, verde ecc.)" con la relativa suddivisione delle zone

residenziali. In relazione all'art. 15 della precedente legge

provinciale 24 luglio 1957, n. 8, e in applicazione del medesimo,

veniva dichiarato non essere dovuta alcuna indennità per vincoli di

zona ed altri.

Conseguentemente il Presidente della Giunta provinciale di Bolzano

con decreto 16 settembre 1960, n. 49, in base alla predetta legge

provinciale espressamente richiamata, dichiarava incluso nell'elenco

delle località da sottoporre a tutela paesistica compilato ai sensi

dell'art. 2 della sopracitata legge il territorio di Bolzano,

precisando che "il vincolo non significa divieto assoluto di

costruibilità, ma impone soltanto obbligo di presentare all'autorità

provinciale per la tutela del paesaggio per la preventiva approvazione,

qualsiasi progetto di costruzione che si intenda erigere nel territorio

vincolato".

Tale decreto di vincolo paesistico era vincolante per il piano

regolatore del Comune di Bolzano e doveva essere integralmente recepito

(come anche dichiarato nell'art. 6, secondo comma, della legge della

Provincia di Bolzano 25 luglio 1970, n. 16, la quale ha espressamente

precisato all'art. 23 che i provvedimenti adottati in base alla legge

preesistente e pertanto anche il citato decreto del Presidente della

Giunta provinciale 19 settembre 1960, n. 49, rimangono in vigore).

Per effetto di questa recezione il piano regolatore del Comune di

Bolzano approvato con legge provinciale 3 gennaio 1964, n. 1, doveva

darsi carico dell'uso urbanistico delle aree cadenti nei perimetri

delle zone dichiarate bellezze paesaggistiche, attuando la connessione

tra disciplina urbanistica e tutela paesaggistica che è propria della

legislazione della provincia autonoma di Bolzano.

Tale connessione è stata attuata con la legge della provincia di

Bolzano 3 gennaio 1964, n. 1 (Piano regolatore generale del Comune di

Bolzano. Norme di attuazione). In essa all'art. 21 si precisa che le

zone destinate a verde privato sono sottoposte a vincolo paesaggistico

ai sensi della legge provinciale 24 luglio 1957, n. 8, parole queste

che vanno interpretate nel senso che l'indicazione nel piano regolatore

di zone a verde privato risponde ai vincoli stabiliti nella precedente

legge provinciale n. 8 del 1957 e non pone limitazioni maggiori di

quelle già imposte da detta legge con l'assoggettamento al vincolo

paesistico. Il medesimo articolo infatti ammette entro analoghi vincoli

ricostruzioni e riadattamenti di fabbricati esistenti ed anche in

determinati casi la concessione di diversa altezza, e, in relazione

alle esigenze di sviluppo di aziende agricole anche l'ampliamento di

fabbricati e la costruzione di edifici.

Pertanto le norme denunziate non introducono nuove limitazioni e

tanto meno aventi sostanziale contenuto espropriativo, né

trasferimenti coattivi di proprietà, ma applicano a determinati

immobili le conseguenze che derivano da intrinseche qualità oggettive

e da condizioni naturali proprie di essi, accertate ed individuate da

altri organi attraverso provvedimenti rispetto ai quali non è stata

sollevata questione di legittimità costituzionale e che non si è

provveduto ad impugnare in diversa sede.

Come ha affermato la Corte con sua sentenza n. 56 del 1968, a

proposito della stessa legge della provincia di Bolzano 24 luglio 1957,

n. 8, i beni immobili qualificati di bellezza naturale hanno valore

paesistico per una circostanza che dipende dalla loro ubicazione e

dalla loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le

qualità indicate dalla legge.

Essi costituiscono una categoria che originariamente è di

interesse pubblico. "L'amministrazione", aggiunge la sentenza,

"operando nei modi descritti dalla legge rispetto ai beni che la

compongono, non ne modifica la situazione preesistente, ma acclara la

corrispondenza delle concrete sue qualità alla prescrizione

normativa". Sempre secondo la medesima sentenza, "nell'ipotesi di

vincolo paesistico su beni che hanno il carattere di bellezza naturale,

la pubblica amministrazione, dichiarando un bene di pubblico interesse

o includendolo in un elenco, non fa che esercitare una potestà che le

è attribuita dallo stesso regime di godimento di quel bene, così che

le sia lecito confrontare il modo di esercizio di alcune facoltà

inerenti a quel godimento con l'esigenza di conservare le qualità che

il bene ha connaturato secondo il regime che gli è proprio e di

prescrivere adempimenti coordinati e correlativi a tali esigenze".

È superfluo rilevare che la qualità di bellezza paesaggistica

dichiarata attraverso i provvedimenti citati dalle autorità

competenti non può essere posta in discussione e tanto meno revocata

sulla base di una perizia tecnica disposta dal giudice a quo come

questo ultimo mostra di ritenere.

Le norme denunziate corrispondono pertanto e si adeguano alla

natura e alle caratteristiche degli immobili oggetto di esse e,

attuando attraverso il regime paesistico, la tutela prevista dall'art.

9 della Costituzione, determinano, in coerenza a tale natura e al fine

di non fare alterare tali caratteristiche, l'essenza, l'esercizio e il

godimento dei diritti inerenti agli immobili suddetti.

Come ha affermato questa Corte (sentenze n. 6 del 1966 e n. 56 del

1968) la determinazione dei vincoli paesaggistici e delle relative

limitazioni edilizie conseguenti all'indole accertata dei beni non

costituisce espropriazione e non comporta un obbligo costituzionalmente

garantito di corrispondere un indennizzo.