Sentenza n. 1089/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi primo,

terzo, ottavo, undicesimo e tredicesimo, l. 6 agosto 1984 n. 425

(Disposizioni relative al trattamento economico dei magistrati),

promossi con ordinanza emessa il 14 gennaio 1987 dal Tribunale

amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso di Perrucci

Ubaldo contro la Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri,

nonché con due ordinanze emesse il 30 giugno 1987 ed il 26 gennaio

1988 dal Consiglio di Stato su ricorsi proposti da Laserra Giorgio e

da Ingrassia Armando contro la Presidenza del Consiglio dei ministri

ed altri, iscritte ai nn. 34, 182 e 345 del registro ordinanze 1988 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 7, 20 e 31,

prima serie speciale del 1988;

Visti gli atti di costituzione di Perrucci Ubaldo, Laserra Giorgio

ed Ingrassia Armando, nonché gli atti di intervento del Presidente

del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice

relatore Francesco Saja;

Uditi l'avv. Maurizio Steccanella per Perrucci Ubaldo, l'avv.

Michele Scudiero per Laserra Giorgio e l'avvocato dello Stato Mario

Imponente per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento in cui l'avvocato dello Stato

Ubaldo Perrucci chiedeva il nuovo calcolo del suo trattamento

economico nonché la dichiarazione di spettanza delle differenze, con

la rivalutazione monetaria e gli interessi legali, con ordinanza del

9 novembre 1987 (reg. ord. n. 34 del 1988) il Tribunale

amministrativo regionale della Lombardia sollevava, in riferimento

agli artt. 3, 36 e 97 Cost., questione di legittimità costituzionale

dell'art. 4, commi ottavo e undicesimo, l. 6 agosto 1984 n. 425.

Il Tribunale osservava che il detto articolo, ai fini della

determinazione del nuovo trattamento economico dei magistrati e degli

avvocati dello Stato, distingueva tra un'anzianità effettiva (comma

ottavo) ed un'anzianità convenzionale (comma secondo), concernente i

periodi di servizio e di attività professionale richiesti dai

rispettivi ordinamenti per l'accesso alle carriere, e fissata nella

misura di cinque anni.

Al ricorrente, entrato in carriera dopo essere stato avvocato del

foro libero, era stata riconosciuta la detta anzianità

convenzionale, ma non anche quella effettiva ossia maturata

nell'esercizio dell'attività professionale; per contro, ai colleghi

provenienti dalle carriere di cui alla l. n. 27 del 1981

(magistratura ordinaria, amministrativa, della Corte dei conti,

militare, nonché procuratori dello Stato) erano state riconosciute

tanto l'anzianità convenzionale quanto l'anzianità effettiva.

Ciò premesso, il Tribunale, disattese le tesi del ricorrente

circa la pretesa illegittimità del detto comportamento della

pubblica amministrazione, dubitava che le denunciate disposizioni

(l'undicesimo comma dell'art. 4 si limita a mantenere distinte le

carriere degli avvocati e dei procuratori dello Stato agli effetti

della stessa legge), in quanto trattavano in modo diseguale avvocati

dello Stato di diversa provenienza professionale, ma tutti entrati in

carriera grazie al medesimo concorso, confliggessero non solo col

principio di eguaglianza ma anche con quello di adeguatezza della

retribuzione (art. 36 Cost.) e di buon andamento della pubblica

amministrazione (art. 97 Cost.).

2. - Nel corso di un procedimento in cui il consigliere della

Corte dei conti Giorgio Laserra chiedeva il nuovo calcolo del suo

trattamento economico con i conseguenti provvedimenti a carico della

controricorrente Presidenza del Consiglio dei ministri, con ordinanza

del 30 giugno 1987 (reg. ord. n. 182 del 1988) il Consiglio di Stato

sollevava, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., questione di

legittimità costituzionale dei commi primo, terzo e tredicesimo

dell'art. 4 sopra citato.

Il Collegio rimettente osservava che, a seguito dell'entrata in

vigore della l. n. 425 del 1984, il trattamento economico del

ricorrente aveva subito una decurtazione. Infatti l'art. 3, terzo

comma, l. 16 dicembre 1961 n. 1308 aveva attribuito ai referendari

della Corte l'anzianità di servizio già maturata nella pubblica

amministrazione a cui essi erano appartenuti in precedenza: così era

stato per il Laserra, già assistente universitario ordinario per

più di vent'anni prima di divenire referendario della Corte.

Successivamente, l'art. 4, terzo comma, l. n. 425 del 1984 aveva

limitato il riconoscimento dell'anzianità pregressa, per i

consiglieri di Stato e della Corte dei conti (il Laserra aveva

frattanto acquisito tale ultima qualifica), ai soli periodi svolti

nella posizione di dirigente generale dello Stato o di pubbliche

amministrazioni: in tale modo il ricorrente aveva perduto la suddetta

anzianità, maturata come assistente universitario.

Ciò premesso, il Consiglio di Stato - disattesa la tesi del

ricorrente secondo cui la impugnata disposizione del 1984 non aveva

abrogato quella del 1961, stante l'espresso disposto abrogativo del

tredicesimo comma del più volte citato art. 4 - dubitava che la

soppressione del beneficio attribuito dal sistema normativo

previgente nonché la disparità di trattamento tra consiglieri già

dirigenti generali e consiglieri già titolari di un ufficio

amministrativo di grado inferiore (ai quali il quarto comma dell'art.

4 attribuiva soltanto un'anzianità convenzionale di cinque anni e il

tredicesimo escludeva qualsiasi altra anzianità convenzionale in

precedenza riconosciuta), fosse irragionevole e ledesse il principio

di buon andamento della pubblica amministrazione in quanto idoneo a

generare malcontento nei pubblici dipendenti.

3. - Nel corso di un procedimento in cui il consigliere di Stato

Armando Ingrassia chiedeva il nuovo calcolo del suo trattamento

economico con i conseguenti provvedimenti a carico della

controricorrente Presidenza del Consiglio dei ministri, con ordinanza

del 26 gennaio 1988 (reg. ord. n. 345 del 1988) il Consiglio di Stato

sollevava, in riferimento agli artt. 3 e 36 Cost., questione di

legittimità costituzionale dell'art. 4 sopra citato, nella parte in

cui, per i magistrati dei tribunali amministrativi regionali nominati

attraverso il concorso per titoli di cui agli artt. 45 e segg. l. n.

1034 del 1971, non equipara l'anzianità maturata nelle carriere di

cui alla citata l. n. 27 del 1981 a quella relativa ad altre

carriere.

Infatti, mentre l'anzianità già maturata nelle magistrature o

nell'avvocatura dello Stato veniva computata per intero (anzianità

effettiva: ottavo comma dell'art. 4), l'anzianità conseguita altrove

veniva calcolata solo nella misura fissa di cinque anni (anzianità

convenzionale: secondo comma dell'art. 4). In tal modo l'Ingrassia,

già direttore di sezione nel Ministero dell'interno con diciotto

anni di anzianità complessiva nella carriera direttiva, era stato

trattato peggio di altri colleghi provenienti dalle magistrature ed

entrati nei t.a.r. grazie al medesimo concorso, il cui bando

presupponeva evidentemente l'equivalenza delle pregresse carriere.

Tale disparità di trattamento appariva al Consiglio di Stato in

contrasto coi principi di eguaglianza e di adeguatezza della

retribuzione.

4. - La Presidenza del Consiglio dei ministri, intervenuta in

tutti i giudizi, chiedeva dichiararsi la non fondatezza delle

questioni, sostenendo la ragionevolezza dei diversi trattamenti

stabiliti dal legislatore del 1984, il quale aveva ritenuto di

differenziare le valutazioni delle precedenti attività

professionali, ai fini del calcolo delle anzianità, in relazione

alla loro diversa qualificazione.

5. - Si costituivano le parti private Perrucci, Laserra e

Ingrassia i quali presentavano anche una memoria in prossimità

dell'udienza, sostanzialmente riportandosi agli argomenti delle

ordinanze di rimessione. Considerato in diritto

1. - Data l'analogia del loro contenuto, i tre giudizi possono

essere riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Come già esposto in narrativa, i giudici amministrativi

rimettenti sottopongono a questa Corte tre questioni, concernenti

tutte l'art. 4 l. 6 agosto 1984 n. 425; il quale, nel determinare i

nuovi stipendi per i magistrati di qualsiasi ordine e per gli

avvocati dello Stato, valuta diversamente le attività in precedenza

da loro svolte prima di assumere le rispettive funzioni. Tale

diversità di valutazione, che determina differenti trattamenti

economici, solo quanto all'anzianità, per i magistrati ovvero gli

avvocati dello Stato pur assunti in servizio in base al medesimo

concorso, produrrebbe, ad avviso dei giudici rimettenti,

ingiustificate disparità di trattamento e in definitiva darebbe

luogo alla violazione dei principi di eguaglianza (art. 3 Cost.), di

correlazione del trattamento economico alla quantità e qualità del

lavoro svolto (art. 36 Cost.) e infine di buon andamento dei pubblici

uffici (art. 97 Cost.); principio, quest'ultimo, che, seppur riferito

dalla formulazione letterale della Costituzione alla sola pubblica

amministrazione, comprende per ius receptum anche l'organizzazione

degli uffici giudiziari.

Le lamentate disparità consistono specificamente:

a) nell'essere stata attribuita ad un avvocato dello Stato

proveniente dal foro libero la sola anzianità convenzionale di

cinque anni (art. 4 cit., secondo comma) e non anche quella

effettiva, attribuita ai colleghi provenienti dalle carriere di cui

alla l. n. 27 del 1981, ossia magistrati o procuratori dello Stato,

ai sensi dello stesso art. 4, ottavo comma (ord. n. 34 del 1988);

b) nell'essere stata attribuita ad un magistrato di t.a.r.,

assunto in servizio a seguito del concorso per titoli di cui agli

artt. 45 e ss. l. n. 1034 del 1971, la sola anzianità convenzionale

di cinque anni (art. 4, quarto comma) e non anche, ai sensi dell'art.

4, terzo comma, quella effettiva maturata nell'amministrazione degli

interni con posizione inferiore a dirigente generale (ord. n. 345 del

1988);

c) analogamente, nel non essere stata riconosciuta ad un

consigliere della Corte dei conti l'anzianità effettiva maturata

nell'amministrazione della pubblica istruzione come assistente

universitario ordinario, ossia con posizione inferiore a quella di

dirigente generale (ord. n. 182 del 1988).

3. - In realtà nessuna delle denunciate disposizioni confligge

con le norme costituzionali invocate dai giudici rimettenti.

Va premesso che la legge 6 agosto 1984 n. 425, nel riordinare il

trattamento economico dei magistrati e degli avvocati dello Stato, ha

innovato rispetto al sistema normativo precedente, facendo ricorso,

ai fini della determinazione della retribuzione, non ad una

disciplina unica, ma conferendo posizioni differenziate alle varie

categorie dei soggetti interessati, in relazione, tra l'altro,

all'anzianità, maturata prima e dopo l'attribuzione delle funzioni e

considerata secondo diversi criteri.

La valutazione differenziata dell'anzianità non si pone in

contrasto con alcuna delle norme costituzionali denunciate e neppure

contraddice il fine, perseguito dal legislatore secondo la sua

discrezionale valutazione, di equilibrare le retribuzioni di tutte le

categorie dei giudici, ordinari, amministrativi, contabili e

militari, nonché degli avvocati dello Stato (v. sent. n. 413 del

1988). La circostanza che ad alcuni soggetti, appartenenti ad una

determinata categoria, non sia applicabile la medesima disciplina

dettata per altri non dà luogo pertanto ad ingiusta disparità di

trattamento, se la diversità non sia priva di ogni ragionevole

giustificazione.

Per quanto attiene alle questioni in esame, la valutazione del

legislatore del 1984 è stata determinata dall'intento di attribuire

una maggiore anzianità - considerando la maggiore esperienza

culturale e pratica da loro raggiunta - ai magistrati o avvocati

dello Stato che, prima di entrare in carriera, avessero svolto

funzioni analoghe a quelle attuali, oppure avessero raggiunto

nell'apparato amministrativo la più elevata funzione, vale a dire

quella di dirigente generale.

Conseguentemente, non appare destituito di razionale fondamento il

fatto che ad un avvocato dello Stato sia stato negato il

riconoscimento dell'anzianità effettiva (ma non di quella

convenzionale di cinque anni) relativa all'attività svolta nel foro

libero, mentre ad altri colleghi è stato computato il periodo di

servizio effettuato come procuratori dello Stato, chiaramente più

adatto a maturare un'esperienza utile al miglior espletamento delle

funzioni attualmente svolte. Parimenti, non è irragionevole che

magistrati del Consiglio di Stato o della Corte dei conti non vedano

computati nell'anzianità effettiva periodi trascorsi nella pubblica

amministrazione nelle posizioni più varie (ed anche eventualmente

non elevate), ossia senza aver raggiunto la massima posizione

nell'organizzazione burocratica dello Stato, in cui è possibile

maturare una preparazione idonea alla risoluzione dei delicati

problemi solitamente sottoposti al giudice amministrativo ed a quello

contabile.

4. - La presente pronuncia non contrasta con la sent. n. 269 del

1988, invocata dalla parte privata Laserra, in quanto in quella

decisione venne dichiarata incostituzionale una norma determinante

un'alterazione dell'ordine d'anzianità nella carriera degli avvocati

dello Stato, alla quale conseguiva un'arbitraria e immotivata

posposizione in graduatoria a danno di avvocati forniti di maggiori

titoli professionali e di carriera: sicché era evidente la

violazione dell'art. 3 della Costituzione.

5. - I superiori rilievi escludono quindi, per la medesima origine

delle due censure, la dedotta violazione del principio di eguaglianza

ed escludono del pari la fondatezza della doglianza relativa all'art.

97 Cost.

Per quanto concerne, invece, la questione relativa all'art. 36

Cost., osserva la Corte che tale norma non può esser riferita ad

ogni e qualsiasi pretesa del lavoratore, ma concerne soltanto

l'equilibrio del sinallagma tra prestazione lavorativa e

controprestazione, la quale deve assicurare al lavoratore e alla sua

famiglia un'esistenza libera e dignitosa.

Entro questi limiti deve riconoscersi al legislatore ordinario, come

già questa Corte ha più volte avvertito, un potere discrezionale,

comprendente la facoltà di prevedere un migliore trattamento

economico per lavoratori che, pur esplicando la medesima attività di

altri, si trovino, ad esempio, in condizioni soggettive idonee ad una

più favorevole valutazione dell'anzianità: il che può

ragionevolmente comportare un trattamento economico di diversa e

maggiore entità.

In conclusione, le questioni sollevate con le ordinanze di

rimessione debbono dichiararsi non fondate.