Sentenza n. 128/1996

ha pronunciato la seguente sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4 del

decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di

previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni

fiscali), convertito, con modificazio- ni, nella legge 14 novembre

1992, n. 438 promossi con ordinanze emesse l'8 e il 25 maggio, il 16

e il 22 giugno, il 12 luglio, il 12 ottobre e l'8 novembre 1995 dal

Pretore di Milano, rispettivamente iscritte ai nn. 451, 476, 504,

658, 659, 854 e 900 del registro ordinanze 1995 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 35, 37, 39, 43 e 51, prima

serie speciale, dell'anno 1995 e n. 1, prima serie speciale,

dell'anno 1996.

Visti gli atti di costituzione di Fogolin Mercede, Agosti Marina,

Paderno Lidia ed altri, Spada Maria, Riva Ernesto e dell'INPS,

nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1996 il giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avv.ti Alessandro Garlatti per Fogolin Mercede, Paderno

Lidia ed altri e Spada Maria; Alessandro Garlatti e Franco Agostini

per Agosti Marina; Alessandro Garlatti e Felice Assennato per Riva

Ernesto; Carlo De Angelis per l'INPS e l'avvocato dello Stato Gian

Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di sette giudizi promossi contro l'INPS da Mercede

Fogolin ed altri per ottenere l'integrazione al minimo di pensioni

già in godimento, il Pretore di Milano, con altrettante ordinanze

emesse tra l'8 maggio 1995 e l'8 novembre 1995, ha sollevato, in

riferimento agli artt. 24 e 38, secondo comma, della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 del d.-l. 19

settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n.

438, nella parte (terzo comma) che prevede l'applicabilità del nuovo

regime decadenziale triennale anche nel caso in cui, essendo stata la

domanda di prestazione presentata prima dell'entrata in vigore del

decreto-legge citato (19 settembre 1992), a questa data non fosse

stato ancora proposto il ricorso amministrativo.

Il primo comma della disposizione in esame reca un nuovo testo

dell'art. 47, secondo e terzo comma, del d.P.R. 30 aprile 1970, n.

639, che riduce da dieci a tre anni il termine decadenziale del

diritto ai ratei dei trattamenti pensionistici, aggiungendo alle due

date di decorrenza alternativamente indicate dal testo originario

(data di comunicazione della decisione del ricorso pronunziata dai

competenti organi dell'Istituto, ovvero data di scadenza del termine

stabilito per la pronunzia) una terza ipotesi riferita alla "data di

scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento

amministrativo, computati a decorrere dalla data di presentazione

della richiesta di prestazione". Il terzo comma dispone che la nuova

disciplina non si applica "ai procedimenti instaurati anteriormente

alla data di entrata in vigore del presente decreto ancora in corso

alla medesima data".

Poiché nei casi di cui si controverte il ricorso amministrativo è

stato proposto dopo l'entrata in vigore del d.-l. n. 384 del 1992, il

giudice rimettente, in adesione all'eccezione opposta dall'INPS, ha

ritenuto di argomentare a contrario dalla sentenza n. 20 del 1994 di

questa Corte l'applicabilità dell'art. 4, primo comma, del

decreto-legge, a stregua del quale i ricorrenti sarebbero decaduti

dall'azione giudiziaria, essendo ampiamente trascorsi al momento

della sua proposizione tre anni dalla scadenza dei termini prescritti

per l'esaurimento del procedimento amministrativo.

Così interpretato, l'art. 4 del decreto-legge citato viene

impugnato per contrasto: a) con l'art. 24 della Costituzione, in

quanto comporta il sacrificio di diritti che, fino al giorno

dell'entrata in vigore del nuovo regime, esistevano e potevano essere

fatti valere in giudizio; b) con l'art. 38, secondo comma, della

Costituzione, perché la mancata previsione di un regime transitorio

per situazioni come quelle in questione attua una sorta di

espropriazione di diritti previdenziali costituzionalmente garantiti.

2.1. - In quattro dei giudizi promossi dalle ordinanze davanti alla

Corte costituzionale (r.o. n. 451, 476, 504, 658/95) si sono

costituiti i ricorrenti chiedendo una dichiarazione di fondatezza

della questione, pur premettendo di non condividere l'interpretazione

del giudice a quo nel senso dell'applicabilità nella specie del

nuovo regime decadenziale. In prossimità dell'udienza pubblica la

difesa della parte privata nel giudizio promosso dall'ordinanza

iscritta in r.o. n. 476/95 ha depositato una memoria che modifica le

conclusioni precedentemente dedotte, chiedendo in principalità una

sentenza interpretativa di rigetto.

Premesso che nell'art. 4, terzo comma, la parola "procedimenti"

deve interdersi riferita sia a quelli giudiziari che a quelli

amministrativi, ne consegue, ad avviso della parte privata, che "la

precedente disciplina decadenziale continua ad applicarsi anche nel

caso in cui, essendo la richiesta di prestazione anteriore alla data

di entrata in vigore del d.-l. n. 384 del 1992, il ricorso

amministrativo sia stato proposto posteriormente. Invero, non essendo

applicabile, per il principio di irretroattività della legge, la

terza figura di dies a quo aggiunta, innovativamente, dal

decreto-legge 1992, la possibilità di ricorso tardivo, ammessa

dall'art. 8 della legge 11 agosto 1973, n. 533, comporta che il

procedimento amministrativo debba considerarsi ancora pendente alla

data del 19 settembre 1992 qualora il ricorso in sede contenziosa sia

stato proposto successivamente, di guisa che il termine di decadenza

dell'azione giudiziaria non può cominciare a decorrere se non dalla

data di comunicazione della decisione del ricorso o dalla data di

scadenza del termine stabilito per la pronuncia della decisione

(novanta giorni dal ricorso).

Resta la questione se il termine applicabile sia quello vecchio di

dieci anni o quello nuovo di tre. Ma qualunque sia la risposta, nella

specie la domanda giudiziale risulta tempestivamente proposta.

2.2. - In tutti i giudizi si è costituito l'INPS chiedendo che la

questione sia dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.

A parere dell'Istituto la fattispecie in causa è regolata

dall'art. 6 del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103, convertito in legge 1

giugno 1991, n. 166, ai sensi del quale, in caso di mancata

proposizione di ricorso amministrativo, il termine di decadenza

dell'azione giudiziaria decorre dall'insorgenza del diritto ai

singoli ratei della prestazione previdenziale. Di qui l'eccezione di

inammissibilità della questione per errata individuazione della

norma applicabile, e in subordine la domanda di infondatezza.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata infondata.

Premesso che, secondo il regime precedente, per promuovere l'azione

giudiziaria non bastava avere presentato la richiesta di prestazione

e poi atteso la scadenza del termine per l'esaurimento del relativo

procedimento, ma era altresì necessario proporre ricorso

amministrativo contro il diniego tacito o espresso, l'interveniente

osserva che il senso della pronuncia richiamata di questa Corte è

quello di radicare la durata del diritto nella disciplina vigente nel

momento in cui esso nasce, per cui ove il diritto sia maturato dopo

l'entrata in vigore del d.-l. n. 384 del 1992, solo a questa si può

fare riferimento per computare il termine di decadenza.

Così precisata la scelta del legislatore non appare né

irrazionale, né contraria agli artt. 24 e 38 della Costituzione, ben

diversa, e più meritevole di attenzione, essendo la posizione del

titolare del diritto che abbia diligentemente coltivato la pretesa di

prestazione attivando il ricorso amministrativo, rispetto a chi si

sia limitato a domandare la prestazione trascurando poi l'esito della

sua istanza. Considerato in diritto

1. - Con sette ordinanze del medesimo tenore il Pretore di Milano

ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 del

d.-l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre

1992, n. 438, nella parte (terzo comma) che prevede l'applicabilità

del nuovo regime decadenziale triennale dell'azione giudiziaria per

le controversie in materia di trattamenti pensionistici anche nel

caso in cui, essendo stata la domanda di prestazione presentata

anteriormente all'entrata in vigore del decreto legge citato (19

settembre 1992), a questa data non fosse stato ancora proposto il

ricorso amministrativo ai sensi dell'art. 44 del d.P.R. 30 aprile

1970, n. 639.

Poiché le due date di decorrenza del termine decadenziale

dell'azione giudiziaria, alternativamente previste dal testo

originario dell'art. 47, secondo comma, del d.P.R. n. 639 del 1970

si riferiscono al procedimento amministrativo contenzioso, la

sentenza n. 20 del 1994 ha corrispondentemente interpretato l'art. 4,

terzo comma, del d.-l. 384 del 1992 riferendolo all'ipotesi di

proposizione del ricorso amministrativo anteriormente alla data di

entrata in vigore del decreto medesimo. L'opposta interpretazione,

secondo cui la presentazione della domanda di prestazione prima di

tale data sarebbe un presupposto sufficiente per escludere

permanentemente l'applicabilità della nuova disciplina, è

insostenibile per una duplice ragione. Anzitutto perché è contraria

alla lettera della legge: essa implica la tesi che il procedimento

avviato dall'istanza amministrativa debba sempre considerarsi in

corso - pur dopo la scadenza dei termini prescritti "per il suo

esaurimento" - fino alla scadenza di novanta giorni dalla

proposizione tardiva del ricorso al Comitato centrale dell'INPS,

mentre la funzione assegnata dalla legge a questi termini implica

che, una volta scaduti, il procedimento amministrativo non è più in

corso, salva la possibilità di riattivarlo col ricorso tardivo. In

secondo luogo, la detta interpretazione, in quanto tiene fermo il

termine decennale di decadenza pur quando il ricorso sia stato

proposto dopo l'entrata in vigore del decreto-legge del 1992,

comporterebbe una deroga, in contrasto con le finalità del decreto,

al principio per cui il termine di decadenza prende regola dalla

disciplina in vigore al momento in cui comincia a decorrere.

Le odierne ordinanze di rimessione condividono l'interpretazione

elaborata dalla sentenza citata, ma ravvisano nella disposizione

dell'art. 4, terzo comma, così interpretata, un residuo profilo di

incostituzionalità in relazione al caso, che la sentenza non ha

avuto modo di esaminare, in cui anteriormente al 19 settembre 1992

sia stata presentata la sola istanza amministrativa e siano decorsi i

termini prescritti per l'esaurimento del procedimento

(complessivamente trecento giorni dalla domanda, come risulta dal

combinato disposto degli artt. 7 della legge 11 agosto 1973, n. 533,

e 46, commi 5 e 6, della legge 9 marzo 1989, n. 88). In tal caso, non

essendo in corso alla data indicata alcun procedimento, si dovrebbe

ritenere applicabile il nuovo regime decadenziale triennale con

decorrenza dal compimento di trecento giorni dalla richiesta di

prestazione (nei casi di specie presentata tra il 1986 e il 1990),

con la conseguenza che le domande proposte al giudice dai ricorrenti

dovrebbero essere respinte, essendo ormai da lungo tempo estinta

l'azione giudiziaria.

Pertanto, l'art. 4, terzo comma, nella parte in cui omette di

stabilire un ragionevole regime transitorio per questo caso, viene

denunciato per contrarietà agli artt. 24 e 38, secondo comma, della

Costituzione.

2. - I giudizi introdotti dalle sette ordinanze del Pretore di

Milano, avendo per oggetto la medesima questione, possono essere

riuniti e decisi con unica sentenza.

3.1. - La questione non è fondata nei sensi appresso spiegati.

L'interpretazione prospettata dal giudice a quo non è giustificata

dalla sentenza n. 20 del 1994 e non è sostenibile per due ragioni.

In primo luogo perché viola il principio di irretroattività della

legge, del quale, come osserva la stessa sentenza, l'art. 4, terzo

comma, non è che un'applicazione: la legge sopravvenuta non può

essere applicata ai facta praeterita corrispondenti agli elementi di

una nuova fattispecie produttiva di effetti che a quei fatti dalla

legge precedente non erano collegati.

In secondo luogo, il giudice rimettente non ha considerato

l'irrazionale differenziazione di disciplina che la sua

interpretazione produrrebbe in ordine ai ratei delle prestazioni

previdenziali maturati dopo la domanda. La decadenza in cui, a suo

dire, sarebbero incorsi i ricorrenti in forza della nuova legge,

avrebbe un effetto estintivo circoscritto ai ratei maturati nel

periodo di tre anni e trecento giorni compreso tra la data della

domanda e il termine ad quem della decadenza. Per i ratei maturati

successivamente l'applicazione del nuovo regime decadenziale non è

ipotizzabile in mancanza di una nuova richiesta di prestazione che

abbia instaurato un nuovo procedimento amministrativo. Questi ratei

resterebbero soggetti singulatim alla decadenza decennale prevista

dall'art. 6, primo comma, del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103,

convertito nella legge 1 giugno 1991, n. 166.

3.2. - L'art. 4, terzo comma, del d.-l. n. 384 del 1992, mentre, da

un lato, tiene fermo il principio di irretroattività della legge,

dall'altro si propone di regolare le condizioni di applicabilità del

distinto principio di efficacia immediata ex nunc della nuova legge

sui rapporti pendenti. Questo problema può porsi soltanto rispetto

ai rapporti per i quali l'innovazione della legge modificativa della

disciplina della prescrizione o della decadenza sia limitata alla

durata del termine, senza toccare la natura e gli effetti della

vicenda estintiva, cioè, per quanto qui interessa, ai casi in cui al

19 settembre 1992 fosse in corso la decadenza decennale prevista dal

testo originario dell'art. 47, secondo comma, del d.P.R. n. 639 del

1970, qualificata da un effetto estintivo globale di tutti i ratei

della prestazione maturati successivamente all'istanza amministrativa

fino al verificarsi della decadenza. Si tratta appunto, come ha

precisato la sentenza n. 20 del 1994, dei casi in cui, essendo stato

"proposto il ricorso amministrativo, si siano già verificati,

anteriormente alla data di entrata in vigore del d.-l. n. 384 del

1992, i presupposti di decorrenza del termine previsto dalla legge

precedente per la proposizione della domanda giudiziale

(comunicazione della decisione definitiva del ricorso o scadenza del

termine di novanta giorni per la pronunzia) e il termine sia ancora

pendente alla detta data".

Nel caso in esame invece, essendo mancato il ricorso

amministrativo, a quella data era in corso soltanto la decadenza dei

singoli ratei introdotta dal d.-l. n. 103 del 1991, decorrente

dall'insorgenza del rispettivo diritto, cioè una vicenda estintiva

con efficacia diversa da quella della decadenza prevista dall'art. 47

della legge del 1970, modificato dall'art. 4, primo comma, del d.-l.

n. 384 del 1992.

Perciò l'art. 4, terzo comma, non aveva bisogno di riferirsi a

questo caso, nel quale l'inapplicabilità della nuova legge discende

dalla regola generale sopra enunciata. Se e fino a quando non sia

proposto ricorso amministrativo (con decorrenza infruttuosa dei

successivi novanta giorni o comunicazione entro tale termine della

decisione negativa), continua a correre la sola decadenza decennale

dei singoli ratei di cui all'art. 6 del d.-l. n. 103 del 1991, da

ritenersi tacitamente abrogato in parte qua dal d.-l. n. 384 del 1992

solo in relazione alle domande di prestazione presentate dopo il 19

settembre 1992 (mentre rimane in vigore per l'ipotesi di mancata

presentazione della domanda). La disciplina del d.-l n. 103 del 1991

continua ad applicarsi anche se la domanda fosse stata presentata

meno di trecento giorni prima di questa data: perché la decadenza

disposta dall'art. 47, secondo comma, del d.P.R. n. 639 del 1970

possa decorrere dal terzo dies a quo aggiunto, con funzione di norma

di chiusura, dall'art. 4, primo comma, del d.-l. n. 384 del 1992, è

necessario che tutti gli elementi della fattispecie, a cominciare

dall'istanza amministrativa, siano venuti in essere dopo l'entrata in

vigore del decreto.

4. - L'Avvocatura dello Stato obietta che escludendo la

retroattività del nuovo regime decadenziale anche nel caso in esame

si concede irrazionalmente un trattamento di maggior favore a "chi si

sia limitato a domandare una prestazione previdenziale trascurando

poi l'esito della sua istanza, rispetto al soggetto che abbia

diligentemente coltivato la pretesa attivando un ricorso

amministrativo".

Ma l'inconveniente non fornisce argomento per attribuire all'art.

4, primo comma, del d.-l. n. 384 del 1992 un'efficacia retroattiva

non argomentabile, in linea di corretta interpretazione, dal comma 3,

tanto più che essa si convertirebbe in una ragione di

incostituzionalità di quest'ultimo.

Giova piuttosto osservare che la determinazione dei termini

estintivi del diritto alle singole rate - nella seconda parte

dell'art. 6, primo comma, del d.-l. n. 103 del 1991 - per relationem

ai termini di decadenza previsti nella prima parte riproduce, anche

nel caso in esame, la questione - accennata nella sentenza n. 20 del

1994 - se, ridotto a tre anni il termine di riferimento, sia

richiamabile il principio generale per cui, dalla data di entrata in

vigore della legge abbreviatrice della decadenza, il nuovo termine si

applica anche alle decadenze in corso qualora a questa data il tratto

residuo, non ancora consumato, del termine precedente sia di durata

superiore. Se tale questione (che resta affidata al giudice del

merito) fosse risolta affermativamente, l'inconveniente sopra

prospettato sarebbe rimosso.

Si tratta comunque di una situazione transitoria. Per le domande di

prestazione presentate dopo il 19 settembre 1992 la nuova legge ha

contenuto entro il limite più ragionevole di tre anni e trecento

giorni dalla data della domanda la possibilità di ricorso tardivo

ammessa dall'art. 8 della legge n. 533 del 1973.