Sentenza n. 112/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, primo

comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del Testo

Unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili

e militari dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 16 dicembre

1994 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione

Marche, sul ricorso proposto da Traini Maria Grazia contro

Provveditorato agli studi di Ancona, iscritta al n. 447 del registro

ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 35, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Udito nella camera di consiglio del 13 dicembre 1995 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto Con ordinanza emessa in data 16 novembre 1994 - su ricorso proposto

da M.G. Traini, insegnante elementare di ruolo - la Corte dei conti,

sezione giurisdizionale per la Regione Marche, ha sollevato, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 13, primo comma, del d.P.R. 29 dicembre

1973, n. 1092, nella parte in cui la suddetta norma consente il

riscatto del periodo corrispondente alla durata legale degli studi

universitari e dei corsi speciali di perfezionamento "unicamente ai

dipendenti civili ai quali sia stato richiesto, come condizione

necessaria per l'immissione in servizio, il diploma di laurea o, in

aggiunta quello di specializzazione rilasciato dopo la frequenza di

corsi universitari di perfezionamento".

Il giudice a quo premette che la ricorrente - immessa nel ruolo

degli insegnanti elementari statali a decorrere dal 1 ottobre 1974 -

presentò, in data 10 maggio 1985, domanda all'INPS (Istituto

nazionale per la previdenza sociale) volta ad ottenere il riscatto

degli anni di studi relativi al conseguimento della laurea e che tale

istanza venne accolta (in relazione a rapporto di lavoro precedente a

quello statale). Si precisa, altresì, che la stessa ricorrente

chiese al Provveditorato agli studi la ricongiunzione, in virtù

della legge 7 febbraio 1979, n. 29, di vari periodi assicurativi,

accreditati presso l'INPS, tra i quali quello concernente

l'effettuato riscatto del periodo di studi universitari; che detta

ricongiunzione veniva, dopo varie vicende, negata perché ritenuta

illegittima e che avverso il relativo provvedimento di diniego

l'interessata aveva proposto ricorso.

Tanto premesso, ritiene il remittente che il divieto di riscatto

del periodo corrispondente alla durata legale degli studi

universitari, in assenza di un nesso di strumentalità del diploma di

laurea, ai fini della immissione in servizio ovvero ai fini degli

sviluppi di carriera - posto dall'art. 13, primo comma, del d.P.R. n.

1092 del 1973 - non sia compatibile con "l'ordinamento generale", e

"soprattutto con i principi posti dall'art. 3 della Costituzione, in

quanto comporterebbe situazioni di obiettivo squilibrio e di

sperequazione di trattamento".

Ad avviso del giudice a quo, infatti, la ratio del predetto divieto

poggerebbe su considerazioni di carattere prettamente economico che

non troverebbero riscontro nell'attuale realtà normativa. In

particolare, si sottolinea che, originariamente, il riscatto del

periodo di studi universitari era previsto solo per il dipendente

pubblico e comunque, anche successivamente all'estensione di detto

beneficio al lavoratore privato, l'onere economico, relativo ai

contributi da versare, era per i primi "notevolmente inferiore

all'analogo contributo richiesto al lavoratore privato iscritto

all'INPS", sicché si sarebbe giustificato il limite posto ai

dipendenti statali per il riconoscimento di detto beneficio, concesso

solo a coloro per i quali il diploma era richiesto per l'accesso al

lavoro.

Senonché la legge 29 novembre 1982, n. 881, che ha convertito, con

modificazioni, il decreto-legge 1 ottobre 1982, n. 694, stabilendo

all'art. 2 la previsione di un onere di riscatto a carico del

dipendente dello Stato non inferiore, a parità di trattamento

retributivo, a quello determinabile per il lavoratore privato

iscritto all'INPS e quindi "equiparando" a questi fini le anzidette

categorie, renderebbe del tutto irrazionale il trattamento deteriore

riservato ai dipendenti dell'Amministrazione dello Stato rispetto ai

lavoratori dipendenti del settore privato, in virtù del limite, più

volte ricordato, posto dalla norma censurata.

Infatti, per quel che concerne i lavoratori dipendenti del settore

privato, il riscatto, presso l'INPS, del periodo di studi

universitari (art. 50 della legge 30 aprile 1969, n. 153, sostituito

dall'art. 2-novies del decreto-legge 2 marzo 1974, n. 30, aggiunto

dalla legge di conversione 16 aprile 1974, n. 114) è possibile a

prescindere da qualunque attività venga a svolgere, in fatto,

l'assicurato.

L'ordinanza di rinvio sottolinea, altresì, che l'evoluzione della

determinazione del contributo di riscatto per i dipendenti dello

Stato ha seguito, nel tempo, un andamento crescente e che, in

particolare, al momento della introduzione del beneficio della

riscattabilità del periodo di studi universitari, l'importo da

corrispondere era commisurato unicamente alla retribuzione in

godimento ed al periodo di tempo da riscattare, essendo, pertanto,

del tutto irrilevanti sia l'età del richiedente al momento della

domanda, sia l'anzianità utile a pensione raggiungibile con il

richiesto riscatto: parametri, questi, sempre presenti nella

determinazione del contributo da versare all'INPS e che sono al

momento necessari anche per la determinazione del contributo di

riscatto per i dipendenti dello Stato.

Alla luce delle pregresse osservazioni, e soprattutto delle

succitate modifiche introdotte nel quadro normativo di riferimento,

il divieto posto dalla norma censurata contrasterebbe con il

principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione.

Contrasto sussistente, ad avviso del giudice a quo, anche in virtù

del fatto che i titolari del diploma di laurea che non abbiano

utilizzato il titolo né per l'immissione in servizio presso le

amministrazioni dello Stato, né per la progressione in carriera, ma

che abbiano potuto riscattare presso l'INPS il periodo di studi prima

della immissione in servizio nello Stato, hanno legittimamente

ricongiunto tutta la contribuzione INPS - compresa quella concernente

il riscatto corrispondente alla durata legale del corso di laurea -

senza che ciò possa implicare elusione di norme cogenti.

La proposta questione oltre che non manifestamente infondata

sarebbe, altresì, rilevante in quanto un'eventuale declaratoria di

illegittimità costituzionale consentirebbe l'accoglimento del

ricorso proposto dalla ricorrente, ricorso che sarebbe,

evidentemente, rigettato nel caso di una declaratoria di non

fondatezza. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 13, primo comma, del d.P.R. 29

dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del Testo Unico delle norme sul

trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello

Stato), nella parte in cui consente - ai fini del trattamento di

quiescenza degli impiegati civili dello Stato - il riscatto dei

periodi corrispondenti alla durata legale degli studi universitari e

dei corsi speciali di perfezionamento solamente ai dipendenti civili

ai quali sia richiesto - come condizione necessaria per l'immissione

in servizio - il diploma di laurea o in aggiunta quello di

specializzazione, rilasciato dopo la frequenza di corsi universitari

di perfezionamento. Detta disposizione violerebbe l'art. 3 della

Costituzione sotto il profilo della disparità di trattamento con i

lavoratori iscritti all'Assicurazione generale obbligatoria, gestita

dall'INPS (Istituto nazionale per la previdenza sociale), per i quali

- in virtù dell'art. 50 della legge 30 aprile 1969, n. 153

(sostituito dall'art. 2-novies del d.-l. 2 marzo 1974, n. 30,

aggiunto dalla legge di conversione 16 aprile 1974, n. 114) - il

riscatto degli anni di laurea è possibile a prescindere da qualunque

attività venga a svolgere, in fatto, l'assicurato. Ad avviso del

giudice a quo detta disparità sarebbe, altresì, irrazionale alla

luce della evoluzione normativa in materia di determinazione del

contributo di riscatto, posto che, in virtù dell'art. 2, del d.-l. 1

ottobre 1982, n. 694, convertito con modificazioni nella legge 29

novembre 1982, n. 881, viene posto a carico del dipendente dello

Stato un onere di riscatto non inferiore, a parità di trattamento

retributivo, a quello determinabile per il lavoratore privato

iscritto all'INPS.

2. - La questione non è fondata.

Questa Corte ha costantemente affermato che, in materia di

contributo di riscatto, spetta al legislatore un ambito di

discrezionalità nello scegliere i periodi ed i servizi da ammettere

a riscatto (sentenza n. 218 del 1984), nonché nello stabilire il se

ed il quanto del relativo onere da porre a carico del dipendente

(ordinanza n. 847

del 1988).

Ciò premesso, l'istituto del riscatto per i dipendenti statali,

quale si configura nella norma censurata, rappresenta l'epilogo di un

lungo processo normativo (risalente all'art. 67 del t.u. 21 febbraio

1895, n. 70 e articolato in varie fasi, l'ultima delle quali è

rappresentata dall'art. 7 della legge 15 febbraio 1958, n. 46),

preordinato a garantire alla preparazione professionale ogni

considerazione ai fini di quiescenza, onde poter immettere nella

pubblica amministrazione, segnatamente nelle carriere direttive,

personale idoneo per preparazione e cultura. Siffatte finalità

concorrono a costituire la ratio dell'art. 13 censurato, ratio che è

stata ampiamente evidenziata da questa Corte che ne ha sottolineato

la profonda armonia con l'art. 97 della Costituzione.

Si è, invero, ritenuto (sentenza n. 128 del 1981) che uno degli

strumenti necessari per assicurare il buon andamento della

amministrazione ex art. 97 della Costituzione è dato dalla

immissione nelle carriere direttive di personale idoneo per

preparazione e cultura. Sicché l'incentivazione all'accesso di

personale qualificato nella pubblica amministrazione, si traduce,

nella giurisprudenza di questa Corte, nel riconoscimento alla

preparazione professionale, acquisita anteriormente all'ammissione in

servizio e richiesta per quest'ultimo, di ogni miglior considerazione

ai fini di quiescenza (sentenze n. 426 del 1990 e n. 280 del 1991).

Sulla base di questi principi la Corte ha ritenuto necessario

estendere la riscattabilità, anche dei diplomi post-secondari

(anticipando con ciò il legislatore, attesoché gli stessi con la

nuova legge di riforma verranno a costituire le c.d. "lauree brevi"),

a condizione che i relativi corsi di studi abbiano natura

universitaria (post-secondaria appunto), pur se inferiore alla

laurea, e che gli stessi siano richiesti per l'immissione o per la

progressione in carriera (condizioni da ultimo ribadite nella

sentenza n. 20 del 1996).

Detta estensione è stata attuata nell'ottica di non penalizzare i

lavoratori che abbiano dovuto ritardare l'inizio della loro attività

per acquisire il titolo necessario ad essere ammessi all'impiego, e

si è imposta come tendenza unitaria. Essa ha, infatti, riguardato

non solo la riscattabilità dei diplomi post-secondari dei pubblici

dipendenti (statali e dipendenti di enti pubblici: sentenze nn. 44 e

1016 del 1988; n. 163 del 1989; nn. 426 e 535 del 1990; nn. 280, 133

e 257 del 1991), ma anche quella dei diplomi post-secondari dei

dipendenti assicurati presso l'INPS (sentenze n. 27 del 1991; n. 275

del 1993; n. 208 del 1995 e n. 20 del 1996), uguali essendo per le

due categorie la ratio della predetta estensione, ovvero quella di

favorire l'accesso al lavoro, segnatamente anche in ordine ad

attività emergenti ex novo e per le quali non sia necessario il

diploma di laurea, ma sia comunque richiesta una formazione

culturale, nell'ambito universitario, di personale dotato di

specifica preparazione professionale, che altrimenti sarebbe

svantaggiato in ordine all'accesso alla attività lavorativa.

3. - Il quadro giurisprudenziale, così ricostruito, evidenzia la

ratio dell'art. 13 del d.P.R. n. 1092 del 1973, nonché gli sviluppi

che hanno consentito successive estensioni ed applicazioni: in

particolare, il criterio che preordina la riscattabilità dei titoli

di studio alla indispensabilità degli stessi ai fini della

immissione in servizio o della progressione in carriera è stato

ritenuto perfettamente coerente ai principi informatori

dell'ordinamento della pubblica amministrazione, e anzi può essere

considerato una specificazione del principio di buon andamento (art.

97 della Costituzione).

In questi termini la elevazione dei coefficienti attuariali

prevista dall'art. 2 del d.-l. 1 ottobre 1982, n. 694, convertito,

con modificazioni, nella legge 29 novembre 1982, n. 881, in virtù

del quale viene posto a carico del dipendente dello Stato un onere di

riscatto non inferiore, a parità di trattamento retributivo, a

quello determinabile per il dipendente privato iscritto all'INPS, non

è certo argomento che può valere ad intaccare la ratio, più volte

ribadita, della norma censurata, attenendo semplicemente ad una

esigenza di uniformità in ordine al quantum dell'onere del riscatto,

che il legislatore, nella sua discrezionalità, ben poteva imporre.

Quel che, invece, è importante sottolineare è che - per i

pubblici dipendenti - si richiede in ogni caso, e, quindi,

indipendentemente dai periodi ammessi a riscatto, nonché dalla

entità dei relativi contributi, la strumentalità dei titoli

riscattabili ai fini della immissione in servizio o della

progressione in carriera. Così l'art. 13, terzo comma, del t.u. n.

1092 del 1973 estende la possibilità di riscatto anche ai periodi di

esercizio professionale, ma anche questi debbono risultare necessari

per l'ammissione alle dipendenze dello Stato, ferma restando la

diversa misura dell'onere contributivo, posto, nella specie, a totale

carico dell'interessato. Si può, pertanto, affermare che i riscatti

previsti per i dipendenti statali dall'art. 13 citato, pur nelle

loro differenze ontologiche, appaiono, tuttavia, teleologicamente

accomunati, in quanto preordinati ad essere utilizzati, come più

volte detto, ai fini della immissione in servizio, e che questa

disciplina appare perfettamente razionale ed in armonia con i

principi costituzionali che informano la pubblica amministrazione.

4. - Vero è che il predetto nesso di strumentalità tra titolo di

studio e attività lavorativa non è richiesto per ottenere il

riscatto del diploma di laurea presso l'INPS: l'art. 50 della legge

30 aprile 1969, n. 153, sostituito dall'art. 2-novies del d.-l. 2

marzo 1974, n. 30, aggiunto dalla legge di conversione 16 aprile

1974, n. 114, prevede che i dipendenti iscritti all'INPS possano

riscattare il periodo di corso legale di laurea (in analogia a quanto

era già stato consentito ai dipendenti statali con l'art. 7 della

legge 15 febbraio 1958, n. 46).

Diversamente, però, da quanto avviene per i dipendenti dello

Stato, per ottenere il riscatto presso l'INPS non occorre che il

diploma di laurea sia stato richiesto, come condizione necessaria,

per l'assunzione al lavoro dell'interessato, essendo sufficiente il

possesso da parte del lavoratore di tale titolo di studio, purché

naturalmente risulti verificata anche la circostanza della

preesistenza del rapporto assicurativo con l'INPS, alla data in cui

viene chiesto il riscatto.

Questa differenza di disciplina in materia di riscatto tra

dipendenti iscritti al regime generale e dipendenti statali, oggetto

di censura da parte del giudice a quo, costituisce frutto di una

scelta del legislatore certamente non irrazionale, avuto riguardo

alla peculiarità delle due categorie.

In particolare, il riscatto della laurea, senza condizioni (se non

quella del limite del periodo del corso di laurea previsto

nell'ordinamento universitario e non coperto da altre contribuzioni),

previsto per i lavoratori iscritti all'INPS, si spiega con la

particolare configurazione del rapporto di lavoro subordinato,

soggetto alla assicurazione generale obbligatoria.

Infatti nella normalità del rapporto di lavoro privato l'esigenza

del nesso del titolo di studio rispetto alla specifica attività

lavorativa svolta dal dipendente è rimessa ad una scelta libera del

datore di lavoro nella sua autonomia negoziale ed organizzativa,

salvo eccezioni per le attività la cui prestazione presuppone per

legge un titolo abilitante.

Invece la corrispondenza tra titolo di studio e funzioni svolte è

in genere richiesta per i dipendenti dello Stato, il cui ingresso in

carriera è necessariamente collegato ad una serie di requisiti

attitudinali stabiliti per legge (art. 51, primo comma, della

Costituzione), tra cui possono essere inclusi anche i titoli di

studio o sistemi equivalenti come indici attitudinali di cultura e di

preparazione professionale. Questa corrispondenza tra requisiti

attitudinali e funzioni costituisce uno dei principi informatori

dell'ordinamento della pubblica amministrazione per quanto attiene

all'accesso agli uffici pubblici, ponendosi, altresì, in

collegamento con il principio dell'organizzazione e buon andamento di

cui all'art. 97 della Costituzione.

5. - Pertanto, appare chiaro che non sussiste quella omogeneità di

situazioni che renderebbe ingiustificata la diversa regolamentazione

adottata dal legislatore, in ordine alle condizioni che legittimano

il riscatto del periodo relativo al corso di laurea (o di

specializzazione). Da ultimo giova, altresì, sottolineare che dette

discipline si riferiscono a dipendenti i cui trattamenti di

quiescenza sono, per molti aspetti, diversi e, quindi, difficilmente

comparabili.

Vengono in rilievo, tra l'altro, il diverso regime di formazione

della pensione ed insieme la difficoltà di isolare, nel complessivo

trattamento di quiescenza, singoli elementi di comparazione che si

inscrivono nel contesto di sistemi previdenziali aventi connotazioni

peculiari e, pertanto, privi della omogeneità necessaria a stabilire

un raffronto.

Ne consegue che la diversità di disciplina, nelle materie in

esame, va rapportata agli elementi specifici, peculiari dei sistemi

stessi. Non sussiste, pertanto, sotto alcun profilo, il contrasto

della norma censurata con l'art. 3 della Costituzione.