Sentenza n. 111/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 5, 6, 12,

17, comma 1 - in relazione agli artt. 22-38 e 129 del d.P.R. 22

dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo unico delle imposte sui

redditi) e agli artt. 1 e 3 del d.-l. 30 settembre 1992, n. 394

(Disposizioni concernenti la istituzione di una imposta sul

patrimonio netto delle imprese), convertito in legge 26 novembre

1992, n. 461 - e 18 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino

della finanza degli enti territoriali a norma dell'articolo 4 della

legge 23 ottobre 1992, n. 421), promossi con ordinanze emesse il 7

novembre 1995 dalla Commissione tributaria di primo grado di Livorno,

l'11 gennaio 1996 e il 9 novembre 1995 dal TAR dell'Abruzzo, Sezione

staccata di Pescara, rispettivamente iscritte ai nn. 63, 460 e 461

del registro ordinanze 1996 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica nn. 7 e 21, prima serie

speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di costituzione della Alleanza Assicurazioni s.p.a.

e della Associazione della proprietà edilizia della provincia di

Chieti, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 novembre 1996 il giudice

relatore Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Nicoletta Dolfin per l'Alleanza Assicurazioni

s.p.a., Giovanni Pitruzzella per l'Associazione della proprietà

edilizia della Provincia di Chieti e l'avvocato dello Stato Carlo

Salimei per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di un giudizio promosso dalla Alleanza

Assicurazioni s.p.a. contro l'Amministrazione delle finanze, per

l'impugnativa del silenzio-rifiuto formatosi sull'istanza di rimborso

dell'imposta comunale sugli immobili, versata dalla ricorrente per

l'anno 1993, la Commissione tributaria di primo grado di Livorno, con

ordinanza emessa il 7 novembre 1995 (r.o. n. 63 del 1996), ha

sollevato questione di legittimità costituzionale di molteplici

disposizioni contenute nel decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.

504 (Riordino della finanza degli enti territoriali a norma

dell'articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).

1.2. - Le questioni sollevate riguardano, in primo luogo, gli artt.

1 e 5, la cui legittimità costituzionale viene posta in dubbio, per

violazione degli artt. 3, 42, terzo comma, e 53 della Costituzione.

In relazione al primo parametro, l'ordinanza reputa del tutto

irrazionale e contrastante con i principi di uguaglianza e di

capacità contributiva l'istituzione di un'imposta patrimoniale

ordinaria avente ad oggetto i soli immobili posseduti, ossia una sola

componente del patrimonio del soggetto passivo, sì da creare una

palese disparità di trattamento tra i cittadini, a seconda che il

loro patrimonio sia o meno costituito (in prevalenza o in tutto) da

tale categoria di beni.

Al tempo stesso viene lamentata la violazione degli artt. 42, terzo

comma, e 53 della Costituzione, e in particolare la lesione del

principio di capacità contributiva, giacché la legge, nel

determinare (art. 5) la base imponibile, con riferimento al valore

degli immobili, non terrebbe conto delle eventuali passività che il

proprietario ha dovuto contrarre per acquistare o costruire il bene,

assumendo perciò quale manifestazione di capacità contributiva un

indice solo fittizio di ricchezza.

1.3. - I commi 2 e 7 del medesimo art. 5 formano del pari oggetto

di denuncia, in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione,

quanto ai criteri per la determinazione della base imponibile,

individuata attraverso moltiplicatori fissi da applicare alle rendite

catastali. Secondo l'ordinanza tali criteri violano il principio di

effettività della capacità contributiva e quello di ragionevolezza

in ragione della elevatezza dei moltiplicatori, della vincolatività

e/o incontrovertibilità dei valori così ottenuti, come pure della

illogicità ed irrazionalità insite nella mancata previsione di

correttivi in relazione al regime vincolistico di determinazione del

canone di locazione.

1.4. - Viene, inoltre, posta in dubbio la legittimità

costituzionale di altre due disposizioni dello stesso decreto

legislativo n. 504 del 1992, e cioè dell'art. 6 nonché dell'art.

17, comma 1, "combinato con i disposti" degli artt. 22-38 e 129 del

t.u. 22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo unico delle

imposte sui redditi) e degli artt. 1 e 3 del d.-l. 30 settembre 1992,

n. 394 (Disposizioni concernenti la istituzione di una imposta sul

patrimonio netto delle imprese), convertito, con modificazioni, nella

legge 26 novembre 1992, n. 461, osservando che la previsione di

un'aliquota oltremodo elevata e la indetraibilità del tributo

dall'imponibile della imposta personale sul reddito si combina,

oltretutto, con ulteriori imposte che colpiscono pesantemente il

reddito e il patrimonio immobiliare, comportando un effetto

espropriativo in violazione degli artt. 42 e 53 della Costituzione.

1.5. - Sotto il profilo dell'eccesso di delega, risulta denunciato,

poi, l'art. 18, comma 3, che, nell'attribuire, per l'anno 1993,

all'amministrazione finanziaria la potestà impositiva in materia di

ICI, prevede che essa operi in virtù delle vigenti disposizioni in

tema di accertamento, riscossione e sanzioni agli effetti delle

imposte erariali sui redditi. Al riguardo si osserva che il

legislatore delegante aveva attribuito la potestà di imposizione in

materia di ICI al comune, contemplando, per le violazioni, sanzioni

soltanto amministrative piuttosto tenui, come risulta dall'art. 4,

lettera a), numeri 14 e 15 della legge n. 421 del 1992.

1.6. - Forma, infine, oggetto di censura, per violazione degli

artt. 3, 24, 113 e 53 della Costituzione, l'art. 12, il quale

prevede, anche in presenza di opposizione all'accertamento, la

riscossione coattiva immediata delle somme liquidate dal comune per

imposta, sanzioni ed interessi. Secondo l'ordinanza, la riscossione

immediata ed integrale dell'intero carico tributario nonché della

totalità delle sanzioni irrogate, stravolgerebbe in radice il

principio generale, da tempo radicato nell'ordinamento tributario,

secondo il quale, in presenza di un atto di impugnazione del

contribuente, l'ente impositore procede alla riscossione graduale e

frazionata delle imposte accertate, nonché dei relativi interessi,

rinviando le sanzioni.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili e

infondate.

La difesa erariale, nel riportarsi alle pronunzie già emesse dalla

Corte e, da ultimo, alla sentenza n. 21 del 1996 (in tema di ISI),

rileva che l'ICI è una imposta a carattere patrimoniale la cui base

imponibile è determinata oggettivamente partendo dai redditi

catastali e che, pertanto, non può tenere conto dei costi sopportati

per acquisire il patrimonio né del reddito prodotto (o non

prodotto).

Quanto, poi, al denunciato eccesso di delega in cui sarebbe incorso

l'art. 18, l'Avvocatura dello Stato osserva che l'Amministrazione

finanziaria, nel 1993, ha utilizzato sì i mezzi procedimentali

stabiliti per le imposte dirette, ma secondo la disciplina

sostanziale dell'ICI, quale risulta dal decreto legislativo n. 504

del 1992. La questione, peraltro, sarebbe irrilevante nel giudizio a

quo, il cui oggetto riguarda la richiesta di rimborsi di somme

regolarmente pagate senza applicazione di sanzioni.

Anche la questione sulla asserita illegittimità della disposizione

dell'art. 12, oltre che essere irrilevante, in quanto, nella specie,

la relativa riscossione è avvenuta per versamento diretto, sarebbe

comunque infondata, poiché la regola della riscossione frazionata,

peraltro non assoluta, viene applicata sulla parte dell'imposta

liquidata in riferimento ad una base imponibile da accertare secondo

un giudizio di valutazione economica, e non sulla parte dell'imposta

riferita ai valori dichiarati o a valori predeterminati, come sono

appunto quelli catastali.

3. - Si è altresì costituito in giudizio il contribuente, il

quale, premesso che le questioni sollevate sono state in gran parte

dichiarate inammissibili dalla Corte con sentenza n. 263 del 1994

soltanto per motivi procedurali, evidenzia anzitutto che l'ICI è una

imposta patrimoniale ordinaria e speciale gravante sul valore lordo

del patrimonio del soggetto passivo limitatamente alla parte

costituita da beni di natura immobiliare; ciò sarebbe in contrasto

con i principi affermati dalla Corte nelle sentenze nn. 159 del 1985,

143 del 1995 e 21 del 1996, nelle quali la imposizione su patrimoni

esclusivamente di natura immobiliare è stata ritenuta conforme a

Costituzione in virtù del carattere straordinario e del tutto

temporaneo dei tributi ivi considerati, come pure (nel caso

dell'imposta straordinaria sugli immobili) della contestuale

istituzione di un prelievo gravante sulle liquidità finanziarie.

Il fatto che la base imponibile prescinda del tutto da eventuali

passività che il proprietario ha dovuto contrarre per acquistare o

costruire l'immobile, comporterebbe poi un contrasto sia con i

principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale in ordine alla

necessità di far riferimento ad indici effettivi di capacità

contributiva (sentenza n. 69 del 1965), sia con quelli rilevati

dall'analisi della disciplina adottata nella gran parte dei Paesi

dotati di imposizioni di tipo patrimoniale sia, infine, con la

disciplina positiva di tutti i tributi a carattere patrimoniale

introdotti in passato nel nostro ordinamento.

Il criterio di determinazione della base imponibile, consistente

nella utilizzazione di moltiplicatori fissi di entità oltremodo

elevata applicati alle rendite catastali, senza che sia consentito al

contribuente di fornire la prova contraria di un diverso valore in

comune commercio del bene, si porrebbe in contrasto con l'unico

sistema idoneo a dar garanzia dell'esistenza dell'effettiva capacità

contributiva del contribuente: quello, cioè, del valore venale del

bene, accolto, del resto, dal legislatore nella stessa disciplina

dell'ICI, limitatamente ad alcune specie di immobili (aree

edificabili, fabbricati demoliti o sottoposti a restauro), nonché in

quella di tutte le principali imposte sui trasferimenti (imposta di

registro, imposta sulle successioni e donazioni, imposta ipotecaria e

catastale).

Atteso che il prospettato difetto della disciplina in esame sta nel

non aver affiancato al criterio di determinazione automatica un

meccanismo di presunzione legale relativa, a tale vizio di

incostituzionalità la Corte potrebbe porre rimedio con una pronuncia

additiva.

In conclusione, la mancata previsione di qualsivoglia correttivo

idoneo a tener conto delle situazioni in cui la perdurante vigenza

della disciplina vincolistica dell'equo canone comporti una notevole

depressione del reddito e del valore dell'immobile; la previsione di

un'aliquota oltremodo elevata; l'indetraibilità dell'ICI;

dall'imponibile dell'imposta sul reddito; la compresenza

nell'ordinamento di ulteriori tributi, che colpiscono il reddito ed

il patrimonio immobiliare, sono tutti elementi che comportano il

"rastrellamento fiscale di una cifra superiore all'intero reddito del

cespite", con la conseguenza di incidere sul capitale in senso

espropriativo e di costringere all'alienazione del bene. Ciò

ignorando che la stessa Corte (sentenze nn. 120 del 1984, 144 del

1972 e 120 del 1972) ha riconosciuto il principio generale della

deduzione di imposta da imposta ed ha censurato la irragionevolezza

della discrezionalità esercitata dal legislatore nella fissazione

della misura dei tributi. Non si considera, inoltre, che la

legislazione dei Paesi in cui esiste il tributo patrimoniale

ordinario si preoccupa di inserire nel sistema fiscale - accanto ad

un tasso d'imposta sufficientemente esiguo - anche clausole di

salvaguardia (tax ceiling) atte a fissare un tetto nel carico

tributario, allo scopo di evitare che il totale dell'imposta

patrimoniale e delle altre imposte sul reddito superi percentuali

predeterminate, fino a comportare la stessa incisione della fonte di

reddito.

Nel caso di specie sarebbe, invece, evidente l'effetto ablatorio

scaturente dalla struttura dell'imposta in esame e dalla sua

combinazione con l'imposta personale e l'imposta straordinaria sul

capitale netto delle imprese.

4. - In prossimità della udienza la parte privata ha depositato un

memoria nella quale, replicando alle deduzioni dell'Avvocatura dello

Stato, si sostiene la non pertinenza del richiamo alla sentenza n. 21

del 1996, considerato che il tributo oggetto del presente giudizio ha

caratteristiche ben diverse dall'imposta straordinaria sugli immobili

alla quale si riferisce la richiamata pronunzia.

Si osserva, tra l'altro, che la questione relativa all'asserito

carattere discriminatorio dell'ISI nei confronti dei possessori di

immobili è stata dichiarata infondata con la motivazione della

contestuale istituzione, accanto al predetto tributo, di una imposta

straordinaria sulle liquidità finanziarie costituite da depositi

bancari e postali. Anche le motivazioni con le quali si sono

ritenuti irrilevanti gli altri profili di incostituzionalità

prospettati in quella sede (la mancata considerazione delle

passività gravanti sugli immobili ai fini della determinazione della

base imponibile ISI e la indeducibilità di quest'ultimo tributo

dall'imponibile dell'imposta personale), incentrate sul carattere

straordinario del prelievo, limitato ad un solo anno, non possono

valere per ricondurre nell'alveo dei precetti costituzionali l'ICI,

tributo ordinario sul patrimonio immobiliare, destinato come tale a

colpire, in via continuativa e permanente, l'indice di ricchezza che

ne costituisce l'oggetto.

Quanto, poi, all'argomentazione dell'Avvocatura, secondo la quale

l'ICI, basandosi sul valore dell'immobile determinato con il sistema

catastale, non può tenere conto né dei costi sopportati per

acquisire il cespite né del reddito prodotto, la memoria osserva che

il metodo valutativo catastale avrebbe dovuto, comunque, comportare

la deducibilità delle passività afferenti il patrimonio immobiliare

dal valore del bene, al fine di assicurare il necessariocollegamento

tra capacità contributiva e prelievo. Così pure si sarebbero dovuti

contemplare correttivi idonei a consentire di assumere a parametro

dell'imposta l'effettivo valore dell'immobile quando per qualsivoglia

ragione (ad esempio, per effetto della perdurante vigenza del regime

vincolistico delle locazioni) la rendita catastale risulti

notevolmente superiore al reddito e, di riflesso, al valore venale

del bene.

5. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una

memoria in cui si ribadiscono gli argomenti a sostegno della

richiesta di inammissibilità ed infondatezza delle questioni.

Vengono richiamate le sentenze nn. 263 del 1994 e 21 del 1996,

nonché l'ordinanza n. 328 del 1995, nelle quali è stata

riconosciuta la compatibilità di una imposizione patrimoniale con i

principi costituzionali e sono state affermate (sentenza n. 21 del

1996) l'astrattezza e la carenza di coerenti elementi valutativi in

merito al profilo della mancata previsione della deduzione delle

passività gravanti sull'immobile. Nell'eccepire l'inammissibilità

di vari profili d'incostituzionalità evidenziati dalla parte

(vincolatività degli estimi catastali, necessità di assumere come

riferimento i valori reali, illegittimità delle presunzioni

assolute, necessità di tenere conto dei regimi vincolistici sulle

locazioni), trattandosi di censure ignorate o appena accennate

nell'ordinanza di rimessione, l'Avvocatura assume che, una volta

ammessa la legittimità del sistema catastale, ne diventano

incontestabili alcune conseguenze: il valore catastale è

indipendente dal se e dal come della locazione, mentre del regime

vincolistico si tiene conto solo quando si rilevano i valori

effettivi.

Inoltre, la misura dell'aliquota, riferita ad un valore quale

quello catastale, "sempre inferiore a quello effettivo", potrebbe

essere oggetto di censura in questa sede soltanto sotto il profilo

dell'irragionevolezza, certamente assente. Infine, la questione della

indeducibilità dell'ICI dalla base imponibile IRPEF ed IRPEG, anche

se fosse proponibile, riguarderebbe pur sempre queste ultime imposte

e non l'ICI.

6. - Nel corso di un giudizio instaurato dalla Associazione della

proprietà edilizia della provincia di Chieti, unitamente a

Sebastiani Daniela, per chiedere l'annullamento della delibera n.

4382 del 26 febbraio 1993, con la quale il Commissario prefettizio

del comune di Chieti aveva determinato l'aliquota ICI per l'anno

1993, il TAR dell'Abruzzo, sezione di Pescara, con ordinanza emessa

l'11 gennaio 1996 (r.o. n. 460 del 1996), ha sollevato, in

riferimento agli artt. 23, 76, 77 e 128 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 18 del già

menzionato decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, nella parte

in cui prevedono che la determinazione dell'aliquota venga stabilita

con deliberazione della giunta comunale.

Con i predetti artt. 6 e 18, il legislatore delegato avrebbe

attribuito alla giunta comunale la competenza a determinare

l'aliquota dell'ICI, pur in assenza di specifica delega in tal senso,

dal momento che l'art. 4, numero 6, della legge n. 421 del 1992 si è

limitato a delegare il Governo a prevedere, tra l'altro, la

possibilità da parte del "comune" di determinare l'aliquota, senza

incidere sul vigente riparto di competenze tra gli organi comunali.

Rammenta l'ordinanza che la legge 8 giugno 1990, n. 142, dopo aver

introdotto la regola della competenza specifica del consiglio (art.

32) e residuale della giunta, ha disposto che tra gli atti

fondamentali del consiglio rientrano quelli riguardanti l'istituzione

e l'ordinamento dei tributi (art. 32, lettera g). La disposizione

richiamata ha perciò affidato alla specifica competenza del

consiglio, cioè all'organo "di indirizzo e di controllo

politicoamministrativo", il potere di adottare tutti gli atti

fondamentali relativi alla disciplina dei tributi, in linea con la

legislazione vigente circa l'attribuzione al consiglio della

competenza a determinare le aliquote dei vari tributi locali e in

stretta connessione con altre due competenze del medesimo organo e

cioè l'esercizio del potere regolamentare e l'approvazione del

bilancio. Quanto al potere regolamentare, rileva il giudice a quo che

il principio della riserva di legge in materia tributaria comporta

che "la potestà degli enti locali di integrare la disciplina

legislativa con disposizioni che la completano appare conforme al

disposto del predetto art. 23 solo ove disposta con atti generali ed

astratti"; mentre, quanto al potere di approvare il bilancio, sarebbe

"evidente la stretta connessione delle scelte effettuate in tale sede

con quelle relative alla materia tributaria".

7. - Con altra ordinanza, di analogo contenuto, emessa il 9

novembre 1995 (r.o. n. 461 del 1996) nel corso di un procedimento

instaurato innanzi al TAR dell'Abruzzo dalla Associazione della

proprietà edilizia della provincia di Pescara, unitamente a Lucilla

Curato, per l'annullamento della delibera 19 gennaio 1993, n. 5, con

la quale la giunta comunale di Pianella aveva determinato l'aliquota

ICI per l'anno 1993 lo stesso TAR dell'Abruzzo, sezione di Pescara,

ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 6 e

18 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, nella parte in cui prevedono

che la determinazione dell'aliquota venga stabilita con deliberazione

della giunta comunale, per violazione degli artt. 23, 76 e 77 della

Costituzione.

8. - In entrambi i giudizi (r.o. n. 460 e n. 461 del 1996) è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato

dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni

siano dichiarate inammissibili o non fondate.

La difesa erariale, eccepito preliminarmente il difetto di

rilevanza della sollevata questione, in quanto nel ricorso proposto

innanzi al TAR non sarebbe stato dedotto il vizio di incompetenza

della giunta comunale, assume che il decreto legislativo n. 504 del

1992, nel precisare (verosimilmente allo scopo di evitare incertezze

sulla individuazione dell'organo competente) che la deliberazione è

adottata dalla giunta, non modificherebbe la norma generale, ma

detterebbe semplicemente una norma specifica non eccedente rispetto

alla delega e certamente compatibile con la legge n. 142. Difatti,

mentre l'art. 32 di quest'ultima legge riserva al consiglio

comunale, fra i compiti di indirizzo e di controllo

politico-amministrativo, l'istituzione e l'ordinamento dei tributi e

la disciplina generale delle tariffe (argomenti cioè di fondamentale

rilevanza che concernono, nella totalità dei relativi caratteri, la

introduzione di un tributo in connessione con la istituzione o il

dimensionamento dei servizi), ben più modesta portata rivestirebbe -

per converso - la determinazione, anno per anno, della aliquota di

un'imposta che il comune non ha il potere di istituire o non

istituire. Se è vero che la determinazione dell'aliquota si

riconnette alle scelte che il comune adotta in sede di approvazione

del bilancio, la quale, anzi, deve precedere, secondo la

giurisprudenza del Consiglio di Stato, la determinazione

dell'aliquota stessa, tale premessa avvalora la conclusione che, dopo

l'approvazione del bilancio da parte del consiglio comunale, si

tratterà di porre in essere "un atto consequenziale a direzione

obbligata che non risponde minimamente ai caratteri degli atti

fondamentali dell'art. 32 della legge n. 142".

9. - Nel giudizio relativo all'ordinanza di cui al r.o. n. 460 del

1996, si è costituita in giudizio l'Associazione della proprietà

edilizia della provincia di Chieti, concludendo per l'accoglimento

della questione.

La memoria, nel richiamare l'art. 128 della Costituzione, assume

che la competenza della giunta per la determinazione dell'aliquota

ICI sarebbe in contrasto con il riparto di competenze fissato dalla

legge 8 giugno 1990, n. 142, legge generale della Repubblica in

materia di enti locali, le cui disposizioni non possono essere

oggetto di deroghe tacite o implicite ad opera di leggi particolari o

generali, per espresso divieto dell'art. 1, comma 3, della legge

medesima.

Peraltro neppure la legge n. 421 del 1992 avrebbe mutato il riparto

delle competenze tra gli organi comunali tracciato dalla legge sulle

autonomie, limitandosi invece a demandare al comune la facoltà di

determinare l'aliquota dell'ICI con una dizione, quindi, non idonea,

neanche sotto il profilo della deroga tacita o implicita - ugualmente

inammissibile - ad individuare la competenza in capo ad un organo

comunale diverso rispetto a quello indicato dal legislatore del 1990.

10. - Nell'imminenza dell'udienza, l'Associazione della proprietà

edilizia della provincia di Chieti ha presentato, nel giudizio di cui

al r.o. n. 460 del 1996, una ulteriore memoria, insistendo per la

declaratoria di illegittimità delle disposizioni denunciate.

Richiamati gli artt. 128 e 5 della Costituzione, si osserva che le

disposizioni censurate avrebbero attuato in modo illegittimo ed

irragionevole la delega conferita dall'art. 4 della legge n. 421 del

1992. Posto che l'atto di determinazione dell'aliquota ha natura

normativa, non sussisteva alcuna giustificazione nella scelta di

stravolgere l'ordine del riparto delle competenze. Rilevato che

l'art. 4 della legge n. 421 del 1992, nel rimettere al legislatore

delegato "la determinazione di un'aliquota unica da parte del

comune", sancisce un principio di per sé autosufficiente ed idoneo

ad essere direttamente applicato ed attuato, soprattutto per quel che

concerne il riparto di competenze tra gli organi del comune, la

memoria osserva che non trova qui spazio il rapporto di "riempimento"

tra norma delegante e norma delegata al quale si riferisce talora la

giurisprudenza: la delega conferita dal Parlamento aveva ad oggetto

esclusivamente l'istituzione di tributi, per cui il legislatore

delegato era vincolato al rispetto della legislazione vigente non

tributaria, ossia dei principi della legislazione comunale e

provinciale, tra cui si collocano quelli degli artt. 30 e seguenti

della legge n. 142 del 1990, tanto più che il legislatore delegante

non ha operato deroghe o abrogazioni espresse di tale legge, come

l'art. 1 della medesima avrebbe invece richiesto, essendo la legge n.

142, per certi versi, una c.d. legge rinforzata. In ogni caso, anche

ad ammettere che, nonostante la detta clausola, la legge n. 142

resti una legge ordinaria come le altre, essa dovrebbe, in via

interpretativa, presumersi operante di fronte ad ogni altra legge che

non ne disponga ex professo la deroga o l'abrogazione.

L'incostituzionalità delle norme censurate viene infine lamentata

non solo in nome dei corretti rapporti tra fonti del diritto, ma

anche per forti ragioni di sostanza, giacché si rileva che la

manomissione delle competenze del consiglio - competenze indicate

tassativamente dalla legge n. 142 del 1990, tanto che la materia è

sottratta allo statuto comunale ed è ridotta la possibilità di

intervento, in via d'urgenza, della giunta - appare ancor più grave

in seguito alle riforme introdotte dalla legge n. 81 del 1993,

sull'elezione diretta del sindaco. Nel nuovo assetto del sistema di

governo locale solo l'attività del consiglio, e non anche quella

della giunta o del sindaco, è contraddistinta da effettività,

pubblicità e trasparenza.

Le disposizioni censurate, non considerando che la riserva al

Consiglio delle competenze normative e di indirizzo corrisponde

all'esigenza di salvaguardare la libertà dei cittadini, alterano

perciò in modo rilevante un delicato equilibrio di garanzie

sostanziali in ambito comunale. Considerato in diritto

1. - Con le ordinanze in epigrafe la Commissione tributaria di

primo grado di Livorno e il TAR dell'Abruzzo sollevano questioni che

investono, sotto vari profili, la disciplina dell'imposta comunale

sugli immobili (ICI), istituita a far tempo dal 1993, con d.lgs. 30

dicembre 1992, n. 504 recante "Riordino della finanza degli enti

territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n.

421".

Come si desume da quest'ultimo articolo, obiettivo della legge è

quello di favorire l'autonomia tributaria degli enti locali, a

beneficio dei quali, una volta entrata a regime la disciplina, viene

devoluto il gettito del tributo, istituito con contestuale

soppressione sia dell'ILOR sui redditi dei fabbricati a qualsiasi uso

destinati, ivi compresi quelli strumentali od oggetto di locazione, i

redditi dominicali delle aree fabbricabili e dei terreni agricoli,

nonché i redditi agrari di cui all'art. 29 del d.P.R. 22 dicembre

1986, n. 917 e successive modificazioni; sia dell'INVIM,

limitatamente agli incrementi di valore maturati successivamente al

31 dicembre 1992 (art. 17, commi 6 e 7, del decreto legislativo n.

504 del 1992).

L'imposta assume come base imponibile il valore degli immobili

(art. 5, comma 1), intendendosi per tali i fabbricati, le aree

fabbricabili e i terreni agricoli, siti nel territorio dello Stato, a

qualsiasi uso destinati, ivi compresi quelli strumentali o alla cui

produzione o scambio è diretta l'attività dell'impresa.

Dall'esame dell'art. 1, comma 2, della normativa in questione si

rileva che il presupposto dell'imposta è rappresentato dal

"possesso" dei beni. Di essa, secondo le specificazioni dell'art. 3,

sono soggetti passivi il proprietario, ovvero il titolare del diritto

di usufrutto, uso o abitazione, nonché - per gli immobili concessi

in superficie, enfiteusi o locazione finanziaria - il concedente cui

viene attribuito, peraltro, diritto di rivalsa, rispettivamente, sul

superficiario, enfiteuta o locatario (art. 3).

2. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni fra loro connesse,

vanno riuniti per essere decisi con una unica sentenza.

3. - La Commissione tributaria di primo grado di Livorno solleva un

duplice ordine di censure che attengono, da un lato, alla struttura

sostanziale del tributo, quale regolata dagli artt. 1, 5, 6 e 17,

comma 1, del decreto legislativo n. 504 del 1992, norme ritenute in

contrasto con gli artt. 3, 42 e 53 della Costituzione e, dall'altro,

alla disciplina delle fasi procedimentali che mettono capo alla

riscossione, quali si evincono dagli artt. 18 e 12 del suddetto

decreto legislativo, disposizioni reputate viziate, la prima, per

eccesso di delega e, la seconda, per violazione degli artt. 3, 24,

113 e 53 della Costituzione stessa.

4. - Di queste ultime censure l'Avvocatura dello Stato eccepisce,

in via pregiudiziale, l'inammissibilità, riguardando norme che non

trovano applicazione nel giudizio principale.

L'eccezione è fondata. L'art. 18, comma 3, riserva, per l'anno

1993, all'Amministrazione finanziaria dello Stato i vari adempimenti

relativi alla liquidazione, rettifica delle dichiarazioni,

accertamento, irrogazione delle sanzioni e degli interessi, nonché

alla riscossione delle somme dovute per ICI, disponendo che essa

operi a norma delle disposizioni che riguardano l'accertamento e la

riscossione delle imposte erariali sui redditi nonché l'irrogazione

delle relative sanzioni. Dal canto suo l'art. 12 conferisce al comune

il potere di procedere alla riscossione coattiva immediata delle

somme liquidate per imposta, sanzioni ed interessi, anche in caso di

impugnazione del relativo accertamento, ove le somme stesse non

vengano corrisposte nei modi previsti dall'art. 10, comma 3, e cioè

tramite versamento diretto.

Considerato che, nel caso oggetto di controversia, il pagamento

dell'imposta è avvenuto per versamento diretto, le disposizioni

denunciate non rientrano fra quelle di cui il giudice rimettente è

tenuto a far applicazione nel giudizio a quo, con conseguente

inammissibilità delle sollevate questioni per irrilevanza ai fini

della decisione.

5. - Le altre censure, sono da ritenere in parte infondate e in

parte inammissibili per quanto appresso si dirà.

6. - La prima doglianza concerne gli artt. 1 e 5, che, ad avviso

del rimettente, colliderebbero con gli artt. 3, 42, terzo comma, e 53

della Costituzione, per vari convergenti motivi. In primo luogo, si

deduce che i principi di uguaglianza e di capacità contributiva

risulterebbero lesi da una disposizione quale quella dell'art. 1,

istitutiva di un'imposta patrimoniale ordinaria che concentra la

pressione fiscale sui soli beni immobili, irrazionalmente

discriminati rispetto agli altri cespiti patrimoniali di pari

entità, ma di diversa composizione qualitativa. In secondo luogo si

lamenta che l'art. 5 individui la base imponibile del tributo nel

valore lordo dei beni, sì da colpire un indice "meramente fittizio

ed immaginario" di ricchezza, senza tenere, invece, conto delle

eventuali passività che il proprietario abbia dovuto contrarre per

acquistare o costruire gli immobili tassati.

L'uno e l'altro ordine di considerazioni non possono essere,

tuttavia, condivisi.

La prima censura, investendo i criteri secondo i quali risultano

definite dalla legge le situazioni significative di capacità

contributiva, induce a rammentare l'ampia discrezionalità riservata

al legislatore in relazione alle varie finalità cui, di volta in

volta, si ispira l'attività di imposizione fiscale. Tale

discrezionalità, come la Corte ha costantemente affermato, consente

al legislatore stesso, sia pure con il limite della non

arbitrarietà, di determinare i singoli fatti espressivi della

capacità contributiva che, quale idoneità del soggetto

all'obbligazione di imposta, può essere desunta da qualsiasi indice

rivelatore di ricchezza (reddito, consumo, patrimonio nella sua

oggettività ovvero nel momento specifico del suo incremento, ecc.).

Allo stesso modo non è di per sé lesivo del principio di

uguaglianza e di capacità contributiva il fatto che il legislatore

individui, di volta in volta, quali indici rivelatori di capacità

contributiva, le varie specie di beni patrimoniali sia di natura

mobiliare che immobiliare, come risulta dalla legislazione vigente,

in ordine alla quale si possono esemplificativamente ricordare:

l'imposta sul patrimonio netto delle imprese (legge 26 novembre 1992,

n. 461), l'imposta sui fondi comuni di investimento mobiliare (legge

23 marzo 1983, n. 77), l'imposta sul valore globale netto dell'asse

ereditario (d.lgs. 31 ottobre 1990, n. 346), l'imposta sulla

proprietà di autoveicoli ed autoscafi (d.-l. 30 dicembre 1982, n.

953, convertito nella legge 28 febbraio 1983, n. 53).

Il fatto, dunque, che vengano colpiti dall'ICI solo cespiti aventi

natura immobiliare non è, di per sé, significativo di

illegittimità della relativa disposizione.

Quanto poi all'altro profilo prospettato, e cioè quello della

mancata deduzione dalla base imponibile delle passività contratte

dal proprietario per acquistare o costruire il bene, va considerato,

anzitutto, che l'imposizione ICI non tende a colpire solo i

proprietari ma, più in generale, i titolari delle situazioni

previste dall'art. 3, in quanto idonee, nella loro varietà, ad

individuare di norma coloro che, avendo il godimento del bene, si

avvantaggiano, con immediatezza, dei servizi e delle attività

gestionali dei comuni, a beneficio dei quali il gettito viene, a

regime, destinato, in sostituzione di altri tributi contestualmente

soppressi. In ogni caso non è irrazionale la mancata considerazione

dei mezzi impiegati per acquisire o costruire l'immobile; mezzi che a

ben vedere afferiscono quali passività non a questo ultimo, bensì

al patrimonio generale del soggetto che li assume in carico.

7. - Il medesimo art. 5 viene, ulteriormente, denunciato, per

violazione degli artt. 3 e 53 della Costituzione, con specifico

riferimento alle disposizioni contenute nei commi 2 e 7. La prima di

esse fa rinvio, per la determinazione del valore dei fabbricati, alle

risultanze del catasto, stabilendo l'applicazione alle rendite ivi

iscritte di moltiplicatori determinati con i criteri e le modalità

di cui al primo periodo dell'ultimo comma dell'art. 52 del d.P.R. 26

aprile 1986, n. 131; la seconda prevede, invece, per la

determinazione del valore dei terreni agricoli, l'applicazione al

reddito dominicale di un moltiplicatore pari a settantacinque. Ad

avviso del rimettente, la determinazione della base imponibile

secondo il metodo dei moltiplicatori fissi si porrebbe in contrasto

con il principio di effettività della capacità contributiva e con

il principio di ragionevolezza a causa della elevatezza dei

coefficienti, della vincolatività e/o incontrovertibilità dei

valori ottenuti attraverso di essi, nonché, infine, della

illogicità ed irrazionalità insita nella mancata previsione di

correttivi idonei a tenere conto dell'esistenza di regimi

vincolistici di determinazione del canone, comportanti una

depressione sia del reddito sia del valore dell'immobile.

Premesso che la questione relativa al comma 7 è da reputare

inammissibile, non risultando dall'ordinanza che innanzi al giudice a

quo sia in discussione la tassazione di terreni agricoli, è agevole

osservare, quanto al comma 2, che l'adozione dei moltiplicatori fissi

e la incontrovertibilità della loro misura non sono altro che la

logica conseguenza dei dati utilizzati dal legislatore per pervenire

alla determinazione del valore del bene. Il ricorso ad elementi

desunti, per evidenti ragioni di uniformità e semplificazione

dell'accertamento, dal catasto fabbricati, e in particolare dalle

rendite ivi iscritte, comporta, infatti, l'adozione di un

procedimento esattamente inverso a quello che fu, a suo tempo,

recepito dal d.-l. 23 gennaio 1993, n. 16, convertito nella legge 24

marzo 1993, n. 75, per determinare la redditività media delle unità

immobiliari urbane. Secondo detta disciplina alla determinazione

delle rendite catastali si perviene, infatti, attraverso

l'applicazione, ai valori di mercato degli immobili, di coefficienti

di redditività o (se si vuole) di saggi di interesse sul capitale

fondiario, fissati, come è noto, nella misura dell'1, del 2 e del 3%

(rispettivamente per le abitazioni, per gli studi professionali e per

i negozi), sì da essere esattamente speculari ai moltiplicatori.

La giustificazione dell'entità dei moltiplicatori risiede dunque

nella logica ispiratrice del sistema sopra delineato e nella

correlazione sussistente fra i vari elementi che lo compongono;

sistema dotato, oltretutto, di una sua flessibilità, dovuta alla non

invariabilità sia delle rendite sia dei moltiplicatori, i quali,

benché fissati, per l'anno in contestazione innanzi al giudice a quo

e cioè il 1993, direttamente dal legislatore, sono suscettibili di

periodiche revisioni in caso di sensibili divergenze dai valori di

mercato (art. 5, comma 2, del decreto legislativo n. 504 del 1992,

che fa rinvio all'art. 52, ultimo comma, del d.P.R. n. 131 del

1986).

Sotto l'altro profilo dedotto non sembra poi a questa Corte che a

mettere in dubbio la legittimità dei risultati così ottenuti possa

valere, come ipotizza l'ordinanza, la mancata previsione di

correttivi volti a tener conto di fattori decrementativi legati, in

specifiche situazioni, al regime vincolistico delle locazioni.

Infatti la disciplina stabilita nel citato comma 2 dell'art. 5 è

coerente, da un lato, con una scelta legislativa che, prevedendo un

computo la cui base è rappresentata dai dati catastali, si rifà,

per l'accertamento della base imponibile, a criteri di determinazione

legale di valori tipo, e cioè a metodi che non possono di per sé

reputarsi contrari a Costituzione; e, dall'altro, con una situazione

legislativa volta, da qualche tempo, a superare il regime

vincolistico delle locazioni.

8. - Resta, infine, da esaminare la doglianza che investe

contestualmente gli artt. 6 e 17, comma 1; quest'ultimo posto in

relazione, dall'ordinanza, con gli artt. 22-38 e 129 del t.u. 22

dicembre 1986, n. 917 e con gli artt. 1 e 3 del d.-l. 30 settembre

1992, n. 394, convertito, con modificazioni, nella legge 26 novembre

1992, n. 461.

Si lamenta in particolare la violazione degli artt. 42 e 53 della

Costituzione per l'effetto espropriativo e lesivo della capacità

contributiva, derivante dalla elevata entità dell'aliquota dell'ICI,

assommata all'indeducibilità del tributo dall'imponibile

dell'imposta personale sul reddito, nonché all'esistenza di

ulteriori imposizioni fiscali che, secondo il rimettente,

colpirebbero pesantemente il reddito ed il patrimonio immobilare.

La prima delle disposizioni censurate e cioè l'art. 6 prevede che

l'aliquota dell'ICI sia stabilita, con deliberazione della giunta

comunale, in misura unica e in una percentuale del valore

dell'immobile compresa fra il 4 e il 6 per mille, con facoltà di

elevazione al 7 per straordinarie esigenze di bilancio; la seconda

disposizione e cioè l'art. 17, comma 1, stabilisce, invece,

l'indeducibilità dell'ICI agli effetti delle imposte erariali sui

redditi.

Le doglianze, nell'evocare congiuntamente i parametri dell'art. 42

e dell'art. 53 della Costituzione, sottolineano l'effetto

espropriativo ed, al tempo stesso, lesivo della capacità

contributiva che, ad avviso dell'ordinanza, deriverebbe, oltre che

dall'elevatezza dell'aliquota, dagli altri concorrenti fattori

indicati.

Dette considerazioni inducono la Corte a richiamare, in linea

generale, il principio, peraltro non del tutto nuovo nella sua

giurisprudenza, secondo il quale dalla legge tributaria nasce

soltanto una obbligazione pecuniaria verso lo Stato ovvero gli altri

enti pubblici (sentenza n. 9 del 1959). Che il prelievo tributario si

realizzi dunque attraverso la mera costituzione di un vincolo

obbligatorio, alla cui osservanza il soggetto passivo è tenuto con

tutto il suo patrimonio, e non soltanto con il bene colpito, è del

resto confermato dal fatto che sarebbe certamente riduttivo

identificare la capacità contributiva, che è alla base di tale

vincolo, con la proprietà di uno specifico bene patrimoniale ovvero

con quella di un reddito, esprimendo, invece, essa l'idoneità

generale del singolo a concorrere alle spese pubbliche, in relazione

alla molteplicità degli obiettivi di politica fiscale che il

legislatore può perseguire, con l'imposizione tributaria, e che,

talora, vanno anche al di là della mera esigenza dell'acquisizione

di entrate al bilancio dello Stato.

Non è privo di significato, da questo punto di vista, il fatto che

la Costituzione repubblicana, diversamente dalla formula dell'art.

25 dello Statuto Albertino (che prevedeva il contributo ai "carichi

dello Stato" in proporzione degli "averi"), faccia riferimento al

più ampio concetto di "capacità contributiva" e, cioè,

all'attitudine economica del singolo; capacità contributiva della

quale, secondo quanto risulta anche dagli atti dell'Assemblea

Costituente, costituiscono corollari, da un canto, la strutturazione

del sistema fiscale secondo criteri di progressività e, dall'altro,

l'esenzione dall'imposizione dei c.d. minimi vitali.

Ciò se, da un canto, consente di ribadire quanto già più volte

affermato da questa Corte, e cioè l'estraneità della materia

espropriativa all'ambito dell'art. 53 della Costituzione (sentenze

nn. 283 del 1993, 22 del 1965 e 9 del 1959), induce, dall'altro, a

constatare come sia proprio l'art. 53 la corretta prospettiva nella

quale va ricondotto il giudizio sull'uso ragionevole, o meno, che il

legislatore stesso abbia fatto dei suoi poteri discrezionali in

materia tributaria, al fine di verificare la coerenza interna della

struttura dell'imposta con il suo presupposto economico, come pure la

non arbitrarietà dell'entità dell'imposizione. Ovviamente

l'esigenza che si pone di riferire le valutazioni di

costituzionalità, in via prioritaria, al fondamentale parametro

dell'art. 53, non esclude che, in occasione di tale giudizio, possa

emergere anche la coesistente lesione di altri interessi

costituzionalmente protetti, tra i quali quello oggetto dell'art. 42

evocato dal rimettente, ma certamente non solo esso. È sufficiente

por mente al tema del favor per la proprietà della casa di

abitazione (art. 47 della Costituzione), argomento che esula,

tuttavia, dalla problematica posta dal giudice rimettente, e sul

quale, pertanto, la Corte non ha in questa occasione motivo di

pronunciarsi.

Così stabiliti i limiti del controllo che compete al giudice delle

leggi, questa Corte ritiene che le doglianze del giudice rimettente

circa l'elevatezza in sé dell'aliquota ICI quale prevista dall'art.

6 non siano sorrette da elementi che possano portare a considerarla,

nel rapporto che è dato ragionevolmente stabilire fra l'aliquota

stessa e il valore del bene in sé, frutto di un arbitrio lesivo

della capacità contributiva, ai sensi dell'art. 53 della

Costituzione. Ciò escluso, non v'è, di conseguenza, nessuna

ricaduta nemmeno sull'art. 42 della Costituzione.

Quanto agli altri argomenti addotti a sostegno dell'eccessività

del livello della tassazione, la menzione fatta dall'ordinanza delle

ulteriori imposizioni fiscali che colpirebbero pesantemente il

reddito ed il patrimonio immobiliare è di per sé troppo generica

per poter essere presa in considerazione in una materia, quale quella

tributaria, contrassegnata, proprio per i delicati fini cui si

ispira, da ampia discrezionalità del legislatore e nell'ambito della

quale non spettano al giudice della legittimità delle leggi

valutazioni di opportunità o di convenienza riferite all'ordinamento

generale dei tributi ovvero all'entità del carico fiscale, salvo il

controllo sotto il profilo dell'arbitrarietà o irragionevolezza

delle norme. Circa poi il più puntuale richiamo fatto dall'ordinanza

all'art. 17, comma 1, in tema di indeducibilità dell'ICI, si rileva

che la questione - benché prospettata con testuale richiamo della

disciplina della imposizione sui redditi fondiari (artt. 22-38 e 129

del t.u. n. 917 del 1986), nonché di quella dell'imposta sul

patrimonio netto delle imprese (artt. 1 e 3 del decreto-legge n. 394

del 1992) - viene focalizzata sul punto specifico della deducibilità

dell'imposta di cui si tratta dall'imponibile IRPEF. In ogni caso e a

tacer d'altro, può obiettarsi che trattandosi di questione che

attiene al regime giuridico e alla fase applicativa di imposte

diverse da quella oggetto del giudizio principale, essa non può,

come già altra volta osservato (sentenza n. 21 del 1996), trovare

ingresso in questa sede e va, pertanto, dichiarata inammissibile.

9. - Le questioni portate all'esame della Corte con le due

ordinanze del TAR dell'Abruzzo riguardano, invece, gli artt. 6 e 18

del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, denunciati, rispettivamente,

per violazione degli artt. 23, 76, 77 e 128 della Costituzione

(ordinanza emessa l'11 gennaio 1996, di cui al r.o. n. 460 del 1996)

e per violazione degli artt. 23, 76 e 77 (ordinanza emessa il 9

novembre 1995, di cui al r.o. n. 461 del 1996).

10. - L'Avvocatura dello Stato, assumendo che, nei giudizi proposti

innanzi al giudice a quo, non vi è, fra i motivi dedotti dai

ricorrenti, quello della incompetenza della giunta comunale,

eccepisce l'inammissibilità delle questioni sollevate da entrambe le

ordinanze.

Tale inammissibilità, sia pure per motivi diversi da quelli

prospettati dall'Avvocatura, sussiste solo per la prima ordinanza. Da

questa si rileva, infatti, che la determinazione dell'aliquota è

avvenuta, nella specie, ad opera del commissario prefettizio, sicché

non può reputarsi rilevante ai fini del decidere una questione che

non concerne i poteri di quest'ultimo, bensì quelli della giunta.

L'eccezione stessa va, invece, disattesa per la seconda ordinanza dal

cui contesto risulta che il prospettato difetto di competenza

dell'organo forma oggetto di specifica censura da parte del

ricorrente.

11. - Tuttavia, la questione, ancorché ammissibile in rito, è

infondata nel merito.

12. - Assume il rimettente che gli artt. 6 e 18 del d.lgs. 30

dicembre 1992, n. 504, nella parte in cui prevedono che l'aliquota

ICI sia fissata con "deliberazione della giunta comunale", abbiano

inciso - pur in assenza di specifica delega in tal senso - sul

riparto di competenze tra consiglio e giunta, quale si desume

dall'art. 32 della legge 8 giugno 1990, n. 142, che, dopo aver

introdotto il principio generale sulla competenza specifica del

consiglio e residuale della giunta, annovera fra gli atti

fondamentali di competenza del primo, "l'istituzione e l'ordinamento

dei tributi" (comma 2, lettera g dello stesso articolo). L'ordinanza,

nel rilevare, inoltre, che la competenza testé ricordata si pone in

connessione con altre due attribuzioni del consiglio, e cioè

l'esercizio del potere regolamentare e l'approvazione del bilancio,

ritiene che "la potestà degli enti locali di integrare la disciplina

legislativa con disposizioni che la completano appare conforme al

disposto dell'art. 23" solo ove esplicata con atti generali ed

astratti.

13. - Quanto alla denunciata violazione dell'art. 23 è il caso di

ricordare immediatamente che il principio della riserva di legge, in

materia di prestazioni imposte, va inteso in senso relativo come

obbligo per il legislatore di determinare preventivamente e

sufficientemente criteri direttivi di base e linee generali di

disciplina dell'attività amministrativa (sentenza n. 157 del 1996).

Non ha perciò fondamento l'assunto dell'ordinanza, volto

sostanzialmente a prefigurare una sorta di proiezione del vincolo di

cui all'art. 23 anche sugli atti di competenza dell'ente locale,

ipotizzando, in sostanza, in aggiunta alla riserva di legge, e quasi

ad ulteriore sviluppo di essa, anche una sorta di riserva di

regolamento.

14. - Neppure fondata è l'altra doglianza proposta dal rimettente

e cioè quella riguardante l'eccesso di delega in cui le disposizioni

censurate sarebbero incorse rispetto a quanto stabilito dall'art. 4,

comma 1, lettera a), numero 6, della legge n. 421 del 1992, che

autorizzava l'emanazione di disposizioni dirette "all'istituzione, a

decorrere dall'anno 1993, dell'imposta comunale immobiliare (ICI)".

La tesi che il Governo, nell'emanare le disposizioni di cui agli

artt. 6 e 18, non avrebbe potuto prescindere dalla ripartizione di

competenza fra giunta e consiglio, fissata nell'art. 32 della legge

n. 142 del 1990, viene a riproporre il tema generale dei criteri che

il legislatore delegato è tenuto ad osservare nell'esercizio del

compito al medesimo affidato, in relazione a quelli che se ne possano

considerare i limiti espliciti od impliciti. Tema sul quale la Corte

ha avuto occasione di evidenziare il naturale rapporto di

"riempimento" che lega la norma delegata a quella delegante, alla

luce della ratio che ispira quest'ultima. Pertanto il silenzio della

legge di delegazione non osta all'emanazione di norme che

rappresentino un coerente sviluppo e completamento della scelta

espressa dal legislatore delegante e delle ragioni ad essa sottese

(sentenza n. 141 del 1993), ancorché il potere debba essere

esercitato in modo non solo conforme alle finalità che l'hanno

determinato, ma anche aderente al sistema delineato nella

legislazione precedente (sentenza n. 28 del 1970).

Tale giurisprudenza non vale, tuttavia, a dar fondamento alla tesi

prospettata dall'ordinanza, proprio alla luce dei dati normativi

offerti dalla legge n. 142 del 1990, fra i quali assume primario

rilievo l'art. 1, il quale stabilisce che "ai sensi dell'art. 128

della Costituzione, le leggi della Repubblica non possono introdurre

deroghe ai principi della presente legge se non mediante espressa

modificazione delle sue disposizioni"; formula che, secondo quanto

comunemente si ritiene, vale quale criterio interpretativo per i

futuri successivi interventi legislativi in materia, nel senso che i

principi della legge n. 142 restano operanti di fronte ad ogni altra

legge che non ne disponga ex professo la deroga o l'abrogazione. Ma

anche a ritenere che il predetto art. 1 sia canone ermeneutico

utilizzabile per definire, nel caso qui in esame, portata e contenuto

della delega apprestata dalla legge n. 421 del 1992, è da escludere

che possa parlarsi di violazione della delega stessa, in ragione di

deroghe apportate, nel suo silenzio, ai principi della legge n. 142

del 1990. Nell'ambito dell'art. 32, occorre, anzitutto, distinguere

fra i principi che si desumono dal comma 1, a mente del quale "il

consiglio comunale è l'organo di indirizzo e di controllo politico

amministrativo", e le disposizioni che puntualmente indicano, nel

successivo comma 2, gli atti fondamentali rientranti nella competenza

del consiglio, tra i quali "l'istituzione e l'ordinamento dei

tributi". Escluso dunque che si possa parlare di modifica dei

principi sopra ricordati, quel che ulteriormente convince

dell'assenza del lamentato vizio di eccesso di delega è la

circostanza che, a ben vedere, le disposizioni denunciate si limitano

a specificare uno degli elementi costitutivi di una fattispecie

normativa che di per sé non è riconducibile al paradigma dell'art.

32, comma 2.

Infatti, diversamente da quest'ultima disposizione, nel caso qui

considerato, secondo le specifiche indicazioni in tal senso della

legge n. 421 del 1992, è il legislatore stesso, in parte

direttamente e in parte attraverso lo svolgimento della delega

conferita al Governo, a prevedere e a disciplinare il tributo, mentre

all'ente locale non è data la possibilità né di istituire né di

dettare l'ordinamento dell'imposta, bensì soltanto di determinarne

l'aliquota entro limiti predeterminati, fermo restando che, in caso

di mancata delibera, vale comunque il minimo fissato per legge,

secondo quanto espressamente prevede l'art. 6 del decreto legislativo

n. 504 del 1992. Anche per questa ragione è da escludere che si

tratti di una disposizione esorbitante dai limiti della delega;

mentre restano fuori dalla considerazione della Corte, trattandosi di

disposizioni intervenute in epoca successiva, da un canto la riforma

del sistema di governo comunale realizzato dalla legge 25 marzo 1993,

n. 81, alla quale si richiama la parte privata e, dall'altro, la

recente nuova disciplina dell'ICI contenuta nell'art. 3, comma 53,

della legge 23 dicembre 1996, n. 662.