Sentenza n. 127/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1 e

17 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (norme per la edificabilità dei

suoli) e dell'art. 36 della legge della Regione Sicilia 27 dicembre

1978, n. 71 (Norme integrative e modificative della legislazione

vigente nel territorio della Regione siciliana in materia urbanistica)

promossi con 22 ordinanze emesse dal Pretore di Trecastagni in data 1,

11, 15, 22 e 29 febbraio 1980 e 14 marzo 1980, iscritte ai nn. 415 e da

528 a 544 del registro ordinanze 1980 ed ai nn. 488, 489, 490, 491 del

registro ordinanze 1981 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 187 e 270 del 1980 e n. 304 del 1981.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e della Regione Sicilia;

udito nell'udienza pubblica dell'1 dicembre 1982 il Giudice

relatore Giuseppe Ferrari;

udito l'avvocato dello Stato Renato Carafa per il Presidente del

Consiglio dei ministri e per la Regione Sicilia.

Ritenuto in fatto :

Con ventidue ordinanze emesse tra il 1 febbraio ed il 14 marzo del

1980 nel corso di altrettanti procedimenti penali nei confronti di

persone imputate del reato di cui all'art. 17, lettera b), l. 28

gennaio 1977, n. 10, in relazione all'art. 1 della stessa legge e

all'art. 36 l. reg. sic. 27 dicembre 1978, n. 71, per aver realizzato

opere edilizie senza la prescritta concessione comunale, il pretore di

Trecastagni ha sollevato questione di legittimità costituzionale delle

disposizioni citate in riferimento agli artt. 42 e 43 Cost. (solo in

una delle ventidue ordinanze è omessa l'indicazione di tale ultimo

parametro di raffronto).

Premesso che prima dell'entrata in vigore della l. n. 10 del 1977

"il proprietario di un'area edificabile aveva facoltà di edificarvi

dopo aver ottenuto dal sindaco una licenza, cioè un'autorizzazione,

previo controllo della rispondenza alle norme urbanistiche vigenti", il

giudice a quo afferma che con le leggi impugnate si sarebbe realizzata

una vera e propria "rivoluzione" del contenuto del diritto di

proprietà fondiaria. L'apparentemente innocua sostituzione della

figura giuridica della "licenza" - che, com'è noto, vale solo a

rimuovere un ostacolo all'esercizio di un potere che si assume già

appartenere al privato - con quella della "concessione" - che

caratterizza invece il provvedimento col quale si conferiscono al

privato nuovi poteri, integranti un ampliamento della sua sfera

giuridica - avrebbe invero comportato la conseguenza di

un'espropriazione generalizzata e senza indennizzo dello jus

aedificandi dai proprietari fondiari ai Comuni, che ne disporrebbero

previo pagamento del contributo previsto dall'art. 3 della l. n. 10 del

1977. Da qui la violazione non solo dell'art. 42, terzo comma, ma anche

dell'art. 43 Cost., giacché l'espropriazione sarebbe stata realizzata

"senza la sussistenza dei requisiti previsti... per la riserva

originaria di imprese o categorie di imprese".

Il nuovo sistema sarebbe altresì in contrasto col riconoscimento

della proprietà privata contenuto nell'art. 42, primo comma, Cost. in

quanto, non consentendo l'utilizzazione del bene secondo la sua

naturale e più importante destinazione economica, "ridurrebbe il

diritto di proprietà fondiaria, laddove questa abbia per oggetto

un'area edificabile, a una mera espressione labiale priva di contenuto

di poteri ma gravida sempre di oneri".

Il Presidente del Consiglio dei ministri e il Presidente della

Giunta regionale siciliana, intervenuti in alcuni giudizi tramite

l'Avvocatura Generale dello Stato, hanno chiesto che la questione venga

dichiarata infondata.

Negli atti di intervento si osserva anzitutto che, avendo la Corte

costituzionale ritenuto con sentenza n. 5 del 1980 che "il diritto di

edificare continua ad inerire alla proprietà", "che la concessione a

edificare non è attributiva di nuovi diritti ma presuppone facoltà

preesistenti", e che "sotto questo profilo non adempie a funzione

sostanzialmente diversa da quella dell'antica licenza", il preteso

contrasto delle norme denunciate con l'art. 42 Cost. non è neppure

configurabile. Ma - continua l'Avvocatura - quand'anche si ritenesse

che il sistema della l. n. 10 del 1977 configuri il diritto di

proprietà fondiaria come privo dello jus aerificandi, e che

quest'ultimo costituisca oggetto di concessione amministrativa onerosa

da parte del Comune, ogni contrasto con l'art. 42 Cost. andrebbe del

pari escluso, ben potendo le facoltà comprese nel diritto di

proprietà essere compresse con nuovi limiti dal legislatore ordinario

in ossequio al principio dell'eguaglianza sociale, secondo quanto è

reso palese dalla seconda parte del secondo comma della norma

costituzionale invocata, la quale "non offre alcuna garanzia del

contenuto tipico del diritto di proprietà, che non esiste se non nei

limiti e nella foggia che nella sua discrezionalità il legislatore

creda (non irragionevolmente) di modellare".

Tali considerazioni, conclude l'Avvocatura, valgono anche ad

escludere ogni violazione dell'art. 43 Cost., non essendosi realizzata

alcuna espropriazione ma solo fissato il contenuto del diritto di

proprietà nell'ambito della previsione - che non contempla indennizzi

di sorta - di cui al citato secondo comma dell'art. 42 Cost. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze emesse dal Pretore di Trecastagni impugnano tutte

l'art. 17, lettera b), della legge 28 gennaio 1977, n. 10, in

riferimento agli artt. 42 e 43 Cost.; una sola di esse, la prima e la

più diffusa (r.o. n. 415/1980), pone la suddetta norma in relazione

agli artt. 1 della stessa legge e 36 della legge regionale siciliana 27

dicembre 1978, n. 71 e limita il riferimento all'art. 42 Cost. Stante

perciò la sostanziale identità delle norme denunciate e dei parametri

invocati, le ordinanze in epigrafe possono essere valutate

congiuntamente, emettendosi un'unica pronuncia.

2. - Poiché la maggior parte delle ordinanze in esame, e

precisamente le 17 che recano i numeri da 528 a 544 del registro

ordinanze dell'anno 1980, non spendono parola sulla rilevanza della

questione che sollevano, se ne deve preliminarmente dichiarare

l'inammissibilità per tal motivo, in conformità alla consolidata

giurisprudenza di questa Corte.

3. - In seguito ad accertamenti disposti su opere edilizie in

corso, taluni Sindaci di Comuni compresi nel mandamento di Trecastagni,

dopo avere inutilmente ordinato la sospensione dei lavori, prima, e la

demolizione delle opere, poi, denunziavano i fatti al Pretore per i

provvedimenti di sua competenza. Questi, a sua volta, pur formulando

variamente i capi d'imputazione, contestava a tutte le persone

denunziate la contravvenzione di cui all'art. 17, lettera b), della

menzionata legge n. 10 del 1977 in relazione, sia pure in un solo caso,

agli artt. 1 stessa l. n. 10 del 1977 e 36 della suddetta legge

regionale n. 71 del 1978, e ne denunciava il loro contrasto con gli

artt. 42 e 43 Cost.

4. - L'art. 17, lettera b), della legge n. 10 del 1977 prevede

"l'arresto fino a sei mesi e l'ammenda fino a lire cinque milioni nei

casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o in assenza della

concessione o di prosecuzione di essi nonostante l'ordine di

sospensione o di inosservanza del disposto dell'art. 28 della legge 17

agosto 1942, n. 1150 e successive modificazioni".

Il giudice a quo, asserendo di non potere definire i giudizi da

lui promossi indipendentemente dalla risoluzione della sollevata

questione, in effetti chiede a questa Corte di volere travolgere il

regime dei suoli edificatori, quale da ultimo disciplinato con la legge

n. 10 del 1977; a ben vedere, anzi, chiede una pronuncia che statuisca

l'illimitabilità dello jus aedificandi. Non altro, infatti,

significano le affermazioni che costituiscono la parte motiva delle

ordinanze. Ivi si legge, con riguardo all'istituto della concessione,

che: "lo jus aedificandi non fa più parte del normale contenuto del

diritto di proprietà fondiaria, essendo stato originariamente

riservato ai Comuni"; "nell'attuale disciplina urbanistica, chi

possiede un'area edificabile, poniamo ad esempio nel centro abitato,

potrà coltivarvi ortaggi ma non potrà utilizzarla secondo la sua

naturale e più importante destinazione economica"; "potrà acquistare

dal Comune (che ne è titolare) la facoltà di edificare, ma dovrà

pagare una tassa per ciò che prima era suo e che gli è stato tolto";

è stato "introdotto il principio rivoluzionario che lo jus aedificandi

si appartiene ai Comuni e non ai privati", etc.

5. - La prospettazione che il Pretore di Trecastagni offre al

giudizio della Corte non può essere esaminata, che nel contesto della

disciplina in cui sono inserite le norme impugnate.

La legge 28 gennaio 1977, n. 10, recante norme "per

l'edificabilità dei suoli", dopo aver enunciato in via di principio

che "ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia

del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi e

l'esecuzione delle opere è subordinata a concessione da parte del

Sindaco", (art. 1), prescrive che "la concessione comporta la

corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza delle spese

di urbanizzazione nonché al costo di costruzione" (art. 2); che "è

data dal Sindaco al proprietario dell'area o a chi abbia titolo per

richiederla... in conformità alle previsioni degli strumenti

urbanistici e dei regolamenti edilizi" (art. 4, primo comma); che "è

trasferibile ai successori o aventi causa", "non incide sulla

titolarità della proprietà o di altri diritti reali.. ed è

irrevocabile, fatti salvi i casi di decanza" (art. 4, sesto comma);

che "i proventi delle concessioni e delle sanzioni... sono destinati

alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria,

al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici", oltre

che "all'acquisizione delle aree da espropriare per la realizzazione

dei programmi pluriennali" (art. 12).

Appare con tutta chiarezza che alla base della normativa de qua, di

cui le disposizioni sopra trascritte sono quelle essenziali e

qualificanti, permangono pur sempre gli strumenti urbanistici ed i

regolamenti edilizi, cioè gli atti che l'autorità competente ha il

potere - dovere di adottare nell'interesse pubblico, qual è quello di

assicurare un ordinato assetto territoriale ed un armonico sviluppo

urbanistico, evitando uno sfruttamento disordinato, che non tenga in

alcun conto soprattutto l'igiene e le caratteristiche degli abitati.

Appare con altrettanta chiarezza che "il proprietario dell'area o chi

abbia titolo" in suo luogo, come testualmente si esprime la legge, ha

"diritto" di edificare, se la costruzione risulta rispettosa della

disciplina urbanistica, e che il provvedimento dell'autorità che

facoltizza l'esercizio del "diritto" in parola - prescindendo per ora

dal nomen juris datogli dal legislatore - è un atto dovuto ed

irrevocabile. È appena il caso di ricordare che la proposizione di cui

all'art. 42, secondo comma, Cost., se nella prima parte proclama che

"la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge", nella

seconda parte soggiunge che, tuttavia, essa è assoggettabile a

"limiti", alla condizione che questi siano determinati con legge ed

"allo scopo di assicurarne la funzione sociale", oltre che "di renderla

accessibile a tutti".

6. - Ora, poiché la concessione che il proprietario ha l'onere di

chiedere prima di dare inizio alla costruzione è prevista dalla legge,

sicché risulta rispettata la relativa riserva, e poiché ancora non

v'è motivo - né il giudice a quo l'ha prospettato - di ritenere che

essa sia stata stabilita per uno scopo diverso da quello di assicurare

nella specie la funzione sociale della proprietà, sicché risulta

avverata pure la seconda condizione posta dalla Carta costituzionale,

è congruente dedurre la legittimità del limite allo jus aedificandi,

costituito dalla concessione in discorso. Né varrebbe osservare in

contrario che la testé affermata legittimità del prescritto

provvedimento risulterebbe inquinata dalle norme a sensi delle quali il

proprietario, in tanto può ottenere la concessione, in quanto

corrisponda al Comune, "all'atto del rilascio della concessione", un

"contributo commisurato all'incidenza delle spese di urbanizzazione

nonché al costo di costruzione" (artt. 3, 5, 6, 11). "L'adempimento

dei doveri inderogabili di solidarietà... economica e sociale", oltre

che politica, è compreso tra i principi della Costituzione, e pertanto

una partecipazione agli oneri che comporta una moderna urbanizzazione

(art. 1), ed i cui proventi sono espressamente destinati alla

realizzazione delle relative opere (art. 12), non può di per sé

ritenersi contra Constitutionem, salvo che non oltrepassi la soglia

della ragionevolezza.

In definitiva, allo stato della legislazione non si ravvisano

elementi che inducano a negare la legittimità costituzionale della

"concessione" prevista dalla legge n. 10 del 1977. Tale conclusione,

del resto, collima con quella cui questa Corte è già pervenuta:

pronunciandosi, infatti, specificamente sulla legittimità

costituzionale degli artt. 14 e 19 della legge n. 10 del 1977 - oltre

che degli artt. 16 e 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e

dell'articolo unico della legge 27 giugno 1974, n. 247 - denunciati in

riferimento agli artt. 3, 42, terzo comma, e 53 Cost., questa Corte ha

avuto modo, con la sentenza n. 5 del 1980, di respingere l'assunto,

secondo cui, in seguito all'assoggettamento dell'edificabilità dei

suoli al rilascio di una concessione, dovrebbe "ritenersi che l'jus

aedificandi non inerisca più al diritto di proprietà", statuendo

conseguentemente che, poiché "il proprietario dell'area...,

concorrendo ogni altra condizione, ha diritto ad ottenere la

concessione edilizia" e questa è "trasferibile con la proprietà",

nonché "irrevocabile", "il diritto di edificare continua ad inerire

alla proprietà". Ed ha poi chiarito che "la concessione a edificare

non è attributiva di diritti nuovi, ma presuppone facoltà

preesistenti, sicché sotto questo profilo non adempie a funzione

sostanzialmente diversa da quella dell'antica licenza, avendo lo scopo

di accertare la ricorrenza delle condizioni previste dall'ordinamento

per l'esercizio del diritto, nei limiti in cui il sistema normativo ne

riconosce e tutela la sussistenza".

7. - Le ordinanze in esame poggiano sul duplice presupposto che "la

concessione conferisce al privato nuovi poteri o diritti ampliando la

sua sfera giuridica" e che, pertanto, "attraverso la (apparentemente)

innocua sostituzione della figura giuridica della concessione a quella

della licenza", si sarebbe verificata "la riserva originaria ai Comuni

dello jus aedificandi", cioè l'introduzione, nel nostro ordinamento,

del "principio rivoluzionario che lo jus aedificandi si appartiene ai

Comuni e non ai privati". La prospettazione, oltre che meramente

assertoria, è palesemente unilaterale ed angusta, come unilaterale ed

angusto è il quadro di riferimento, nel senso che tutte le ordinanze

conoscono solo la prima parte della proposizione di cui all'art. 42,

secondo comma, Cost., ignorando completamente la seconda parte. Come si

è più sopra già rilevato la concessione dell'autorità è dovuta,

oltre che trasferibile ed irrevocabile, escludendosi, quindi, ogni

valutazione discrezionale: se l'opera edilizia per la quale si chiede

la concessione corrisponde alle previsioni degli strumenti urbanistici,

l'autorità è tenuta a rilasciare la concessione. A fronte di questa

disciplina è argomento manualistico lamentare che essa non corrisponda

alla tradizionale concezione dell'istituto in parola.

Che, poi, sia stato riservato originariamente o trasferito al

Comune lo jus aedificandi, sicché il proprietario "potrà acquistare"

da questo "la facoltà di edificare", ma pagando "una tassa per ciò

che prima era suo e che gli è stato tolto", risulta perentoriamente

asserito, ma privo di qualsiasi motivazione diversa dal richiamo alla

costruzione concettuale dell'istituto della concessione. E questo

insistito richiamo si risolve nel rifiuto globale di ogni limite allo

jus aedificandi, che appare in contraddizione col contestuale richiamo

alla perenta licenza, la quale limitava anch'essa l'esercizio del

diritto di edificare. In sostanza, il giudice a quo, denunciando la

norma che punisce chiunque esegua o prosegua lavori edilizi in

difformità o in mancanza della concessione, chiede una pronuncia che

comporti la caducazione, non tanto della legge impugnata, quanto di

ogni disciplina in materia edilizia. Ma per le considerazioni sopra

esposte la questione va dichiarata destituita di ogni fondamento.