Sentenza n. 113/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto

degli artt. 124, ultimo comma (recte: quinto comma), del d.P.R.

29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme

sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello

Stato) e 40 della legge 22 novembre 1962, n. 1646 (Modifiche agli

ordinamenti degli Istituti di previdenza presso il Ministero del

tesoro), promosso con ordinanza emessa il 5 febbraio 1999 dal pretore

di Torino nel procedimento civile tra Ortalda Luisa e l'INPS,

iscritta al n. 287 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, 1a serie speciale,

dell'anno 1999.

Visti gli atti di costituzione di Ortalda Luisa e dell'INPS

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 2000 il giudice

relatore Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Francesco Paolo Videtta per Ortalda Luisa,

Antonino Sgroi per l'INPS e l'Avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da una pensionata

amministrata dall'INPS, al fine di ottenere il computo, nel

trattamento di reversibilità, dei contributi versati dal coniuge

defunto per il riscatto degli anni di laurea, il pretore di Torino ha

sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 40 della legge 22 novembre

1962, n. 1646 (Modifiche agli ordinamenti degli Istituti di

previdenza presso il Ministero del tesoro), "in combinato disposto

con l'ultimo comma dell'art. 124" del d.P.R. 29 dicembre 1973,

n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di

quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato).

Espone, in punto di fatto, il rimettente che il marito della

ricorrente aveva presentato, in data 11 giugno 1973, domanda al

Ministero di grazia e giustizia per il riscatto della durata legale

degli studi universitari, ai sensi dell'art. 13 del d.P.R. n. 1092

del 1973.

Dopo la sua morte, avvenuta in data 26 ottobre 1975, senza aver

maturato il diritto a pensione, la vedova, quale coniuge superstite

avente diritto all'indennità una tantum in forza dell'art. 81 del

citato d.P.R., aveva chiesto che "il predetto Ministero trasferisse

all'INPS i contributi relativi alla retribuzione percepita dal marito

come magistrato".

Rammenta ancora l'ordinanza che, successivamente, la ricorrente

aveva rivolto istanza di computo di tali contributi a fini di

pensione, ma che l'istanza stessa era stata respinta sulla base della

motivazione che il riscatto degli anni di laurea non era "stato

trasferito all'INPS in quanto utilizzato dal Ministero di grazia e

giustizia per la concessione dell'indennità una tantum".

1.1. - Tanto premesso, il giudice a quo osserva che l'art. 124

del menzionato d.P.R. n. 1092 del 1973 dispone, per i servizi

computabili a domanda, che "la costituzione della posizione

assicurativa presso l'INPS si effettua a norma dell'art. 40 della

legge 22 novembre 1962, n. 1646" e che, a sua volta, quest'ultima

disposizione subordina la costituzione di detta posizione

assicurativa, per i periodi ammessi al riscatto in favore dei

dipendenti statali, alla condizione che si tratti di periodi per i

quali vi sia stata effettiva prestazione di lavoro.

Nel rilevare, altresì, che, nella fattispecie, le somme relative

al riscatto degli anni di laurea "sono state riversate alla Tesoreria

centrale dello Stato", l'ordinanza perviene alla conclusione che, in

base al richiamato quadro normativo, l'INPS non poteva che respingere

l'istanza di computo del suddetto periodo, non concernendo gli anni

del corso di laurea periodi nei quali vi era stata effettiva

prestazione lavorativa.

Il rimettente dubita, tuttavia, della ragionevolezza di un

sistema che, consentendo al dipendente civile dello Stato il riscatto

degli anni di studio universitario, solo ed esclusivamente quando il

diploma di laurea sia necessario per l'ammissione in servizio,

impedisca, poi, di utilizzare il periodo riscattato, unicamente

perché la posizione contributiva, a seguito di ricongiungimento

contributivo (o di costituzione di nuova posizione contributiva),

viene a costituirsi presso l'INPS.

L'ordinanza, mentre ritiene giustificato che il dipendente civile

dello Stato non possa costituire una posizione assicurativa presso

l'INPS, attraverso il riscatto di periodi di studi universitari per i

quali non ricorrano i presupposti dell'ordinamento pensionistico

statale - e cioè essenzialmente la circostanza che detti studi

costituiscano "condizione necessaria" per l'ammissione in servizio -

è dell'avviso che analoga conclusione non possa ammettersi quando il

dipendente abbia riscattato, presso l'Amministrazione di

appartenenza, il periodo corrispondente al corso di laurea, nel

rispetto delle previste condizioni.

In quest'ultima ipotesi l'ostacolo al computo degli anni

relativi, anziché evitare un trattamento di favore, verrebbe a

"discriminare in modo ingiustificato coloro che abbiano riscattato",

in presenza dei requisiti richiesti dall'art. 13 del d.P.R. n. 1092

del 1973, il periodo legale del corso di laurea; e questo solo

perché l'erogazione della pensione avviene a carico dell'INPS e non

dello Stato.

2. - Si è costituita la ricorrente nel giudizio a quo la quale

ha chiesto, in primo luogo, che la sollevata questione sia dichiarare

infondata, dovendosi la normativa interpretare nel senso che essa non

impedisca di costituire presso l'INPS la posizione assicurativa,

anche per il periodo della durata legale degli studi universitari

ammessi a riscatto giusta l'art. 13 del d.P.R. n. 1092 del 1973.

In via subordinata, la parte chiede che venga dichiarata

l'illegittimità costituzionale della normativa censurata, a causa

della ingiustificata disparità di trattamento fra quei dipendenti

che hanno riscattato, in forza dell'art. 13 del d.P.R. n. 1092 del

1973, il periodo degli studi universitari, ma hanno maturato il

diritto a pensione a carico dello Stato, e quelli che, avendo

anch'essi riscattato ex art. 13 il periodo degli studi universitari,

hanno maturato il diritto a pensione verso l'INPS.

3. - Si è, altresì, costituito l'INPS, parte convenuta nel

giudizio a quo per sentir dichiarare inammissibile e, comunque,

infondata la sollevata questione.

La memoria eccepisce, pregiudizialmente, che sull'art. 124 del

d.P.R. n. 1092 del 1973, inserito in un decreto presidenziale, non

può essere esercitato il sindacato di legittimità costituzionale,

trattandosi di fonte subordinata "gerarchicamente alle fonti

legislative" e che, in ogni caso, "la Corte non può essere chiamata

a sindacare la legittimità costituzionale dell'interpretazione di

una legge, come nel caso di specie". Si sostiene, altresì, il

difetto di rilevanza della questione stessa, nel senso che la norma

denunciata, ottenuta in via di interpretazione e "non esplicitamente

dettata dall'ordinamento", costituirebbe "mero presupposto di fatto

sul quale si è radicato il provvedimento di diniego dell'ente

previdenziale", fondato sulla circostanza che l'ente stesso non è

"in possesso dei contributi figurativi collegati al riscatto del

corso di laurea in quanto gli stessi sono rimasti presso il Ministero

di grazia e giustizia".

Nel merito, la parte costituita ritiene non fondata la questione,

attesa la previsione, in favore di coloro che non hanno maturato il

diritto a pensione, "di un duplice reticolato di tutela costituito

dall'erogazione della c.d. indennità una tantum e dalla creazione di

una posizione previdenziale presso l'INPS".

Aggiunge, inoltre, la memoria che "i meccanismi di calcolo del

riscatto, presso il Ministero di grazia e giustizia e presso l'INPS",

sono diversi, tanto da comportare, nell'ipotesi del riscatto del

periodo di laurea presso l'amministrazione statale, "un onere

pecuniario a carico del lavoratore di molto inferiore rispetto a

quello affrontato da altro lavoratore" presso l'INPS, con la

conseguenza che, a fronte di una pensione eguale, ma di un differente

onere relativo al riscatto, si creerebbe una ingiustificata

disparità di trattamento a discapito della seconda categoria di

lavoratori.

4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, il quale, "riservando ogni più ampia difesa", ha concluso per

l'inammissibilità e, comunque, per la manifesta infondatezza della

questione.

5. - Nell'imminenza dell'udienza, tutte le parti hanno depositato

memorie illustrative.

5.1. - La ricorrente nel giudizio a quo contestata la fondatezza

della eccezione di inammissibilità proposta dall'INPS, sostiene, nel

merito, che il meccanismo di cui al denunciato art. 124 "non prevede

che l'ex dipendente consegua due volte la stessa utilità economica

(una volta a titolo di indennità e una volta a titolo di posizione

assicurativa INPS); ma prevede che dalla stessa indennità una tantum

sia prelevata la somma necessaria a costituire presso l'INPS una

posizione assicurativa per il periodo di servizio prestato".

L'affermazione secondo la quale il riscatto del periodo di laurea

"sarebbe molto meno oneroso per i dipendenti dello Stato che per gli

iscritti all'INPS", sarebbe non solo sarebbe indimostrata, ma anche

priva di fondamento, giacché, ai sensi dell'art. 124 citato, la

posizione INPS viene costituita "con il versamento della somma che lo

stesso INPS liquida, secondo i propri criteri e in base al periodo

considerato".

5.2. - L'INPS, nel ribadire le conclusioni rassegnate in

precedenza, insiste, anzitutto, per l'irrilevanza della sollevata

questione, a motivo della inapplicabilità, nel caso di specie, di

una disciplina riguardante, invece, "altri soggetti onerati dalla

legge a riversare all'INPS i contributi dagli stessi riscossi".

La memoria contesta, inoltre, "l'interpretazione correttiva"

prospettata dalla controparte nel giudizio principale, citando, a

conforto di quanto sostenuto, anche l'orientamento espresso dalla

Corte dei conti in fattispecie analoga.

5.3. - L'intervenuto Presidente del Consiglio dei ministri, nel

concludere nuovamente per l'inammissibilità e, in ogni caso, per

l'infondatezza della questione, sostiene che la normativa censurata

non sarebbe pertinente al caso, in quanto l'istanza presentata a suo

tempo dalla ricorrente, non era stata rigettata in applicazione della

normativa denunciata, "ma per il fatto che l'Istituto previdenziale

non aveva ricevuto il contributo di riscatto".

Nel merito, la difesa erariale sostiene che, essendo stata

prospettata l'incostituzionalità della norma denunciata "solo per il

verificarsi di una situazione anomala ed eccezionale in capo alla

parte interessata", la "erronea applicazione della norma e le

situazioni patologiche attinenti al funzionamento della medesima non

possono essere poste a base di una pronuncia di illegittimità". Considerato in diritto

1. - Il pretore di Torino dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 124, ultimo comma, del d.P.R. 29 dicembre

1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul

trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello

Stato), denunciato in combinato disposto con l'art. 40 della legge

22 novembre 1962, n. 1646 (Modifiche agli ordinamenti degli Istituti

di previdenza presso il Ministero del tesoro), per contrasto con

l'art. 3 della Costituzione.

2. - Deve anzitutto osservarsi che, in virtù di quanto emerge

chiaramente dall'ordinanza di rimessione, oggetto della censura di

incostituzionalità è non già l'ultimo comma dell'art. 124, bensì

il "quinto comma" della medesima disposizione.

L'imprecisa indicazione, da parte del giudice a quo della norma

portata al vaglio della Corte è suscettibile, tuttavia, di essere

rettificata nel predetto senso, sì da non precludere, di per sé,

l'esame della questione nei termini più puntuali in cui la stessa

avrebbe dovuto essere prospettata.

3. - Il censurato art. 124, quinto comma, del d.P.R. n. 1092 del

1973, nel disciplinare, in favore del dipendente statale che cessi

dal servizio senza aver maturato il diritto a pensione, la

costituzione della posizione assicurativa presso l'INPS, prevede che

essa, per i "servizi computabili a domanda", "si effettui a norma

dell'art. 40" della legge n. 1646 del 1962.

Quest'ultima disposizione, dal canto suo, subordina, per i

periodi ammessi a riscatto od a riconoscimento, la costituzione

stessa alla duplice condizione "che tali periodi non siano coperti da

contribuzione" nell'assicurazione generale obbligatoria, e che, per

gli stessi, "vi sia stata effettiva prestazione di lavoro

subordinato".

Il rimettente ritiene non ragionevole e ingiustificatamente

discriminatoria una disciplina che preclude, a causa del difetto del

secondo degli accennati requisiti, la valutazione a fini

pensionistici del periodo corrispondente alla durata legale degli

anni di studio universitario, benché utilmente riscattato presso

l'Amministrazione statale di provenienza, nel rispetto delle

condizioni previste dalla relativa normativa (art. 13 dello stesso

d.P.R. n. 1092 del 1973). E questo solo perché la posizione

assicurativa per l'erogazione della pensione viene ad essere

costituita presso l'INPS.

4. - Vanno esaminate, preliminarmente al merito, le eccezioni

sollevate dall'INPS e dall'intervenuto Presidente del Consiglio dei

ministri.

4.1. - L'Istituto deduce, in primo luogo, l'inammissibilità

della questione sotto un duplice profilo: da un lato, perché

l'art. 124 del d.P.R. n. 1092 del 1973, in quanto norma di decreto

presidenziale, sarebbe contenuta in una fonte subordinata

"gerarchicamente alle fonti legislative", non suscettibile, come

tale, di sindacato in sede di giudizio di costituzionalità;

dall'altro, perché, nel caso di specie, il rimettente chiederebbe

alla Corte uno scrutinio sulla "legittimità costituzionale

dell'interpretazione di una legge".

Entrambe le eccezioni sono infondate. Quanto alla prima è

sufficiente rilevare che il d.P.R. n. 1092 del 1973, essendo stato

emanato in attuazione della delega contenuta nell'art. 6 della legge

28 ottobre 1970, n. 775, costituisce atto di normazione primaria

delegata (art. 76 della Costituzione), dotato, come tale, di valore e

forza di legge, e, al tempo stesso, soggetto al giudizio di questa

Corte (art. 134 della Costituzione).

Quanto alla seconda eccezione, va considerato che l'ordinanza,

lungi dal prospettare un quesito interpretativo, tale da lasciare

irrisolto il dubbio ermeneutico sulla portata delle disposizioni

denunciate, individua, non senza plausibilmente argomentare, la

"norma" in contrasto con il parametro evocato, rinvenendola nel

combinato disposto delle disposizioni medesime. Il che è sufficiente

per dare ingresso al giudizio di costituzionalità.

4.2. - Sia l'INPS che l'Avvocatura generale dello Stato

eccepiscono, inoltre, il difetto di rilevanza della questione,

sostenendo che le norme denunciate non sarebbero direttamente

applicabili alla fattispecie oggetto di cognizione innanzi al giudice

a quo. Secondo l'INPS, esse costituirebbero soltanto "il mero

presupposto di fatto sul quale si è successivamente radicato il

provvedimento di diniego dell'ente previdenziale". Non dissimile è

la posizione dell'Avvocatura, la quale assume che la normativa

censurata non sarebbe pertinente al caso, essendo stata l'istanza a

suo tempo presentata dalla ricorrente rigettata non in applicazione

della normativa stessa, "ma per il fatto che l'Istituto previdenziale

non aveva ricevuto il contributo di riscatto".

Anche tali eccezioni vanno disattese, dal momento che il giudice

a quo evidenzia espressamente che egli è chiamato a decidere anche

su una domanda di accertamento del diritto al riconoscimento

dell'incremento della posizione assicurativa spettante

all'interessata presso l'INPS, tramite il computo del periodo di

studi riscattato, così fornendo una motivazione esauriente e

plausibile, in fatto e diritto, quanto all'applicabilità nel

giudizio principale delle disposizioni censurate.

5. - Nel merito, la questione è fondata.

6. - Onde valutarne la portata, occorre rammentare, anzitutto,

che l'istituto della costituzione di posizione assicurativa presso

l'INPS, già previsto, in via generale, dall'articolo unico della

legge 2 aprile 1958, n. 322, e successivamente disciplinato, per i

dipendenti dello Stato, dall'art. 124 del d.P.R. n. 1092 del 1973,

assolve una funzione di tutela previdenziale in favore del lavoratore

iscritto a forme obbligatorie di previdenza sostitutive ovvero

esonerative, che cessi dal servizio senza diritto a pensione,

garantendo al medesimo la possibilità di fruire, in presenza

ovviamente delle previste condizioni, di un trattamento

pensionistico, secondo le regole dell'assicurazione generale

obbligatoria.

In vista di ciò, è contemplato il versamento, alla gestione

INPS, di un importo contributivo commisurato al periodo di servizio

prestato dal lavoratore e determinato in base alle norme della

predetta assicurazione (articolo unico, comma primo, della legge

n. 322 del 1952).

Per i dipendenti dello Stato il suddetto importo complessivo è

portato in detrazione dell'indennità una tantum spettante agli

interessati, ponendosi a carico dello Stato l'eventuale onere

differenziale (art. 124, secondo comma); onere che, invece, deve

essere interamente assunto dallo Stato nel caso in cui il diritto

all'indennità medesima non sussista.

Lo stesso art. 124, prevede, al quinto comma, che la costituzione

della posizione assicurativa riguardi - sia pure nei termini già

precisati - anche i "servizi computabili a domanda", da individuare,

alla stregua di siffatta locuzione, che figura anche nella rubrica

del Capo II del Titolo II del d.P.R. n. 1092 del 1973, in quelli che

formano oggetto delle disposizioni contenute nel Capo stesso, tra le

quali si rinviene anche l'art. 13 che consente il riscatto a fini di

quiescenza dei "periodi di studi superiori e di esercizio

professionale", a patto che il diploma di laurea costituisca

"condizione necessaria per l'ammissione in servizio".

7. - Così ricostruito il quadro normativo nel quale si inscrive

la sollevata questione, va rilevato che il rimettente - censurando le

disposizioni dell'art. 124 del d.P.R. n. 1092 del 1973 e dell'art. 40

della legge n. 1646 del 1962, nella parte in cui esigono che, anche

per i periodi di studio testé rammentati, ricorra il requisito

dell'avvenuto svolgimento di attività lavorativa subordinata -

segnala, in definitiva, una esigenza di razionalità della normativa

denunciata, dal punto di vista della sua coerenza con l'ordinamento,

sulla quale la Corte non può non convenire.

Infatti, se l'intento dell'art. 40 della legge n. 1646 del 1962,

come si può plausibilmente ritenere, era quello di ricondurre alle

regole di base dell'ordinamento pensionistico INPS, vigenti all'epoca

in cui esso fu emanato, la possibile eterogeneità degli ordinamenti

pensionistici di provenienza, quanto a periodi suscettibili di

riscatto o riconoscimento a fini pensionistici, tuttavia, per effetto

del rinvio successivamente operato dal quinto comma dell'art. 124 del

d.P.R. n. 1092 del 1973, la norma che lega la valutabilità degli

stessi alla coesistenza di una prestazione lavorativa subordinata non

può non risultare priva di ogni "causa giustificativa" se riferita

al periodo di studi universitari che sia stato riscattato, presso

l'amministrazione statale di appartenenza del dipendente, in armonia

con la regola dettata dall'art. 13 dello stesso d.P.R. n. 1092 del

1973.

Come questa Corte ha avuto più volte occasione di rilevare,

l'istituto del riscatto per i dipendenti statali, quale si configura

in quest'ultima disposizione, rappresenta l'epilogo di un lungo

processo normativo preordinato a garantire alla preparazione

professionale "ogni migliore considerazione ai fini di quiescenza"

(sentenza n. 52 del 2000). E questo non solo per incentivare

l'accesso nella pubblica amministrazione di personale idoneo per

preparazione e cultura, ma anche al fine di evitare la penalizzazione

dei lavoratori che abbiano dovuto ritardare l'inizio della loro

attività onde acquisire il titolo necessario per essere ammessi

all'impiego (sentenza n. 112 del 1996).

Si tratta, dunque, di esigenze che non possono essere frustrate

unicamente per il fatto che la posizione assicurativa viene a

costituirsi, in virtù di quanto obbligatoriamente previsto dalla

legge (articolo unico della legge n. 322 del 1958 e art. 124, primo

comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973), presso l'INPS, specie a

considerare quella generale tendenza, da tempo emersa

nell'ordinamento, volta a valorizzare, in ogni caso, i periodi di

studio che precedono l'attività lavorativa. Difatti, già con

l'art. 50 della legge 30 aprile 1969, n. 153, e dunque

antecedentemente al censurato art. 124 del d.P.R. n. 1092 del 1973,

la facoltà di riscatto degli anni di studio universitario è stata

estesa anche ai lavoratori privati iscritti all'assicurazione

generale obbligatoria, senza imporre, tuttavia, la condizione di

strumentalità del corso universitario rispetto all'accesso in

servizio o alla progressione in carriera. Principi analoghi sono

stati, poi, accolti anche dall'art. 2-novies del decreto-legge

2 marzo 1974, n. 30 (convertito, con modificazioni, nella legge

16 aprile 1974, n. 114); disposizione resa successivamente

applicabile, dall'art. 2 del decreto legislativo 30 aprile 1997,

n. 184, ai dipendenti pubblici, con compiuta parificazione tra tutti

i lavoratori circa la facoltà di riscattare i periodi di studio

universitari.

8. - Nei termini evidenziati, non è dubbio, dunque, che le

disposizioni denunciate contrastino con l'art. 3 della Costituzione,

giacché comportano, nel caso all'esame, una preclusione che non è,

invero, sorretta da alcuna giustificazione.

Va da sé che, alla declaratoria di incostituzionalità delle

censurate disposizioni, in combinato disposto tra loro, consegue non

solo il computo, nella posizione assicurativa costituita presso

l'ente previdenziale, del periodo di studi riscattato ai sensi

dell'art. 13 del d.P.R. n. 1092 del 1973, ma anche l'obbligo per

l'amministrazione statale di versare i relativi contributi all'INPS,

secondo le regole dettate, in via generale, dallo stesso art. 124.