Sentenza n. 125/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 79, primo

comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento

penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative

della libertà), in relazione agli artt. 47, 48 e 50 della stessa

legge, promosso con ordinanza emessa il 30 maggio 1991 dal Tribunale

di sorveglianza presso il Tribunale per i minorenni di Genova nel

procedimento penale a carico di Al Ashker Bassam, iscritta al n. 591

del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 22 gennaio 1992 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Ritenuto in fatto

1. - In un procedimento di sorveglianza promosso per

l'applicazione, in via gradata, dei benefici dell'affidamento in

prova al servizio sociale, dell'ammissione al regime di semilibertà

e della liberazione anticipata al detenuto Al Ashker Bassam, nato a

Tripoli del Libano l'8 febbraio 1968, condannato definitivamente con

sentenza 4 maggio 1987 della Corte d'appello di Genova (Sezione

minorenni), confermata dalla Corte di cassazione il 27 ottobre 1987,

alla pena di anni diciassette di reclusione (di cui mesi sei

condonati) per i delitti di sequestro di persona a scopo di

terrorismo, omicidio e altro, il Tribunale per i minorenni di Genova,

in funzione di Tribunale di sorveglianza per i minorenni, ha

sollevato d'ufficio, con ordinanza del 30 maggio 1991, in riferimento

all'art. 3 Cost., una questione di legittimità costituzionale

dell'art. 79, primo comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354, in

relazione agli artt. 47, 48 e 50 della medesima legge, "nella parte

in cui non consente di ritenere che, nei confronti di soggetti minori

di età all'epoca dei fatti-reati commessi, le misure alternative

alla detenzione dell'affidamento in prova al servizio sociale e della

semi-libertà operino con modalità diverse da quelle previste dalle

singole disposizioni che le prevedono".

Nel caso di specie, riferisce il giudice a quo, il detenuto era

stato ammesso al regime della semi-libertà con ordinanza del 14

giugno 1990 dello stesso Tribunale di sorveglianza per i minorenni di

Genova (in diversa composizione); ma tale provvedimento era stato

annullato dalla Corte di cassazione (Sez. I penale) con sentenza del

12 novembre 1990, perché a suo avviso l'impugnato art. 79, primo

comma, non consente di ritenere che "nei confronti di soggetti che

all'epoca dei fatti non avevano compiuto il diciottesimo anno di

età, le misure alternative alla detenzione contemplate dal c.d.

ordinamento penitenziario richiedano condizioni ed operino con

modalità diverse da quelle previste dalle singole disposizioni che

le prevedono".

Nel presupposto che l'esemplare condotta del detenuto, osservata

anche dopo la predetta ordinanza del 14 giugno 1990, lo renderebbe

meritevole del beneficio della semi-libertà, il Tribunale rimettente

osserva che il suddetto orientamento della Cassazione, ostativo ad un

provvedimento in tal senso, contrasta con quello della giurisprudenza

di merito, "ormai costante da una decina d'anni" e sostanzialmente

fondato sui significativi rilievi contenuti nella sentenza di questa

Corte n. 46 del 1978: la quale, ritenendo, in via interpretativa, che

poteva considerarsi superabile per i minori il divieto di concessione

della libertà provvisoria posto dall'art. 1 della legge n. 152 del

1975, aveva osservato che, diversamente opinando, sarebbe risultato

"profondamente contraddittorio con tutta la normativa sui minori

degli anni 18 il rigido automatismo di un divieto che precludesse al

giudice la possibilità di adottare "soluzioni differenziate ( ..) ed

aveva sottolineato, invece, la "necessità di valutazioni del giudice

fondate su prognosi ovviamente individualizzate in ordine alle

prospettive di recupero del minore deviante".

Sulla base dei medesimi argomenti, si era affermata

l'applicabilità ai minorenni delle suddette misure alternative alla

detenzione anche nei casi - come quello di specie - in cui non

ricorressero i presupposti formali posti in via generale dalla legge

n. 354 del 1975, e cioè l'irrogazione di una pena detentiva non

superiore a tre anni (per l'affidamento in prova: art. 47) e

l'espiazione di almeno metà della pena (per la semi-libertà: art.

50).

La parificazione della condizione penitenziaria di maggiori e

minori di età che consegue all'interpretazione restrittiva della

Cassazione comporta perciò, secondo il Tribunale rimettente, una

violazione dell'art. 3 Cost., dato che l'esigenza - comunemente

sottolineata in dottrina e giurisprudenza - di "personalizzare" lo

strumento penale nei confronti dei minori comporta inevitabilmente,

in materia penitenziaria, l'esclusione delle suddette, rigide

preclusioni, stante la natura residuale della carcerazione minorile,

da utilizzare in chiave esclusivamente educativa e mai punitiva.

Ciò, del resto, era stato riconosciuto dallo stesso legislatore

del 1975, che nel medesimo art. 79 aveva riservato ad "apposita

legge" l'emanazione di un ordinamento giudiziario minorile (intento,

peraltro, rimasto inattuato a distanza di sedici anni).

L'irragionevolezza delle predette preclusioni per le misure, quali

l'affidamento in prova e la semilibertà, atte a realizzare le

esigenze di rieducazione e reinserimento sociale del minore emerge,

d'altra parte, dalla loro insussistenza ai fini della liberazione

condizionale (concedibile ai minori "in qualunque momento

dell'esecuzione e qualunque sia la durata della pena detentiva

inflitta": art. 21 regio decreto-legge 20 luglio 1934, n. 1404):

sicché la loro persistenza potrebbe indurre prassi giurisprudenziali

che, largheggiando nella valutazione del requisito del

"ravvedimento", estendano - per sottrarre i minori al regime

carcerario - l'applicazione di quest'ultimo istituto, nonostante che

esso sia svincolato da adeguate forme di controllo sociale e di

stimolo rieducativo.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, ha chiesto che la

questione sia dichiarata inammissibile, per due ordini di motivi.

Il Tribunale, rileva innanzitutto l'Avvocatura, ha omesso di

accertare la sussistenza dello speciale presupposto della mancanza di

"elementi atti a far ritenere la sussistenza di collegamenti con la

criminalità organizzata o eversiva" - che condiziona la concessione

di misure alternative alla detenzione ai condannati per gravi

delitti, tra i quali quelli commessi, come nella specie, con

finalità di terrorismo - posto dall'art. 4- bis della legge n. 354

del 1975, introdotto con l'art. 1 del decreto-legge 13 maggio 1991,

n. 152, convertito nella legge 12 luglio 1991, n. 203. Dall'ordinanza

di rimessione - emessa dopo l'entrata in vigore di tale disposizione

- non risulta, inoltre, che sia stata espletata la speciale procedura

da questa prevista, consistente nell'acquisizione da parte della

magistratura di sorveglianza di "dettagliate informazioni per il

tramite del comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza

pubblica".

Un secondo motivo di inammissibilità discende, ad avviso

dell'Avvocatura, dal fatto che nella specie il condannato, al momento

dell'emanazione dell'ordinanza, aveva già compiuto il ventunesimo

anno di età. Infatti, poiché l'art. 24 del decreto legislativo 28

luglio 1989, n. 272 prevede che le misure alternative alla detenzione

siano applicate secondo le norme e con le modalità previste per i

minorenni anche a coloro che nel corso della esecuzione abbiano

compiuto il diciottesimo, ma non il ventunesimo anno di età,

dovrebbe ritenersi che, anche in caso di reato commesso durante la

minore età, venga meno col compimento del ventunesimo anno la

specialità della "condizione minorile", e quindi l'esigenza di

continuità educativa che sta a base dell'assimilazione degli

interventi penali nei confronti del giovane adulto a quelli nei

confronti del minorenne.

Nel merito, poi, la questione sarebbe infondata, perché la

diversità della condizione minorile non potrebbe indurre a ritenere

irragionevoli i requisiti attinenti all'entità della pena in

concreto irrogata ed alla parziale espiazione della stessa

discrezionalmentevalutati ex ante dal legislatore ai fini

dell'applicabilità delle misure alternative. D'altra parte,

l'esigenza di individualizzazione del trattamento penitenziario

sussiste egualmente per tutti i detenuti e trova spazio nella

prognosi di reinserimento che si richiede per la concessione di

benefici in questione. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale per i minorenni di Genova ha sollevato questione

di legittimità costituzionale - per contrasto con l'art. 3 della

Costituzione - dell'art. 79, primo comma, della legge 26 luglio 1975,

n. 354, contenente norme sull'ordinamento penitenziario, nella parte

in cui non consente di ritenere che, nei confronti di soggetti minori

di età all'epoca dei fatti-reato commessi, le misure, alternative

alla detenzione, dell'affidamento in prova al servizio sociale e

della semi-libertà operino con modalità diverse da quelle stabilite

dalle singole disposizioni che le prevedono (artt. 47, 48 e 50 della

citata legge n. 354 del 1975). Per la disposizione impugnata,

infatti, "le norme della presente legge si applicano anche nei

confronti dei minori degli anni diciotto sottoposti a misure penali,

fino a quando non si sarà provveduto con apposita legge": il che

comporta, secondo la consolidata interpretazione della Corte di

cassazione, che per ottenere l'ammissione all'affidamento in prova al

servizio sociale e alla semilibertà, i soggetti che erano minori al

momento del fatto, debbono, al pari di chi era adulto allo stesso

momento, essersi visti infliggere una pena non superiore a tre anni

di reclusione, o, rispettivamente, avere scontato più di metà della

pena inflitta.

La parificazione - tra chi era minore al momento del fatto e chi

non lo era - effettuata dalla norma impugnata ai fini dei requisiti

per usufruire di misure alternative alla detenzione, violerebbe,

secondo il Tribunale rimettente, il primo comma dell'art. 3 della

Costituzione, in quanto disciplinerebbe in maniera identica le

condizioni penitenziarie di soggetti tra loro profondamente diversi,

quali gli adulti ed i giovani che si siano resi responsabili di reati

durante la minore età.

2. - Preliminare all'esame della questione così proposta è la

considerazione di due eccezioni di inammissibilità evidenziate

dall'Avvocatura dello Stato. Per la prima di esse la questione di

costituzionalità sarebbe stata posta prematuramente, nel senso che

dall'ordinanza di rimessione non risulta che il Tribunale per i

minorenni di Genova abbia, come imposto dal decreto-legge n. 152 del

13 maggio 1991, convertito nella legge 12 luglio 1991, n. 203,

accertato - tramite il Comitato per la sicurezza pubblica competente

- l'esistenza o meno di collegamenti attuali tra il soggetto

richiedente le misure alternative e la criminalità organizzata o

eversiva. Tale accertamento è infatti richiesto dalla predetta legge

come condizione per la concessione delle misure in questione a

soggetti che abbiano riportato - come nel caso oggetto del giudizio

principale - condanna per particolari reati.

L'eccezione non è fondata. L'effettuazione degli accertamenti

sopra specificati presuppone l'esistenza di una norma che, in

astratto, consenta a chi la richiede di ottenere la misura

alternativa, e ne condiziona - ove ricorrano le specifiche situazioni

ivi considerate - la concessione in concreto: se tale norma generale

non esistesse, gli accertamenti, infatti, sarebbero arbitrari.

Nel caso in esame, il Tribunale ha impugnato per sospetta

incostituzionalità l'art. 79 della legge n. 354 del 1975, proprio

perché tale norma non consente l'accesso dei minori alle misure alternative con modalità diverse da quelle previste per gli adulti.

E, quindi, solo l'eventuale accoglimento dell'incidente di

costituzionalità, rendendo possibile l'applicazione in via generale

ed astratta di tali misure a minori che alla stregua della suddetta

disposizione non ne potrebbero usufruire, legittimerebbe il controllo

sulla esistenza degli specifici requisiti per la concessione in

concreto dei provvedimenti richiesti. Onde la questione deve

ritenersi, sotto tale profilo, ammissibile.

Con la seconda eccezione, l'Avvocatura dello Stato sostiene

l'irrilevanza della questione di costituzionalità in quanto, avendo

il soggetto interessato superato il ventunesimo anno di età, egli

sarebbe fuori dal raggio di ultrattività della condizione minorile

che l'art. 24 del decreto legislativo n. 272 del 1989 fissa all'età

di ventuno anni. Ma anche questa eccezione non è fondata. L'art. 3

delle disposizioni sul processo penale a carico di imputati minorenni

(allegato al d.P.R. 22 settembre 1988, n. 448) stabilisce, invero,

che l'ultrattività della condizione del minore, per ciò che

riguarda le attribuzioni del tribunale di sorveglianza, cessa al

compimento del venticinquesimo anno di età: e tra tali attribuzioni

vi è certamente quella di concedere le misure alternative alla pena

detentiva nei confronti di coloro che commisero il reato quando erano

minori degli anni diciotto. La decisione oggetto del giudizio

principale va rapportata a questo limite, dato che quello previsto

dal decreto legislativo n. 272 del 1989 si riferisce solo alla fase

dell'esecuzione delle misure alternative e tende a garantire -

innovando rispetto alla disciplina precedente - che l'esecuzione, tra

i diciotto e i ventuno anni, avvenga ancora secondo le modalità

previste per i minori (in particolare, a cura del servizio sociale

minorile), anziché secondo quelle vigenti per gli adulti.

3. - Passando all'esame del merito, deve innanzitutto ricordarsi

che questa Corte ha numerose volte sottolineato che la tutela del

minore è interesse assistito da garanzia costituzionale (artt. 30 e

31 Cost.) e che, in caso di commissione di reati, la giustizia

minorile deve essere improntata all'essenziale finalità di recupero

del minore deviante mediante la sua rieducazione ed il suo

reinserimento sociale (cfr., ad esempio, le sentenze nn. 222 del 1983

e 206 del 1987). Questa finalizzazione caratterizza tutti i momenti e

le fasi attraverso le quali la giurisdizione penale si esplica nei

confronti dei minori.

Così, con riferimento alla fase istruttoria, la Corte ha

sottolineato che, nel processo minorile, il pubblico ministero non è

solo il titolare dell'esercizio dell'azione penale e della pretesa

punitiva, ma anche "l'organo che presiede e coopera al conseguimento

del peculiare interesse-dovere dello Stato al recupero del minore"

(sentenza n. 49 del 1973); ed ha ritenuto, in via interpretativa, che

non potesse estendersi ai minori il divieto di concessione della

libertà provvisoria posto dall'art. 1, primo comma, della legge n.

152 del 1975, dato che un simile rigido automatismo contrasterebbe

con la necessità che le valutazioni del giudice, in materia di

carcerazione preventiva, siano "fondate su prognosi ...

individualizzate in ordine alle prospettive di recupero del minore

deviante" (sentenza n. 46 del 1978).

Nella stessa ottica, con riferimento alla fase del giudizio, la

Corte ha considerato inderogabile la necessità che il giudizio nei

confronti del minore sia opera di un giudice specializzato, quale il

Tribunale per i minorenni, ed è perciò pervenuta a ritenere

ingiustificata la residua deroga alla competenza di tale organo data

dall'attribuzione del giudizio al tribunale ordinario quando alla

commissione del reato abbiano partecipato maggiorenni (sentenza n.

222 del 1983). Si tratta, invero, di un istituto che, "insieme agli

altri organi che ne preparano o fiancheggiano l'operato", è

preordinato all'adempimento del compito della protezione della

gioventù additato dall'art. 31, terzo comma, Cost., dato che "i

giudici minorili devono non solo adeguatamente vagliare la

personalità del minore, ma individuare rispetto ad essa il

trattamento rieducativo più adeguato", e devono a tale fine compiere

valutazioni "fondate su prognosi particolarmente individualizzate"

(sentenze nn. 222 del 1983, 128 del 1987 e 78 del 1989).

Ad analoghe esigenze deve essere improntato il trattamento del

minore anche nella fase esecutiva: ed è perciò che la Corte, ha,

non solo sottolineato l'esigenza che il ricorso all'istituzione

carceraria sia considerato, per i minori, come "ultima ratio"

(sentenza n. 46 del 1978), ma ha dichiarato - con la citata sentenza

n. 128 del 1987 - l'illegittimità costituzionale della legge 9

ottobre 1974, n. 632, nella parte in cui, ratificando il trattato in

materia di estradizione tra l'Italia e gli USA, firmato a Roma il 18

gennaio 1973, consente l'estradizione dell'imputato minorenne anche

nei casi in cui l'ordinamento della Parte richiedente non lo

considera minore, assoggettandolo al trattamento previsto per gli

adulti: parificazione che non può, quindi, ritenersi giustificata

neppure nel caso di commissione di gravi reati considerato in tale

decisione.

4. - Con riferimento alla fase di cognizione, l'esigenza di

adeguamento ai suddetti principi è stata dal legislatore tenuta in

particolare considerazione nel dettare le disposizioni del nuovo

processo penale minorile, la cui "complessiva ispirazione

rieducativa" (cfr. sentenza n. 182 del 1991) risalta già nella

direttiva generale posta con l'art. 3 della legge delega n. 81 del

1987, volta ad apportare ai principi generali del nuovo processo

penale "le modificazioni ed integrazioni imposte dalle particolari

condizioni psicologiche del minore, dalla sua maturità e dalle

esigenze della sua educazione". Sulla scorta di tale indirizzo, sono

stati introdotti congegni ed istituti tendenti ad attenuare

l'offensività del processo per il minore ed a renderne residuale la

detenzione, restringendo, ad esempio, i casi di custodia cautelare,

estendendo l'ambito delle sanzioni sostitutive ed introducendo il

nuovo istituto della sospensione del processo con messa alla prova.

Con riferimento alla fase esecutiva, invece, le esigenze di

recupero e di risocializzazione dei minori devianti e, quindi, di

accentuazione della funzione rieducativa della pena e di

differenziazionedel loro trattamento rispetto a quello previsto per

gli adulti - che discendono da una considerazione unitaria dei

principi posti negli artt. 3, 27, terzo comma, 30 e 31 Cost. e sono

imposte anche da convenzioni internazionali (cfr. art. 14, par. 4,

del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici,

ratificato con legge 25 ottobre 1977, n. 881) -, restano tuttora non

integralmente soddisfatte.

Con l'impugnato art. 79, infatti, sono state indiscriminatamente

estese ai minori le disposizioni dettate per gli adulti dalla legge

n. 354 del 1975 di riforma dell'ordinamento penitenziario; e benché

la disposizione - introdotta alla fine dell'iter parlamentare per

evitare che, per via dell'abrogazione del vecchio regolamento,

venisse a mancare per i minori una disciplina della materia - fosse

dichiaratamente transitoria, in quanto destinata a valere "fino a

quando non sarà provveduto con apposita legge", essa è rimasta

tuttora vigente.

L'assoluta parificazione tra adulti e minori che - secondo

l'univoco indirizzo interpretativo della Corte di cassazione -

consegue alla mancata introduzione, nella legislazione successiva,

degli adattamenti e correttivi richiesti dalla specificità della

condizione minorile non è, indubbiamente, in armonia con i suesposti

principi. In particolare, per quanto attiene alle misure alternative

alla detenzione, la rigida applicazione anche ai minori dei limiti di

pena inflitta e, rispettivamente, scontata, previsti per

l'affidamento in prova al servizio sociale e per la semilibertà,

comporta che il regime di detenzione in carcere non è differenziato

rispetto a quello stabilito per gli adulti e che resta perciò

compressa quell'esigenza di specifica individualizzazione e

flessibilità del trattamento che l'evolutività della personalità

del minore e la preminenza della funzione rieducativa richiedono.

La necessità di non sottovalutare "la pericolosità e gravità del

fenomeno della delinquenza minorile" non significa, infatti, - come

già evidenziato nella citata sentenza n. 46 del 1978 - che debbano

trascurarsi le "possibilità di recupero di soggetti non ancora del

tutto maturi dal punto di vista fisiopsichico": tanto più che - come

giustamente rileva il giudice a quo - con le norme che estendono ai

minori le predette limitazioni alla concessione dell'affidamento in

prova e della semilibertà ne convive un'altra che consente di

concedere a costoro la liberazione condizionale "in qualunque momento

dell'esecuzione e qualunque sia la durata della pena inflitta" (art.

21 del regio decreto-legge 20 luglio 1934, n. 1404).

Tale disposizione evidenzia che, rispetto ai minori, è

particolarmente pressante l'esigenza che "il protrarsi della

realizzazione della pretesa punitiva venga riesaminato al fine di

accertare se in effetti la quantità di pena espiata abbia o meno

assolto positivamente al suo fine rieducativo" (sentenza n. 204 del

1974); e pur se la sua applicazione, in quanto legata al "sicuro

ravvedimento" del condannato, presuppone un congruo periodo di

espiazione, essa è di certo indice di un criterio, coerente alla

preminenza per il minore della finalità rieducativa della pena,

secondo cui questa va applicata solo fino al momento in cui svolga

un'effettiva funzione di emenda.

Perciò, se si considera che tra i due istituti della semilibertà

e della liberazione condizionale è ravvisabile un rapporto di

progressione quanto a requisiti oggettivi, condizioni soggettive ed

entità dei vantaggi per il condannato, non può negarsi che la

previsione, per i minori, di limiti rigidi per la prima ed ampiamente

flessibili per la seconda comporta un'incoerenza sistematica che

richiede attenta riconsiderazione; e ciò anche per evitare il

rischio - segnalato dal Tribunale rimettente - che le esigenze di

individualizzazione del trattamento portino nella pratica ad

impiegare la seconda misura come un surrogato della prima, con ciò

frustrando la più spiccata attitudine risocializzante che questa

possiede.

5. - L'illustrata disarmonia della norma impugnata rispetto ai

principi costituzionali dianzi richiamati non può però condurre

all'accoglimento della questione, dato che questa, secondo

l'impostazione dell'ordinanza di rimessione, si risolve nella

richiesta di una pronuncia additiva che modifichi le condizioni per

la concessione ai minori delle misure dell'affidamento in prova al

servizio sociale e della semilibertà.

È evidente, infatti, che la scelta delle diverse modalità non

può che essere rimessa alla discrezionalità del legislatore, data

la possibilità, al fine di condurre la normativa a coerenza

costituzionale, di una pluralità di soluzioni, rinvenibili o ponendo

limiti diversi da quelli ora previsti, per tutte o solo per talune

delle misure alternative, o risolvendo il problema nell'ambito di una

più organica regolamentazione della materia che consideri anche la

disciplina della liberazione condizionale relativa ai minori. Stante

questa impostazione del "petitum", la questione non può che essere

dichiarata inammissibile.

D'altra parte, una pronunzia interamente caducatoria della norma

condurrebbe ad un vuoto legislativo dei cui effetti la Corte ritiene

di dover tener conto, posto che essi, allo stato, inciderebbero sulla

stessa possibilità per i minori di usufruire delle misure alternative alla detenzione. Ma a tale conclusione si dovrebbe pur sempre

giungere - non potendosi mantenere più a lungo nell'ordinamento una

norma ai limiti della incostituzionalità - ove il legislatore non

provvedesse tempestivamente a varare una normativa in materia,

conforme ai principi costituzionali, alla luce dei criteri

sopraindicati.