Sentenza n. 127/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 674 del codice

penale e dell'art. 2, n. 7, del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203

(Attuazione delle direttive CEE numeri 80/779, 82/884, 84/360, 85/203

concernenti norme in materia di qualità dell'aria, relativamente a

specifici agenti inquinanti, e di inquinamento prodotto dagli

impianti industriali, ai sensi dell'art. 15 della legge 6 aprile

1987, n. 183), promosso con ordinanza emessa il 28 luglio 1989 dal

Pretore di Verona - Sezione distaccata di Caprino Veronese, nel

procedimento penale a carico di Oliosi Pietro, iscritta al n. 466 del

registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell'anno 1989;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella Camera di consiglio del 31 gennaio 1990 il Giudice

relatore Ettore Gallo;

Ritenuto in fatto Con ordinanza 28 luglio 1989 il Pretore di Verona - Sezione

distaccata di Caprino Veronese - sollevava questione di legittimità

costituzionale del combinato disposto degli artt. 674 codice penale,

e 2 n. 7 del d.P.R. 24 maggio 1988 n. 203 (Attuazione delle direttive

CEE numeri 80/779, 82/884, 84/360, 85/203 concernenti norme in

materia di qualità dell'aria, relativamente a specifici agenti

inquinanti, e di inquinamento prodotto dagli impianti industriali, ai

sensi dell'art. 15 della legge 6 aprile 1987, n. 183), in riferimento

agli artt. 32, primo comma, e 41, primo e secondo comma, della

Costituzione).

Riferiva il Pretore nell'ordinanza che al legale rappresentante

del Calzaturificio Olip S.p.A., corrente in territorio del Comune di

Lazise, era stato contestato il reato di cui all'art. 674 codice

penale per avere provocato emissione di fumi non consentite, atte ad

offendere le persone. L'originaria contestazione faceva riferimento

alla continuazione del reato fino al dicembre 1987, ma all'udienza

dibattimentale del 7 febbraio 1989, la contestazione era stata estesa

fino al giorno stesso dell'udienza, e perciò a data successiva

all'entrata in vigore della normativa introdotta dal decreto

presidenziale n. 203 del 1988. Nella stessa udienza l'imputato

presentava domanda per l'applicazione dell'oblazione speciale

prevista dall'art. 162- bis della legge 13 luglio 1966 n. 615

(Provvedimenti contro l'inquinamento atmosferico), ed il Pretore si

riservava di provvedere all'esito dell'istruttoria dibattimentale.

Alla successiva udienza del 4 luglio 1989 l'imputato produceva

copia della domanda di autorizzazione inoltrata alla Regione: domanda

che l'art. 12 del citato decreto n. 203 del 1989 impone agli

stabilimenti industriali preesistenti alla nuova legge.

Disposta perizia d'ufficio, riferisce l'ordinanza che tanto

l'imputato quanto i suoi consulenti hanno convenuto con il perito

d'ufficio che la tecnica della cosidetta postcombustione sarebbe

sicuramente, fra le tante possibili tecnologie, quella che

consentirebbe di ridurre in quantità più rilevante il tasso di

inquinamento delle emissioni dello stabilimento. Si tratterebbe,

però, di una tecnica che comporterebbe costi eccessivi per la ditta

OLIP, e perciò imputati e consulenti hanno proposto sistemi

alternativi, atti comunque a consentire un sensibile miglioramento

delle emissioni, benché inferiore rispetto a quello della

postcombustione;

2. - A questo punto il Pretore, sospeso il giudizio, sollevava la

questione di legittimità costituzionale di cui s'è detto, ritenendo

che il combinato disposto dei due articoli citati, consentendo

effettivamente al titolare dell'impianto di non adottare le migliori

misure che la tecnica prevede per il contenimento e la riduzione

delle emissioni inquinanti quando esse comportino all'azienda costi

eccessivi, si ponesse in contrasto con i richiamati parametri della

Costituzione.

Infatti, secondo un orientamento giurisprudenziale, maturato prima

che entrasse in vigore il decreto n. 203 del 1988, e che il Pretore

condivide, dovevano ritenersi "non consentite", nei sensi di cui al

secondo comma dell'art. 674 del codice penale, quelle emissioni

inquinanti che si verificassero a causa della mancata adozione di

tutte le misure di contenimento suggerite dalla tecnica più

avanzata.

A seguito, però, di quanto in proposito prescrive la nuova legge,

la situazione giuridica - secondo il Pretore- si sarebbe radicalmente

modificata, in quanto l'art. 2 n. 7 definisce il concetto di

"migliore tecnologia disponibile" in modo grandemente riduttivo,

perché subordinato al fatto che l'applicazione delle misure non

comporti all'Azienda spese eccessive. Adottando tale lettura, ritiene

il Pretore che tutto ciò contrasti tanto con il fondamentale diritto

alla salute di cui all'art. 32 della Costituzione, così come

interpetrato dalla unanime giurisprudenza sia di questa Corte che di

quella di Cassazione, quanto con il principio di cui all'art. 41

della Costituzione: principio che subordina la libertà

dell'iniziativa economica all'utilità sociale, imponendo, anzi alla

legge di determinare i programmi opportuni affinché l'attività

economica possa essere effettivamente coordinata ed indirizzata a

fini sociali. Certamente non potrebbe essere ritenuta così

finalizzata l'attività economica che attentasse alla salubrità

dell'aria e alla salute delle persone.

Del resto, osserva il giudice rimettente che anche la politica

ambientale della Comunità europea è ispirata al principio secondo

cui sull'imprenditore devono ricadere i costi delle misure atte ad

evitare o ridurre le emissioni inquinanti, così come da ultimo

ribadito dall'"Atto unico europeo" (ratificato dall'Italia con legge

23 dicembre 1986 n. 909) nell'art. 130 R.

È ben vero - soggiunge il Pretore - che anche la Direttiva

84/360/CEE fa riferimento ai "costi eccessivi" ma non per

condizionare il concetto stesso di "migliore tecnologia disponibile",

bensì soltanto per giustificare una certa gradualità, consentita

alle imprese nell'adozione della tecnica più avanzata e più

riduttiva, all'evidente fine di rendere compatibile l'adattamento a

un ragionevole costo di produzione e alla competitività

dell'impresa. Inoltre, la cennata Direttiva riferisce l'eccessività

del costo ad un parametro ben determinato e generale quale la

situazione economica della categoria industriale cui appartiene

ciascuna impresa: nulla dice in proposito, invece, il decreto del

1988, sicché è possibile riferire l'eccessività del costo alla

situazione di ogni singola impresa, ingenerando incertezze e

possibilità di trattamenti differenziati nell'ambito della stessa

categoria industriale.

Conclude, infine, l'ordinanza osservando, in punto rilevanza, che

l'imputato deve rispondere anche del periodo precedente alla nuova

legge, benché questo debba essere oggi valutato in relazione alla

legge posteriore più favorevole. Ma, a parte che l'eventuale

applicazione della legge penale di favore non esclude la rilevanza

della questione di legittimità costituzionale, resta comunque

effettiva la rilevanza in ordine alla domanda di oblazione speciale,

che non può essere accolta quando permangano "conseguenze dannose o

pericolose del reato, eliminabili da parte del contravventore" (art.

162 bis codice penale).

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato, la

quale chiede che la dedotta questione venga dichiarata inammissibile

e, comunque, non fondata.

Secondo l'Avvocatura, infatti, la norma denunziata (art. 2 n. 7

del d.P.R. n. 203 del 1988) dev'essere correttamente interpetrata

alla luce della sua collocazione nel contesto complessivo del

provvedimento, tenuto conto soprattutto che con esso il legislatore

delegato ha dato attuazione alla Direttiva 84/360/CEE: il che

comporta che dev'essere privilegiata. La lettura conforme al testo

comunitario, anche per l'obbligo che discende dall'art. 189 del

Trattato. Seguendo siffatta linea interpetrativa deve escludersi che

il criterio della "migliore tecnologia disponibile" finisca per

subordinare la tutela ambientale all'interesse economico

dell'imprenditore.

Esclude altresì l'Avvocatura che il fattore "eccessività del

costo" possa essere inteso in relazione alle condizioni soggettive

del singolo imprenditore, perché contrasterebbe con la logica e lo

spirito della Direttiva CEE, finalizzata, fra l'altro, anche ad

assicurare alle imprese della Comunità pari condizioni di

competitività. Considerato in diritto

1. - Lamenta, in sostanza, il Pretore che l'art. 2 del d.P.R. 24

maggio 1988, n. 203, inserendo, fra le altre definizioni, anche

quella concernente la "migliore tecnologia disponibile" (n. 7), abbia

subordinato il contenimento o la riduzione delle emissioni inquinanti

da parte degli stabilimenti industriali alla condizione che

l'applicazione delle misure "non comporti costi eccessivi".

Ciò consentendo, la legge si porrebbe in contrasto con il

"diritto soggettivo assoluto" alla salubrità ambientale ed alla

salute del cittadino che, secondo il principio di cui all'art. 32,

comma primo, della Costituzione, non può conoscere limitazione

alcuna. Ma pari contrasto si verificherebbe anche nei confronti dei

principi fissati nei commi primo e secondo dell'art. 41 della

Costituzione, che vogliono l'iniziativa privata subordinata e

finalizzata all'utilità sociale: mentre, consentendo agli

imprenditori di subordinare le misure antinquinanti delle emissioni

all'interesse dell'azienda, verrebbe ad essere sacrificata proprio

l'utilità sociale della privata iniziativa per l'offesa inferta ad

un bene primario e fondamentale quale la salute.

A dimostrazione dell'assunto il giudice rimettente discute sui

rapporti fra il contenuto della fattispecie di cui all'art. 674

codice penale, e particolarmente dell'inciso "nei casi non consentiti

dalla legge" di cui alla seconda parte, e il disposto impugnato della

nuova legge che fungerebbe da integratore della fattispecie

principale in quanto allargherebbe l'area dei casi consentiti.

In realtà, il dato testuale dell'articolo impugnato sembrerebbe

confermare i dubbi espressi dall'ordinanza di rimessione, se non

fosse che, prima ancora della sua clamorosa incompatibilità

costituzionale, l'interpretazione letterale determinerebbe una

manifesta aporia già sul piano della legislazione ordinaria.

Fino a prova contraria, infatti, si deve presumere che i limiti

massimi insuperabili che Governo e Regioni stabiliscono, e

ulteriormente andranno a fissare, per i vari elementi nocivi che

compongono le emissioni inquinanti, siano tali da contenere le

emissioni "a livelli accettabili per la protezione della salute e

dell'ambiente": e ciò in aderenza allo scopo e alla ratio di tutto

il complesso normativo che disciplina la materia, a cominciare dalle

Direttive CEE, e dallo stesso "atto di indirizzo e coordinamento"

testé menzionato.

Non sembra possibile perciò che, con una sorprendente

contradictio in adiecto, il legislatore, da una parte ponga limiti

massimi insuperabili per contenere l'inquinamento a livelli

accettabili per la detta fondamentale protezione e, dall'altra,

consenta all'imprenditore di non adottare il sistema tecnologico,

attraverso il quale soltanto quella protezione si rende possibile,

quando il costo risulti eccessivo.

Appare allora indispensabile una verifica, sul piano

logico-sistematico, dell'interpetrazione proposta dall'ordinanza, per

conoscere se non ne esista eventualmente altra adeguatrice ai

principi dettati dalla Costituzione.

In proposito va ricordato che soltanto nella seconda metà degli

anni '60 il legislatore ha specificamente disciplinato l'inquinamento

atmosferico industriale, in precedenza affidato a qualche articolo

della legge sanitaria, che peraltro riguardava le cosidette

"industrie insalubri": ed ogni potere d'intervento competeva alle

autorità sanitarie (art. 216 Testo Unico, leggi sanitarie): mentre

poi la disciplina del codice civile (art. 844) è limitata alle

immissioni dal fondo del vicino. È, dunque, il superlativo sviluppo

industriale, che in quegli anni raggiungeva punte insperate, a

determinare l'emanazione della prima legge organica n. 615 del 1966.

Tuttavia, il progresso tecnologico concernente l'abbattimento o la

riduzione dei fumi inquinanti degli stabilimenti non aveva attinto,

in quegli anni, lo stesso grado di sviluppo. Ne è riprova l'art. 20

della legge ora richiamata che, riferendosi anche al regolamento di

esecuzione, prescriveva che gli stabilimenti industriali dovessero

"...possedere impianti, installazioni o dispositivi tali da

contenere, entro i più ristretti limiti che il progresso della

tecnica consenta, l'emissione di fumi o gas o polveri o esalazioni

che, oltre a costituire comunque pericolo per la salute pubblica,

possono contribuire all'inquinamento atmosferico". Nessun accenno

all'onerosità delle installazioni, nonostante l'obbligo di contenere

le emissioni entro i più ristretti limiti consentiti dal progresso

della tecnica, e con chiaro riferimento al pericolo per la salute

pubblica e alle concentrazioni inquinanti.

In altri termini, nonostante i regolamenti di esecuzione

fissassero nel corso degli anni nuovi limiti inquinanti, aggiornati

al progresso della scienza (Cfr. d.P.R. n. 322 del 1971),

l'imprenditore comunque era tenuto ai più ristretti limiti

consentiti dal progresso della tecnica: e, perciò, anche al di sotto

dei limiti massimi se la tecnica lo avesse consentito. Segno evidente

che, in considerazione della struttura poco sofisticata degli

impianti di abbattimento, un problema di costi non si era ancora

proposto.

Ma con l'ulteriore diffusione del sistema industriale più

avanzato, particolarmente nel nord America, in Giappone ed in Europa,

anche la scienza per l'abbattimento delle emissioni inquinanti

conosceva tecnologie sempre più raffinate, capaci di ridurre

l'azione nociva delle emissioni a limiti sempre più bassi. A quel

punto, a fronte anche delle misure disparate che i vari Stati membri

andavano assumendo, e del pericolo delle concentrazioni che si

verificavano nell'atmosfera transfrontaliera a distanza, la Comunità

europea è intervenuta con una serie di Direttive, intese da una

parte a coordinare l'attività normativa degli Stati membri e,

dall'altra, ad evitare "condizioni di concorrenza ineguali che

possono incidere direttamente sul mercato comune". Di questa serie di

Direttive (CEE numeri 80/779, 82/884, 84/360, 85/203, tutte

concernenti la qualità dell'aria) quella che più da vicino

interessa la materia in esame è la n. 84/360 che riguarda appunto

l'inquinamento atmosferico per emissioni dipendenti da stabilimenti

industriali.

Si tratta di una normativa che detta principi "volti a

disciplinare l'attuazione di un insieme di misure e di procedure

intese a prevenire e ridurre l'inquinamento" di cui s'è detto. Tali

principi sono stati sostanzialmente trasfusi, attraverso l'art. 15

della legge 16 aprile 1987, n. 183 (che delega il Governo ad emanare

le norme attuative) nel d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203 che costituisce

la nuova disciplina degli inquinamenti prodotti da impianti

industriali.

2. - Il d.P.R. 24 maggio 1988 n. 203, emanato proprio - come si è

visto - in attuazione (anche) della Direttiva di cui si è detto,

segue nella sostanza le sequenze del provvedimento comunitario.

L'art. 1 rende note espressamente innanzitutto le finalità del

decreto: "tutela della qualità dell'aria ai fini della protezione

della salute e dell'ambiente su tutto il territorio dello Stato": e

l'art. 7 avverte che l'autorizzazione all'esercizio degli impianti

industriali non può essere concessa se non sono state previste

"tutte le misure appropriate di prevenzione dell'inquinamento

atmosferico", e se non si accerti "che l'impianto progettato non

comporti emissioni superiori ai limiti consentiti". Risulta, però,

dall'art. 4, lett. d) che la Regione fissa i valori delle emissioni

"sulla base della migliore tecnologia disponibile e tenendo conto

delle linee guida fissate dallo Stato e dei relativi valori di

emissione".

La difficoltà sorge quando si va a sciogliere il concetto di

"migliore tecnologia disponibile" nella definizione di cui all'art.

2, n. 7 impugnato, sulla base della quale si dovrebbe concludere che

i valori limite delle emissioni, essendo fissati sulla base di quella

tecnologia, vengono ad essere a loro volta condizionati dal costo

della tecnologia stessa. Per tal modo, il pericolo per la salute dei

cittadini e per il loro ambiente di vita verrebbe a dipendere dalle

possibilità economiche dell'impresa di adottare o non la migliore

tecnologia disponibile. Ma il vero è, invece, che la Regione deve

anche tenere conto "delle linee guida fissate dallo Stato e dei

relativi valori di emissione", come vuole la stessa lett. d)

dell'art. 4: e ciò in quanto la competenza della Regione ha

carattere sussidiario e gli organi statali conservano anche poteri

sostituitvi. Ora, i valori minimi e massimi delle emissioni

inquinanti sono fissati, assieme alle linee guida, con decreto del

Ministro dell'ambiente, di concerto con i Ministri della sanità e

dell'industria (art. 3, n. 2, lett. a), ed è poi l'ultimo comma

dell'art. 2 n. 5 a chiarire che i valori di emissione sono

individuati sulla base dei criteri dettati dal detto n. 5 dell'art. 2

per la delineazione dei valori guida. È ben vero che uno di tali

criteri è pur sempre quello della "migliore tecnologia disponibile"

proprio relativamente ai sistemi di contenimento delle emissioni

(lett. b), ma è pur vero che alla lettera successiva (lett. c) è

indicato altro importante criterio riguardante i cosidetti "fattori

di emissione". Si tratta del rapporto percentuale intercorrente fra

la quantità di massa inquinante emessa (riferita al processo

produttivo nella sua globalità) e la massa di materia prima

impiegata (n. 6) che dev'essere valutato "con e senza l'applicazione

della migliore tecnologia disponibile per il contenimento delle

emissioni" (n. 5, lett. e).

Il che, in definitiva, corrisponde allo spirito generale della

Direttiva CEE n. 84/360 la cui normativa, pur considerando le

esigenze competitive delle imprese nell'ambito della Comunità, tiene

fermo, però, in modo rigoroso il principio fondamentale della tutela

della salute umana e dell'ambiente (vedi art. 2, comma 1, e art. 14,

Direttiva 84/360 CEE); fra l'altro, poi, la Direttiva stessa

riferisce chiaramente il costo - nei limiti precisati della sua

rilevanza - alle condizioni economiche della categoria cui l'impresa

appartiene, e non della singola impresa (art. 13 u.p.).

Ciò comporta che, in definitiva, essendo - come si è visto - il

decreto, esecutivo di quella Direttiva e, perciò, espressamente

finalizzato "alla protezione della salute e dell'ambiente su tutto il

territorio nazionale", il limite massimo di emissione inquinante,

tenuto conto dei criteri sopra accennati, non potrà mai superare

quello ultimo assoluto e indefettibile rappresentato dalla

tollerabilità per la tutela della salute umana e dell'ambiente in

cui l'uomo vive: tutela affidata al principio fondamentale di cui

all'art. 32 della Costituzione, cui lo stesso art. 41, secondo comma,

si richiama.

Ne deriva che il limite del costo eccessivo viene in causa

soltanto quando quel limite ultimo sia stato rispettato: nel senso,

cioè, che l'autorità non potrebbe imporre nuove tecnologie

disponibili, capaci di ridurre ulteriormente il livello

d'inquinamento, se queste risultino eccessivamente costose per la

categoria cui l'impresa appartiene.

Tuttavia, poiché le autorità devono tenere conto dell'evoluzione

sia della situazione ambientale che della migliore tecnologia

disponibile (art. 11), l'art. 13 prevede che all'onere economico si

abbia riguardo soltanto ai fini delle prescrizioni sui tempi e modi

di adeguamento.

Il che significa che nemmeno i miglioramenti sono esclusi, quando

la situazione ambientale lo richieda e la tecnologia si sia evoluta,

e nemmeno in tal caso l'onere economico può essere d'ostacolo alla

fissazione di limiti di emissione inferiori e all'obbligo di adottare

tecnologie più idonee: ma se ne tiene conto ai fini di un

adeguamento temporale graduale.

Mentre poi il fattore costo non viene in considerazione sotto

nessun riguardo, quando si tratta di "zone particolarmente inquinate

o per specifiche esigenze di tutela ambientale", nell'ambito dei

piani di risanamento del territorio (art. 4, lettere a ed e): nel

qual caso i limiti delle emissioni possono essere persino più

restrittivi degli stessi valori minimi definiti nelle linee guida.

Appare chiaro allora a questo punto, da tutto il complesso

normativo richiamato nel corso della motivazione, che la disposizione

definitoria di cui al n. 7 dell'art. 2 del d.P.R. n. 203 del 1988 va

interpetrata nell'assoluto rispetto del principio fondamentale di cui

all'art. 32 della Costituzione. Conseguentemente il condizionamento

al costo non eccessivo dell'uso della migliore tecnologia disponibile

va riferito al raggiungimento di livelli inferiori a quelli

compatibili con la tutela della salute umana: salvo che non si tratti

di piani di risanamento di zone particolarmente inquinate, nel qual

caso del costo della migliore tecnologia disponibile si terrà conto

soltanto ai fini delle prescrizioni sui tempi e modi dell'adeguamento

a livelli di emissione più rigorosi.

S'intende che il giudice presume, in linea generale, che i limiti

massimi di emissione fissati dall'autorità siano rispettosi della

tollerabilità per la salute dell'uomo e per l'ambiente. In ipotesi,

però, che seri dubbi sorgano, particolarmente in relazione al

verificarsi nella zona di manifestazioni morbose attribuibili

all'inquinamento atmosferico, egli ben può disporre indagini

scientifiche atte a stabilire la compatibilità del limite massimo

delle emissioni con la loro tollerabilità, traendone le conseguenze

giuridiche del caso.

Nessuna norma ordinaria, infatti, può sottrarsi all'ossequio

della legge fondamentale, sicché è in tal senso che va interpetrato

l'inciso "nei casi consentiti dalla legge" di cui all'art. 674 codice

penale.