Sentenza n. 127/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Lazio 20 giugno 1996, n. 22 (Istituzione del parco

naturale-archeologico dell'Inviolata in Guidonia Montecelio),

promosso con ordinanza emessa il 9 settembre 1996 dal pretore di

Roma, sezione distaccata di Tivoli, sul ricorso proposto da Annibaldi

Daniele contro il sindaco del comune di Guidonia ed altro, iscritta

al n. 1266 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell'anno

1996.

Visti gli atti di costituzione di Annibaldi Daniele e della Regione

Lazio;

Udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 1998 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Romano Vaccarella per Annibaldi Daniele, Aldo

Rivela e Massimo Luciani per la Regione Lazio.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 9 settembre 1996 (r.o. n. 1266 del

1996), il pretore di Roma, sezione distaccata di Tivoli, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale della legge della Regione

Lazio 20 giugno 1996, n. 22 (Istituzione del parco

naturale-archeologico dell'Inviolata in Guidonia Montecelio),

denunciandone il contrasto con l'art. 117 della Costituzione, in

relazione ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato

e dalla legge-quadro 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge-quadro sulle aree

protette), nonché, in subordine, con l'art. 81 della Costituzione.

2. - La questione è stata proposta nel corso del procedimento

possessorio instaurato ai sensi dell'art. 703 cod. proc. civ. da

Annibaldi Daniele, titolare dell'azienda agricola "Prato Rotondo",

per lamentare la turbativa del suo possesso derivante dal diniego

opposto, in pretesa osservanza della legge della Regione Lazio n. 22

del 1996, dal sindaco di Guidonia, nella sua veste di gestore del

parco dell'Inviolata (nella cui area risulta ricompresa la maggior

parte dei terreni sui quali insiste l'azienda agricola), alla

richiesta di autorizzazione ad impiantare un frutteto.

3. - Premette il rimettente che, nel giudizio a quo il ricorrente,

nell'eccepire l'incompatibilità della menzionata legge regionale con

gli artt. 40 e 52 del Trattato istitutivo della Comunità economica

europea e con il successivo Atto unico, nonché il contrasto della

medesima con gli artt. 3, 42, 81, 117 e 128 della Costituzione, ha

sollecitato l'emanazione, da parte del pretore, dell'ordine al comune

di disapplicare la legge regionale in parola.

4. - Esaminata in via pregiudiziale l'eccezione di difetto di

giurisdizione sollevata dalle amministrazioni resistenti (comune di

Guidonia e Regione Lazio), il giudice a quo l'ha respinta sulla base

di una duplice motivazione: e cioè, da un lato, perché la

denunciata turbativa non deriverebbe dall'esercizio di poteri

discrezionali da parte del comune e, dall'altro, perché il

ricorrente lamenta la violazione di norme comunitarie attributive di

situazioni soggettive di diritto. Indi, nel disporre la trasmissione

degli atti alla Corte di giustizia dell'Unione europea, il rimettente

ha contestualmente sollevato questione di legittimità costituzionale

della citata legge della Regione Lazio n. 22 del 1996, facendo, tra

l'altro, rinvio ob relationem alle prospettazioni del ricorrente.

5. - Nel costituirsi in giudizio, la parte privata osserva

pregiudizialmente che il difetto di giurisdizione eccepito dalle

controparti nel giudizio principale - e sul quale il rimettente si è

espressamente pronunziato - sarebbe tutt'altro che evidente

osservando nel merito, che la legge regionale sarebbe illegittima per

violazione degli artt. 3, 42, 81 e 117 della Costituzione.

6. - Anche la Regione Lazio si è costituita in giudizio, chiedendo

che le questioni siano dichiarate manifestamente inammissibili

ovvero, in subordine, infondate.

Nel caso di specie, a parte il non consentito metodo della

motivazione per relationem risulterebbero disattesi anche i principi

secondo i quali una questione di costituzionalità deve essere

sollevata "nel corso di un giudizio", che abbia un petitum che non si

risolva nella stessa questione (vedi, ex plurimis sentenza n. 65 del

1964 nonché sentenze nn. 92 del 1973 e 256 del 1982). Nella specie,

sotto le spoglie dell'azione di manutenzione, si celerebbe in realtà

un'azione volta ad aggredire direttamente la legge, esercitata, per

giunta, innanzi ad un giudice carente (come qualunque altro giudice)

di giurisdizione, atteso che l'animus turbandi, richiesto per la

configurabilità della turbativa del possesso, non è rinvenibile

"ove il presunto autore sia il legislatore".

7. - Nell'imminenza della discussione del giudizio, la parte

privata ha presentato una ulteriore memoria, in cui, nell'affermare

che il pretore ha espressamente (anche se sinteticamente) indicato le

ragioni di sussistenza di entrambi i presupposti dell'incidente di

costituzionalità, si osserva che all'interdetto possessorio

richiesto nel giudizio principale corrisponde un petitum diverso ed

autonomo rispetto all'oggetto del presente giudizio. Nel caso di

specie, pretendendo la legge censurata di annullare tout court una

serie di facoltà essenziali connesse ai diritti di proprietà e di

impresa, ove il privato contesti la conformità della legge stessa ai

principi costituzionali, "è il giudice dei diritti soggettivi che

deve apprestare - nei limiti consentitigli dall'ordinamento, e cioè

astenendosi dall'annullare la legge per ciò solo che essa è,

formalmente, una legge, ma traendo ogni altra implicazione dalla

delibazione di incostituzionalità della medesima - tutela al

cittadino".

8. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la Regione

Lazio, nel ribadire le precedenti argomentazioni, ha depositato copia

della sentenza emessa il 18 dicembre 1997, dalla Corte di giustizia

delle Comunità europee, prima sezione, sul rinvio pregiudiziale del

pretore rimettente ed ha dedotto un ulteriore profilo di

inammissibilità, nel senso che non sarebbe consentito sollevare

contemporaneamente la pregiudiziale comunitaria e quella di

costituzionalità. Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza in epigrafe il pretore di Roma, sezione

distaccata di Tivoli, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale della legge della Regione Lazio 20 giugno 1996, n. 22

(Istituzione del parco naturale-archeologico dell'Inviolata in

Guidonia Montecelio), denunciandone il contrasto, nel suo complesso,

con l'art. 117 della Costituzione, in relazione ai principi

fondamentali dettati dalla legge-quadro sulle aree protette 6

dicembre 1991, n. 394, nonché, in via subordinata, con l'art. 81

della Costituzione, per le parti che richiedono di attingere alle

risorse finanziarie pubbliche, per gli oneri esorbitanti dalla somma

di cento milioni di lire, stanziata dalla legge stessa.

L'ordinanza di rimessione è stata emessa nel corso di un

procedimento possessorio ex art. 703 cod. proc. civ., instaurato dal

titolare di un'azienda agricola, il quale, vistosi negare dal sindaco

di Guidonia, nella veste di gestore del parco dell'Inviolata (nella

cui area risulta ricompresa parte dei terreni del ricorrente),

l'autorizzazione ad impiantare un frutteto, in pretesa osservanza di

quanto disposto dalla legge della Regione Lazio n. 22 del 1996,

assume che detto provvedimento negativo integri una turbativa del suo

possesso e sollecita, perciò, l'emissione dell'ordine al sindaco

stesso di disapplicare la stessa legge regionale.

2. - La questione è inammissibile per motivi connessi, a tacere di

altre ragioni preclusive, al palese difetto di giurisdizione del

giudice rimettente, con conseguente carenza del requisito della

rilevanza ai fini del decidere.

È infatti pacifico e costante orientamento della giurisprudenza,

sia di legittimità che di merito, che le azioni possessorie nei

confronti della pubblica amministrazione sono consentite solo nei

casi in cui quest'ultima abbia agito iure privatorum o abbia posto in

essere un'attività meramente materiale, e non quando dette azioni

siano proposte avverso comportamenti ricollegabili all'esercizio di

poteri pubblici ovvero posti in essere per il tramite di atti

amministrativi.

Come risulta anche dal testo dell'ordinanza, il provvedimento

negativo, oggetto di ricorso innanzi al pretore, è stato assunto dal

sindaco nell'esercizio di poteri autorizzatori derivanti dall'art. 7,

comma 1, lettera e), della legge regionale n. 22 del 1996, il quale

vieta "i cambiamenti di coltura e i movimenti non esplicitamente

autorizzati dall'ente gestore e al solo fine di eventuali lavori di

ripristino secondo modalità da stabilire sentito il parere del

Comitato tecnico-scientifico per l'ambiente".

Il giudice a quo, per dimostrare l'esistenza della sua potestas

iudicandi, richiama un duplice ordine di argomentazioni, assumendo,

in primo luogo, che mancherebbe nella specie qualsiasi potere

discrezionale in capo al comune resistente (in ordine al consentire,

o meno, il compimento di determinate attività agricole) ed

osservando, in secondo luogo, che il ricorrente lamenta la lesione di

norme comunitarie, "le quali attribuiscono situazioni soggettive di

diritto tali da imporre, a loro volta, ai giudici nazionali di

disapplicare persino le leggi e gli atti con forza di legge che si

rivelino in contrasto con le norme comunitarie stesse".

Né l'una né l'altra delle ragioni addotte è, tuttavia, idonea a

corroborare l'assunto del rimettente.

Non la prima, perché - a parte l'opinabilità dell'affermazione

secondo la quale l'amministrazione comunale sarebbe, nella specie,

del tutto sfornita di discrezionalità nel valutare le istanze di

autorizzazione ex art. 7 della legge regionale in questione - la

stessa si basa, comunque, su un postulato privo di qualsiasi

fondamento: cioè che, di regola, al carattere vincolato del

provvedimento corrispondano situazioni giuridiche qualificabili quali

diritti soggettivi e, per converso, all'area della discrezionalità

amministrativa quelle definibili come interessi legittimi.

Né, tantomeno, la seconda, giacché - a parte il fatto che la

materia oggetto di contenzioso innanzi al pretore rimettente è da

reputare completamente estranea alla normativa comunitaria, come

confermato anche dalla sentenza della Corte di giustizia delle

comunità europee, prima Sezione, 18 dicembre 1997, prodotta in

giudizio dalla Regione Lazio - la sussistenza di un diritto

soggettivo non potrebbe, comunque, ritenersi dimostrata solo in

ragione della efficacia diretta, che caratterizza le stesse norme

comunitarie rispetto agli ordinamenti interni.

Il già rilevato ostacolo all'ammissibilità della questione non

può essere, d'altro canto, superato nemmeno ricorrendo alla tesi

adombrata dalla parte privata nel riconnettere l'esistenza del potere

di cognizione del pretore alla circostanza che la dichiarazione di

illegittimità della legge regionale farebbe riespandere il diritto

di proprietà di cui si chiede protezione.

Proprio tale prospettazione evidenzia, infatti, un ulteriore motivo

di inammissibilità, e cioè la mancanza di incidentalità della

questione, dal momento che la eventuale pronunzia di accoglimento

della Corte verrebbe, in realtà, a concretare, di per sé, la tutela

richiesta innanzi al pretore, disattendendo, così, il pacifico

orientamento della giurisprudenza costituzionale, secondo il quale il

petitum del giudizio, nel corso del quale viene sollevata una

questione di costituzionalità, non può risolversi nella

proposizione della questione stessa. In effetti, nel caso qui in

esame, non è dato scorgere quale ulteriore provvedimento, ex art.

703 cod. proc. civ., potrebbe essere emesso dal giudice a quo per

rimuovere la supposta turbativa, una volta venuto meno, con il

travolgimento della normativa denunciata, l'obbligo per il privato di

richiedere la prevista autorizzazione.