Sentenza n. 118/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

1° agosto 1959, n. 704 (Indennità ai componenti dei Tribunali delle

acque pubbliche), promosso con ordinanza emessa il 15 aprile 1992 dal

Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da

Rebuffat Francesco ed altri contro il Ministero di Grazia e

Giustizia, iscritta al n. 485 del registro ordinanze 1992 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima

serie speciale, dell'anno 1992;

Visto l'atto di costituzione di Carboni Raffaele ed altri nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1993 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato Enrico Romanelli per Carboni Raffaele ed altri e

l'avvocato dello Stato Carlo Bafile per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento promosso da Rebuffat Francesco

ed altri contro il Ministero di grazia e giustizia, per far

dichiarare il diritto ad una retribuzione equa per le prestazioni

lavorative rese dai ricorrenti quali componenti del Tribunale

superiore delle acque pubbliche, il Tribunale amministrativo

regionale del Lazio, con ordinanza emessa il 15 aprile 1992, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 1°

agosto 1959, n. 704 (Indennità ai componenti dei Tribunali delle

acque pubbliche), nella parte in cui prevede che ai componenti di

quell'organo giurisdizionale è attribuita un'indennità mensile

rimasta immutata nel tempo e divenuta irrisoria.

Il giudice rimettente osserva che le funzioni dei componenti del

Tribunale superiore delle acque pubbliche sono autonome ed aggiuntive

rispetto a quelle dagli stessi svolte nell'ambito dell'ufficio (Corte

di cassazione o Consiglio di Stato, per i magistrati) o dell'istituto

di appartenenza. Si tratta di funzioni che dovrebbero essere

specificamente compensate, sicché l'assoluta inadeguatezza

dell'indennità prevista (lire 30.000 per i magistrati e lire 20.000

per i membri tecnici) configurerebbe un contrasto della legge che la

disciplina con l'art. 36 della Costituzione.

Ad avviso del giudice rimettente sarebbe anche violato l'art. 3

della Costituzione, in quanto il trattamento economico attribuito

dall'art. 1 della legge n. 704 del 1959 ai componenti del Tribunale

superiore delle acque pubbliche sarebbe irragionevolmente ed

illogicamente deteriore rispetto a quello previsto per i componenti

di altri organi di giurisdizione speciale (quali le commissioni

tributarie) o per lo svolgimento di incarichi extragiudiziari

(arbitrati, collaudi, commissioni di concorso).

La sopravvenuta inadeguatezza del compenso dei componenti del

Tribunale superiore delle acque pubbliche potrebbe inoltre

determinare inconvenienti per l'ordinato funzionamento dell'organo,

in ragione della difficoltà di reperire magistrati esperti,

disponibili ad assumere o mantenere l'incarico, con la conseguenza di

un loro continuo ricambio. Sotto questo aspetto è prospettato il

contrasto della norma denunciata con il principio di buon andamento

dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione).

2. - Si sono costituiti in giudizio Raffaele Carboni, Salvatore

Tumbiolo, Angelo Grieco, Giuseppe Bozzi e Raffaele Maria De Lipsis,

ricorrenti nel giudizio a quo, chiedendo che sia dichiarata

l'illegittimità costituzionale della norma denunciata.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la

questione sia dichiarata non fondata.

L'Avvocatura ricorda che la partecipazione a collegi di soggetti

che rivestono un determinato status non costituisce un lavoro da

retribuire, per il quale valga la garanzia dell'art. 36 della

Costituzione, ma una funzione essenzialmente onoraria, che, se non

gratuita, è accompagnata da una indennità per la cui

quantificazione non si può utilizzare alcun criterio di adeguatezza.

Con riferimento all'art. 3 della Costituzione l'Avvocatura ritiene

che nessun raffronto possa essere compiuto tra funzioni diverse e non

assimilabili. Anche l'art. 97 della Costituzione non potrebbe essere

utilmente richiamato, in quanto la funzione che alti magistrati

assolvono presso il Tribunale superiore delle acque pubbliche si

affida alla loro responsabilità e non ad una indennità, che sarebbe

sempre inadeguata rispetto alla funzione.

4. - In prossimità dell'udienza le parti private hanno depositato

una memoria per ribadire le conclusioni formulate nell'atto di

costituzione.

L'art. 1 della legge n. 704 del 1959 contrasterebbe con il

principio della retribuzione proporzionata alla quantità e qualità

del lavoro svolto, fissato dall'art. 36 della Costituzione, tenuto

conto che le funzioni di componente del Tribunale superiore delle

acque pubbliche, affidate ad alti magistrati ed a dirigenti aventi un

proprio stato giuridico con la relativa retribuzione, non

rientrerebbero nell'ambito dell'attività originaria da essi

esercitata.

La mancanza di un ragionevole compenso sarebbe, inoltre, causa di

possibili disfunzioni in relazione al continuo ricambio dei

componenti dell'organo ed eserciterebbe una influenza negativa sulla

stessa immagine di una Corte, che si pone ai vertici della funzione

giurisdizionale nelle materie attribuite alla sua competenza.

Le parti private ritengono anche ingiustificata, quindi in

contrasto con l'art. 3 della Costituzione, la diversità di

trattamento riservata ai membri del Tribunale superiore delle acque

pubbliche rispetto ai componenti di altri organi giurisdizionali ai

quali partecipano magistrati in servizio, ad esempio le commissioni

tributarie; tanto più se si tiene conto che quel Tribunale è al

vertice della giurisdizione di settore, al pari della Corte di

cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, e che il

Presidente del Tribunale delle acque svolge funzioni di grado

corrispondente a quelle del Procuratore generale presso la Corte di

cassazione, del Presidente aggiunto della Corte di cassazione, del

Presidente del Consiglio di Stato e della Corte dei conti. Considerato in diritto

1. - Il dubbio di legittimità costituzionale prospettato dal

Tribunale amministrativo regionale del Lazio concerne l'art. 1 della

legge 1° agosto 1959, n. 704, che fissa l'indennità mensile

spettante ai componenti del Tribunale superiore delle acque

pubbliche, determinandola in lire 30.000 per i magistrati ed in lire

20.000 per i membri tecnici. Questa indennità, rimasta fissa nel

tempo e divenuta irrisoria (se rivalutata corrisponderebbe a circa

460.000 lire per i magistrati e 310.000 lire per i membri tecnici),

non compenserebbe la qualità e quantità di lavoro prestato;

discriminerebbe irragionevolmente i titolari di queste funzioni

rispetto ad altri, quali i componenti della Commissione centrale

tributaria, che svolgono egualmente funzioni giurisdizionali;

renderebbe difficile trovare disponibilità a ricoprire questo

incarico, determinando avvicendamenti dannosi per il buon andamento

dell'ufficio. Da qui il sospetto del contrasto con gli artt. 3, 36 e

97 della Costituzione.

2. - La valutazione della legittimità costituzionale della

disposizione denunciata rende necessario considerare la

configurazione della posizione, limitatamente ai profili rilevanti in

relazione alla questione sottoposta all'esame della Corte, dei

componenti il Tribunale superiore delle acque pubbliche. Si tratta di

un organo, previsto e disciplinato dal regio decreto 11 dicembre

1933, n. 1775, che ha carattere di specialità, in ragione della

competenza sulla materia trattata, ma che non è avulso dalla

articolazione complessiva del sistema organizzativo ed ordinamentale

della giurisdizione. Anzi, la giurisdizione in materia di acque

pubbliche vede in primo grado la competenza, per materie altrimenti

attinenti alla giurisdizione ordinaria, di un Tribunale regionale,

che ha le connotazioni proprie di una sezione specializzata della

Corte d'appello, integrata da tecnici dell'amministrazione dei lavori

pubblici (art. 138 del regio decreto n. 1775 del 1933).

Il Tribunale superiore delle acque pubbliche, anch'esso a

composizione mista (magistrati della giurisdizione ordinaria ed

amministrativa, tecnici dei lavori pubblici), ha cognizione di

appello in ordine alle pronunce dei Tribunali regionali e cognizione

diretta per l'impugnazione di provvedimenti in materia di acque,

altrimenti deferibili alla giurisdizione amministrativa.

L'assegnazione a tale organo presuppone sempre la permanente

titolarità di un altro ufficio (consigliere della Corte di

cassazione, consigliere di Stato, componente tecnico del Consiglio

superiore dei lavori pubblici) ed il perdurante esercizio delle

funzioni che legittimano la nomina. Inoltre la stessa nomina trae

origine dalla designazione effettuata dal Presidente dell'organo

(Corte di cassazione, Consiglio di Stato, Consiglio superiore dei

lavori pubblici) nel quale i componenti del Tribunale superiore delle

acque continuano a rimanere incardinati. Dell'attività svolta presso

questo organo si tiene, evidentemente, conto nella determinazione del

carico di lavoro nell'ufficio di appartenenza.

3. - Le speciali connotazioni del Tribunale superiore delle acque

escludono che possa essere proposta, quale utile termine di raffronto

del trattamento economico corrisposto ai suoi componenti, la

condizione dei titolari di altri incarichi, anche giurisdizionali,

privi di una così stretta aderenza, strutturale e funzionale,

all'ufficio già ricoperto, se non addirittura privi di ogni elemento

di omogeneità con la posizione dei componenti del Tribunale stesso.

La diversità di situazioni non consente di ritenere violato il

principio di eguaglianza (art. 3 della Costituzione), rimanendo nella

discrezionalità del legislatore la fissazione e la quantificazione

di una indennità per l'esercizio di funzioni distinte, ma

integrative e complementari rispetto a quelle proprie dell'ufficio di

appartenenza, al quale rimangono collegate.

Le stesse considerazioni escludono che risulti violato l'art. 36

della Costituzione. In presenza di una molteplicità di attività che

hanno per presupposto un unico rapporto di impiego o la titolarità

di un ufficio pubblico, la retribuzione sufficiente per assicurare a

sé ed alla propria famiglia un'esistenza libera e dignitosa,

proporzionata alla quantità e qualità di lavoro prestato, è quella

complessiva, corrispondente al cumulo delle diverse retribuzioni ed

indennità, comunque corrisposte.

Infine, seppure invocabile, non risulta comunque leso il principio

di buon andamento dell'amministrazione, giacché, per i profili

segnalati nell'ordinanza di rimessione, la temporaneità

dell'incarico (prevista in cinque anni) è già disposta dalla legge

(art. 139 del regio decreto n. 1775 del 1933) e l'affidamento

dell'incarico stesso, che rientra nell'ambito dei complessivi doveri

di ufficio, non richiede accettazione del designato.

La questione di legittimità costituzionale è pertanto infondata.