Sentenza n. 1111/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del d.l. 2 febbraio 1988,

n. 22 ("Modifiche ed integrazioni al d.l. 3 gennaio 1987, n. 2,

convertito, con modificazioni, dalla legge 6 marzo 1987, n. 65,

concernente misure urgenti per la costruzione o l'ammodernamento di

impianti sportivi, per la realizzazione o completamento di strutture

sportive di base e per l'utilizzazione dei finanziamenti aggiuntivi a

favore delle attività di interesse turistico"), convertito, con

modificazioni, dalla legge 21 marzo 1988, n. 92, promosso con ricorso

della Provincia autonoma di Trento, notificato il 23 aprile 1988,

depositato in cancelleria il 29 aprile 1988 ed iscritto al n. 11 del

registro ricorsi 1988.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1988 il Giudice

relatore Francesco Saja;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Trento e

l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 13 aprile 1988, e depositato il 29

successivo, la Provincia autonoma di Trento solleva questione di

legittimità costituzionale del d.l. 2 febbraio 1988, n. 22,

convertito in legge 21 marzo 1988, n. 92, nel suo complesso, ed in

particolare degli artt. 1, quarto, quinto e sesto comma, 2, primo

comma, 5, primo comma, 6, primo e secondo comma, 7, terzo comma e 8,

secondo comma, del medesimo per violazione degli artt. 9, n. 11, e 16

del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino

Alto Adige) e delle relative norme di attuazione (d.P.R. 20 marzo

1975, n. 475) nonché per violazione delle disposizioni del titolo

sesto dello Statuto (artt. 69 e ss.).

La ricorrente premette che il decreto impugnato è stato adottato

per adeguare talune disposizioni del d.l. 3 gennaio 1987, n. 2,

convertito in legge 6 marzo 1987, n. 65, a quanto deciso da questa

Corte con la sentenza n. 517 del 1987, che ha dichiarato la

illegittimità costituzionale delle disposizioni del d.l. n. 2 del

1987 disciplinanti gli interventi sugli impianti sportivi destinati

ad ospitare le gare dei campionati di diverse discipline, mediante

strutture polifunzionali (art. 1, primo comma, lett. b) e gli

interventi su impianti destinati a promuovere l'esercizio

dell'attività sportiva mediante la realizzazione di strutture

polifunzionali (art. 1, primo comma, lett. c) e, conseguentemente, i

relativi finanziamenti, sul presupposto che gli stessi fossero, in

base alle disposizioni dello Statuto T.A.A. e del d.P.R. n. 475 del

1974, di competenza delle Province autonome di Trento e Bolzano.

Le disposizioni oggetto di specifica censura sono:

a) l'art. 1, comma quarto, che autorizza la Cassa depositi e

prestiti a concedere mutui ventennali sulla base di programmi

predisposti dalle province autonome, distintamente per i due tipi di

interventi suddetti (art. 1, primo comma, lett. b) e c) del d. l. n.

2 del 1987);

b) l'art. 1, quinto comma, che autorizza l'Istituto per il

credito sportivo a concedere mutui decennali, assistiti da contributo

provinciale, determinato nella misura del 5,50 per cento

dell'ammontare del mutuo concesso per la realizzazione di interventi

su impianti di entrambe le tipologie;

c) l'art. 1, sesto comma, in base al quale le somme destinate a

questi contributi sono ripartite con decreto del Ministro del

turismo, su parere del Comitato di coordinamento per la

programmazione dell'impiantistica sportiva, con individuazione di una

quota che deve essere riservata alle Province autonome nella

percentuale loro spettante;

d) l'art. 2, primo comma, che, in riferimento ai soli impianti

per l'attività sportiva di base, prevede che il Ministro per il

turismo determini le somme spettanti a ciascuna regione per la

realizzazione dei programmi dalle stesse predisposti, assegnando

altresì alle Province autonome le somme loro percentualmente

spettanti;

e) l'art. 5, primo comma, che prevede i contributi per

l'attuazione degli interventi sugli impianti sportivi di base (lett.

c) determinandoli, per il 1987, in lire 214 milioni per la Provincia

di Trento;

f) l'art. 6, primo comma, che prevede un decreto del Ministro

per il trasferimento alla Provincia di Trento della somma di lire 72

milioni a parziale copertura degli oneri di ammortamento dei mutui

concessi dall'Istituto di credito sportivo;

g) l'art. 6, secondo comma, che determina l'ammontare dei mutui

da erogare da parte della Cassa depositi e prestiti, stabilendo in

lire 6112 milioni la quota da riservare alla Provincia di Trento;

h) l'art. 7, terzo comma, che determina la misura delle quote

riservate alla Provincia di Trento sui fondi destinati all'attuazione

degli interventi di cui alle lettere b) e c) dell'art. 1, primo

comma, d.l. n. 2 del 1987;

i) l'art. 8, secondo comma, secondo cui la Cassa depositi e

prestiti e l'Istituto di credito sportivo comunicano al Ministero del

turismo, alle regioni e alle Province autonome l'elenco degli enti

che non abbiano presentato la domanda di mutuo corredata da progetto

esecutivo, affinché il Ministro, per la parte di competenza statale,

e le regioni e le province autonome, per quanto di loro competenza,

possano revocare i contributi non utilizzati per impiegare le somme

recuperate nei programmi successivi.

La ricorrente ritiene queste disposizioni lesive della propria

autonomia finanziaria, in riferimento alle competenze statutariamente

attribuitale in materia di attività sportive, per tre distinte

ragioni.

In primo luogo, perché subordinano le varie forme di

finanziamento alla predisposizione, da parte della Provincia, di

programmi di intervento distinti per categorie di impianti, mentre i

principi che regolano l'autonomia finanziaria delle province

indurrebbero ad escludere che queste ultime debbano predisporre

programmi o rappresentare altrimenti fabbisogni finanziari per poter

ottenere i finanziamenti statali di propria competenza. La previsione

di due categorie di impianti, inoltre, sarebbe incompatibile con la

legislazione provinciale che distingue gli impianti sportivi in base

alla dimensione e non in base alla loro destinazione.

In secondo luogo, perché i medesimi principi che regolano

l'autonomia finanziaria delle Province autonome escluderebbero che i

finanziamenti spettanti alle medesime siano loro attribuiti con

vincolo di destinazione, come viceversa dispone l'art. 8, secondo

comma, che introduce l'obbligo delle Province di revocare i

contributi (diversi da quelli di cui all'art. 79 St. T.- A.A.) non

utilizzati.

Le disposizioni impugnate, infine, sarebbero illegittime perché

disciplinano le forme e le modalità d'accesso agli interventi

finanziari in modo troppo analitico e minuzioso, ben oltre quanto

consentito al legislatore statale nell'esercizio della funzione di

indirizzo e coordinamento.

2. - Si è costituito nel presente giudizio il Presidente del

Consiglio dei Ministri chiedendo la reiezione del ricorso.

Nell'atto di costituzione si precisa che il d.l. n. 22 del 1988,

in riferimento alla sentenza di questa Corte n. 517 del 1987, ha

ridefinito i criteri di individuazione degli impianti destinati

all'esercizio dell' attività agonistica, di cui all'art. 1, primo

comma, lett. b) del d.l. n. 2 del 1987, ed ha previsto per le

Province autonome programmi di interventi a livello provinciale,

collegando la erogazione dei mutui a questi programmi. In tal modo,

la nuova disciplina sarebbe pienamente rispettosa delle competenze

provinciali, come delineate dalle norme di attuazione, secondo

l'interpretazione datane da questa Corte, in quanto la necessità

della programmazione degli interventi, anche a livello provinciale,

risponde ad un criterio di indirizzo e coordinamento insito nella

legge n. 65 del 1987 ed in quella impugnata, che costituiscono nel

loro insieme una normativa di tipo programmatorio che non può non

interessare anche le province autonome.

Il fatto che siano previsti atti programmatori distinti in base

agli interventi da realizzare, inoltre, non lederebbe la competenza

sostanziale delle Province autonome, trattandosi di aspetto meramente

formale ed esteriore; infatti, la stessa rilevata diversità dei

criteri di classificazione non vincola l'autonomia della ricorrente

che è evidentemente libera di distribuire gli interventi tra i due

distinti programmi secondo i criteri previsti dalla legislazione

locale. La stessa previsione della revoca dei contributi non

utilizzati e del conseguente reimpiego nel programma successivo (art.

8, secondo comma), risponderebbe alle esigenze di una programmazione

provinciale effettuata per diversi tipi di impianti; una volta,

infatti, che la erogazione dei contributi segua la autonoma

predisposizione di programmi da parte della provincia non può

configurarsi un indebito vincolo di destinazione nel previsto

reimpiego all'interno dello stesso programma, trattandosi pur sempre

della utilizzazione di risorse finanziarie in programmi liberamente

prescelti ed approvati, in sede di programmazione, dalla stessa

provincia.

Quanto alla censura concernente l'art. 1, quarto comma,

l'Avvocatura osserva che la diretta erogazione di finanziamenti da

parte della Cassa depositi e prestiti in favore di comuni delle

Province autonome, non lede la competenza delle stesse né la loro

autonomia finanziaria (sent. n. 415/88). Per quel che riguarda,

infine, la determinazione della misura del contributo sui mutui

erogati dall'Istituto di credito sportivo, l'Avvocatura rileva che

"la prevista parametrazione della misura del contributo all'ammontare

del mutuo riconosciuto ammissibile con il progamma 'approvato'... non

significa che analoga predeterminazione debba valere per l'assistenza

finanziaria in ipotesi concessa (anche) dalla Provincia".

Infatti, come non sono soggetti ad approvazione ministeriale gli

interventi da realizzare nel territorio della Provincia, così agli

stessi interventi non può applicarsi direttamente la disciplina

comune; conseguentemente, gli stessi soggetti di autonomia sono

"liberi di determinarsi discrezionalmente per quanto attiene alla

misura del loro eventuale contributo finanziario".

3. - In prossimità dell'udienza di discussione, la Provincia

autonoma di Trento ha depositato una memoria con la quale contesta le

deduzioni dell'Avvocatura generale dello Stato e insiste per la

dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto legge

impugnato. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento solleva numerose questioni di

legittimità costituzionale del decreto-legge 2 febbraio 1988, n. 22,

convertito, con modificazioni, dalla legge 21 marzo 1988, n. 92.

Una prima questione concerne il decreto-legge nel suo complesso,

ritenuto lesivo dell'autonomia finanziaria della Provincia, quale

risultante dalle disposizioni contenute nel titolo VI del d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto

Adige).

Le altre questioni concernono le disposizioni di cui agli artt. 1,

quarto, quinto e sesto comma, 2, primo comma, 5, primo comma, 6,

primo e secondo comma, 7, terzo comma ed 8, secondo comma, che la

Provincia, per tre ragioni, ritiene lesive della propria autonomia

finanziaria (intero titolo VI dello Statuto), in riferimento alla

competenza in materia di attività sportive e ricreative e relativi

impianti ed attrezzature (artt. 9, n. 11, e 16 del d.P.R. 31 agosto

1972, n. 170) come delineata e specificata dalle norme di attuazione

(d.P.R. 20 marzo 1974, n. 475).

Le disposizioni impugnate sarebbero infatti illegittime, ad avviso

della ricorrente, in primo luogo perché subordinano le varie forme

di finanziamento dalle stesse previste alla predisposizione, da parte

della Provincia, di programmi di intervento distinti per categorie di

impianti aventi criteri diversi da quelli adottati dalla legislazione

locale in materia; inoltre, perché contengono un vincolo di

destinazione per le somme delle quali si prevede lo stanziamento in

favore dell'ente suddetto (v. in particolare l'art. 8, secondo

comma); infine, perché disciplinano le forme e le modalità dei

finanziamenti in modo troppo analitico e minuzioso, tale da

comprimere le proprie competenze e in definitiva la relativa

autonomia finanziaria statutariamente attribuita.

2. - Il d.l. 2 febbraio 1988, n. 22, convertito con legge 21 marzo

1988, n. 92, è stato adottato, come si desume dalla sua premessa, a

seguito della sentenza di questa Corte n. 517 del 1987 che ha

ritenuto la competenza delle Province autonome di Trento e di Bolzano

in materia di attività sportive e connessi impianti ed attrezzature

(art. 9, n. 11, St. T.- A.A., nonché relative norme di attuazione

approvate con d.P.R. n. 475 del 1974) con esclusione di quelle

agonistiche, regolate dall'ordinamento sportivo internazionale con

carattere programmatico, ed ha dichiarato quindi la illegittimità

costituzionale di alcune disposizioni del su ricordato d.l. 3 gennaio

1987, n. 2, convertito con legge 6 marzo 1987, n. 65, e precisamente

di quelle che sottoponevano alla programmazione centrale generale

tutti gli interventi da attuarsi nel territorio delle Province

autonome (e, conseguentemente, le disposizioni che disciplinavano le

erogazioni finanziarie necessarie per la realizzazione delle opere

rientranti nella suddetta programmazione).

In questa prospettiva, il d.l. n. 22 del 1988, oltre a ridefinire

gli impianti destinati all'esercizio di attività agonistiche,

precisando che sono quelli destinati ad ospitare gare delle diverse

discipline sportive competitive, organizzate secondo criteri di

ufficialità (v. art. 1, comma 2), ha differenziato la

regolamentazione degli interventi relativi a quegli impianti, e di

quelli concernenti impianti destinati alla promozione dell'esercizio

delle attività sportive, nel territorio delle dette Province

autonome (v., in particolare, l'art. 1, comma 3, che ha modificato

l'art. 1, commi 4 e 5 del d.l. n. 2 del 1987, il quale ha escluso le

due Province dalle procedure di programmazione degli interventi

valide per il restante territorio nazionale).

Significativo è, d'altronde, il rilievo che la ricorrente non

lamenta un'invasione della propria competenza in materia di attività

sportive, ma si duole unicamente della compressione, sotto vari

profili, della sua autonomia finanziaria.

3. - Le censure sollevate dalla Provincia di Trento, peraltro,

sono in parte inammissibili ed in parte non fondate.

Inammissibile è la questione concernente l'impugnato

provvedimento normativo nel suo complesso, in quanto il ricorso non

contiene sul punto la benché minima motivazione. Come questa Corte

ha avuto modo di chiarire, infatti, l'onere della motivazione

dell'impugnazione ha la sua giustificazione logica nell'esigenza di

dedurre il presupposto della stessa, onde consentire alla Corte il

vaglio in limine litis della concreta sussistenza dello specifico

interesse a ricorrere in relazione alle singole disposizioni

impugnate, nonché nell'esigenza di determinare l'oggetto della

questione sottoposta al giudizio di costituzionalità (v. sent. n.

517 del 1987).

Ora, benché debba escludersi che il decreto-legge n. 22 del 1988

e la relativa legge di conversione possano costituire, nei confronti

della Provincia ricorrente, un complesso di disposizioni a tal punto

connesse che la eventuale dichiarazione della illegittimità

costituzionale di alcune soltanto comporti la illegittimità delle

altre, la carenza di motivazione della censura relativa all'intero

testo comporta un vizio che rende inammissibile la questione.

4. - Non sono fondate, poi, le altre questioni sollevate dalla

Provincia ricorrente in ordine alle disposizioni oggetto di specifica

impugnazione.

La prima concerne l'art. 1, quarto comma, del d.l. n. 22 del 1988,

convertito con legge n. 92 del 1988, che autorizza la Cassa depositi

e prestiti a concedere, sulla base di programmi predisposti dalle

Province autonome di Trento e di Bolzano, mutui ventennali a totale

carico dello Stato, finalizzati alla realizzazione sia degli

interventi relativi a impianti sportivi destinati a soddisfare le

esigenze delle attività agonistiche delle diverse discipline

sportive, aventi carattere di programmaticità e competitività e

organizzate secondo criteri di ufficialità, sia in ordine ad

impianti destinati all'esercizio dell'attività sportiva (art. 1,

primo comma, lett. b) e c) del d.l. n. 2 del 1987, convertito con

legge n. 65 del 1987, come modificato dall'art. 1 del d.l. n. 22 del

1988).

A giudizio della ricorrente, questa disposizione sarebbe lesiva

dell'autonomia finanziaria attribuitale dallo Statuto perché

subordina la erogazione del finanziamento alla elaborazione di due

programmi, secondo la tipologia prevista dalla legislazione statale,

non compatibile con quella adottata dal legislatore provinciale.

Per contro la disposizione in esame appare immune dai denunciati

vizi di legittimità costituzionale.

Premesso, infatti, che la Provincia ricorrente non contesta la

legittimità dell'intervento finanziario statale, ma solo le

modalità con le quali detto intervento è articolato, occorre

rilevare che la previsione secondo cui la erogazione del

finanziamento è subordinata ai due programmi di intervento da parte

delle Province autonome, non lede, secondo quanto già ritenuto da

questa Corte (v. sentt. nn. 356 del 1985 e 64 del 1987), l'autonomia

finanziaria delle Province stesse, in quanto queste possono elaborare

i piani suddetti sulla base di scelte e di valutazioni liberamente

operate. D'altronde, come già rilevato, il d.l. n. 22 del 1988 è

volto ad adeguare la normativa statale ai principi affermati da

questa Corte con la sentenza n. 517 del 1987 che, in particolare, ha

dichiarato illegittime le disposizioni del d.l. n. 2 del 1987, le

quali subordinavano anche le stesse province alla programmazione

disposta in sede centrale: mentre il d.l. oggetto del presente

giudizio rimette interamente alle medesime il potere di inziativa al

fine degli interventi nel loro territorio.

Né queste considerazioni risultano contraddette dal rilievo, pure

operato dalla Provincia ricorrente, secondo cui i programmi da

predisporre sono caratterizzati sulla base di una tipologia non

compatibile con quella prevista dalla legislazione provinciale (v. la

legge provinciale 25 novembre 1982, n. 24 ed il piano pluriennale

degli impianti sportivi della Provincia autonoma di Trento, che

differenziano gli impianti su base dimensionale anziché funzionale).

Il d.l. n. 22 del 1988, infatti, come già rilevato, differenzia la

posizione delle Province autonome di Trento e di Bolzano, le quali

sono perciò libere rispetto a tutte le altre regioni, come del resto

riconosciuto dall'Avvocatura dello Stato, di determinare i contenuti

dei prescritti programmi, distribuendo all'interno dell'uno o

dell'altro gli interventi secondo criteri discrezionali e rispondenti

alla tipologia prevista dalla legislazione provinciale.

D'altronde, non può non rilevarsi che la ricorrente non contesta

la legittimità della disposizione (art. 1, comma secondo, d.l. n. 22

del 1988) che, precisando la tipologia già determinata dall'art. 1,

primo comma, del d.l. n. 2 del 1987, convertito con legge n. 65 del

1987, è alla base della prevista esistenza di due distinti programmi

(né la legittimità della distinzione degli impianti ai fini degli

interventi aveva formato oggetto di specifica censura nel giudizio

definito con la sentenza n. 517 del 1987).

Oggetto di impugnazione non sono, pertanto, le disposizioni

sostanziali che individuano la tipologia degli impianti, ma quelle

che in relazione a questa tipologia attribuiscono i finanziamenti.

Deve, conseguentemente, escludersi, anche per questo motivo, che la

disposizione di cui all'art. 1, quarto comma, del d.l. n. 22 del

1988, convertito con legge n. 92 del 1988, leda l'autonomia

finanziaria della provincia ricorrente.

5. - Le considerazioni ora svolte valgono anche ad escludere la

illegittimità costituzionale degli articoli 1, sesto comma, 2, primo

comma, 5, primo comma, 6, primo e secondo comma e 7, terzo comma, del

d.l. sopracitato. Si tratta, infatti, di disposizioni che in vario

modo disciplinano le modalità per la determinazione dei contributi

spettanti alle Province autonome (artt. 1, sesto comma, 2, primo

comma e 7, terzo comma) ed in diversa misura assegnano a queste

ultime somme di importo espressamente determinato (artt. 5 e 6, primo

e secondo comma), ma sempre destinate alla realizzazione di

interventi previsti dal programma relativo agli impianti destinati

all'esercizio dell'attività agonistica, ovvero dal programma

relativo alla promozione dell'esercizio delle attività sportive,

ovvero ancora dall'uno e dall'altro.

6. - Non è fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione

di legittimità costituzionale dell'art. 1, quinto comma, del d.l. n.

22 del 1988, convertito con legge n. 92 del 1988, che, autorizzando

l'Istituto per il credito sportivo a concedere mutui decennali,

assistiti dal contributo statale, regionale o provinciale, per la

realizzazione di impianti destinati alle finalità di cui alle lett.

b) e c) dell'art. 1, primo comma, del d.l. n. 2 del 1987, convertito

con legge n. 65 del 1987, determina il contributo nella misura del

5,50 per cento sull'ammontare del mutuo concesso.

La Provincia ricorrente lamenta che la previsione di un contributo

provinciale e, soprattutto, la determinazione della misura dello

stesso violino la propria autonomia finanziaria.

La disposizione impugnata, peraltro, si limita soltanto ad

autorizzare l'Istituto per il credito sportivo ad erogare

materialmente mutui decennali a determinati soggetti e per specifiche

finalità, ma non impone alle Province autonome di concedere propri

contributi ai soggetti interessati. Spetta, pertanto, alle medesime

determinare con proprie leggi i requisiti relativi di concessione del

contributo provinciale in riferimento ad interventi da svolgere su

impianti ubicati nel loro territorio e compresi nei programmi da esse

elaborati.

Per quanto concerne la determinazione della misura massima del

contributo è sufficiente rilevare, per escluderne la operatività

nei confronti della Provincia ricorrente, come del resto sostenuto

dalla stessa Avvocatura dello Stato, che quella determinazione si

riferisce ai contributi sull'ammontare dei mutui riconosciuti

ammissibili dal programma approvato con decreto ministeriale.

Pertanto, poiché il programma elaborato dalle Province autonome non

è soggetto ad approvazione ministeriale, deve escludersi che le

medesime siano vincolate, nella determinazione dell'entità del

contributo che intendono erogare per gli interventi eseguibili con

mutuo dell'Istituto per il credito sportivo, al rispetto della misura

massima prevista dalla disposizione impugnata.

7. - Non fondata è, infine, la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 8, secondo comma, del d.l. n. 22 del 1988.

Questa disposizione prevede che le Province autonome di Trento e

di Bolzano, alle quali la Cassa depositi e prestiti e l'Istituto per

il credito sportivo devono comunicare, decorsi quattro mesi

dall'approvazione dei programmi, l'elenco degli enti che non abbiano

presentato la domanda di mutuo corredata dal progetto esecutivo,

procedono alla revoca dei contributi non utilizzati per impiegare le

somme recuperate a favore di altri aventi diritto nel programma

successivo.

La Provincia ricorrente lamenta la violazione della propria

autonomia finanziaria in quanto la disposizione in esame conterrebbe,

in materia di competenza provinciale, un illegittimo vincolo di

destinazione per le somme ad essa spettanti.

Peraltro, ove si rilevi che la ripartizione degli interventi in

programmi elaborati con riferimento a differenti tipologie di

impianti sportivi costituisce l'essenziale funzione dell'intervento

statale in materia di impianti sportivi e che i programmi ai quali

vengono destinate le somme recuperate sono pur sempre elaborati dalle

Province autonome, deve escludersi, anche sulla base delle

considerazioni svolte al punto 4 e delle precedenti pronunce di

questa Corte in materia, che la disposizione in esame violi

l'autonomia finanziaria della Provincia ricorrente.