Sentenza n. 13/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 18

della legge regionale urbanistica e per la tutela del paesaggio nella

Valle d'Aosta, 28 aprile 1960, n. 3, promosso con ordinanza emessa il 5

dicembre 1960 dalla Giunta giurisdizionale amministrativa della Valle

d'Aosta su ricorso della Società "Immobiliare Cervinia di Fumagalli"

contro il Presidente della Giunta regionale della Valle d'Aosta,

iscritta al n. 11 del Registro ordinanze e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 57 del 4 marzo 1961 e nel Bollettino

Ufficiale della Regione del febbraio 1961.

Udita nell'udienza pubblica del 20 dicembre 1961 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi l'avv. Aldo Dedin, per la Società "Immobiliare Cervinia di

Fumagalli", e gli avvocati Arturo Carlo Jemolo e Fortunio Palmas, per

il Presidente della Giunta regionale della Valle d'Aosta.

Ritenuto in fatto :

In un giudizio promosso dalla Società "Immobiliare Cervinia di

Fumagalli" avverso il provvedimento del Presidente della Giunta

regionale della Valle d'Aosta, che ingiungeva la demolizione di una

parte di fabbricato in costruzione nel Comune di Valtournanche, la

Giunta giurisdizionale amministrativa della Valle ha emesso l'ordinanza

del 5 dicembre 1960, notificata alle parti e al Presidente regionale e

comunicata al Presidente del Consiglio della Valle il 20 gennaio 1961 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 4 marzo 1961 e

nel Bollettino Ufficiale della Regione del febbraio 1961, sollevando la

questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 18 della

legge regionale urbanistica e per la tutela del paesaggio nella Valle

d'Aosta, 28 aprile 1960, n. 3.

L'ordinanza osserva che l'art. 1 di detta legge, con il quale tutto

il territorio della Valle d'Aosta è stato, senza alcuna

discriminazione, dichiarato bellezza naturale e zona di particolare

importanza turistica, sembra contrastare con l'art. 2 dello Statuto

speciale della Regione. La norma non sarebbe in armonia con i principi

dell'ordinamento giuridico dello Stato: il legislatore statale non ha

mai seguito criteri così estensivi ed indiscriminati per l'imposizione

di vincoli o limitazioni dirette a tutelare il paesaggio o a proteggere

le bellezze naturali.

Ci sarebbe anche contrasto con l'art. 2, lett. g, dello stesso

Statuto, dove si parla espressamente di: "zone di particolare

importanza turistica", il che escluderebbe la possibilità di emanare

piani regolatori edilizi per l'intero territorio regionale.

L'art. 3 della legge regionale dispone che chiunque intenda

compiere opere, costruzioni, demolizioni o modificazioni ad immobili,

che possano comunque alterare il paesaggio, deve munirsi di apposita

autorizzazione rilasciata dal Presidente della Giunta regionale nei

casi e nei modi previsti dal regolamento; l'art. 18 della stessa legge

stabilisce che fino a quando non entrerà in vigore detto regolamento,

le autorizzazioni in parola sono rilasciate dal Presidente della Giunta

regionale, sentito il parere di un Comitato regionale per

l'urbanistica.

Ora, tenuto conto del disposto dell'art. 42 della Costituzione

l'ordinanza di rinvio pone il quesito se possa ritenersi

costituzionalmente legittima una norma, come quella di cui all'art. 18

della legge regionale, che, sia pure in via transitoria, attribuisca,

senza alcuna regolamentazione o garanzia per la sua obiettiva e

regolare applicazione e senza l'istituzione di adeguati rimedi

amministrativi o giurisdizionali, ad un organo individuale del potere

esecutivo, la facoltà di limitare, condizionare o impedire l'esercizio

del diritto di proprietà.

Il Presidente della Giunta regionale valdostana, costituitosi in

giudizio, nelle deduzioni e nella successiva memoria depositate,

rispettivamente, il 23 marzo ed il 7 dicembre 1961, osserva anzitutto

che l'ordinanza di rinvio non sembra sufficientemente motivata, ai fini

della rilevanza, per non aver tenuto conto dell'esistenza di un

giudicato penale, divenuto irrevocabile, con il quale si affermava la

responsabilità del costruttore Fumagalli per aver costruito l'edificio

contro il divieto del Presidente della Giunta regionale. La questione

sarebbe, inoltre, irrilevante perché la costruzione sorgeva in una

zona sottoposta a vincolo paesistico in forza delle leggi dello Stato e

per le quali era in ogni caso necessaria l'autorizzazione della

Amministrazione regionale. Sicché l'ordine di demolizione sarebbe

stato legittimo e, comunque, il ricorso sarebbe stato inammissibile ed

irricevibile.

Rileva, poi, che la Giunta giurisdizionale amministrativa della

Valle sarebbe stata irregolarmente costituita, perché dei suoi membri,

uno, il dott. Berruti, Intendente di finanza di Aosta, non aveva

l'investitura prevista dall'art. 1 del decreto del Capo provvisorio

dello Stato 15 novembre 1946, n. 367, in quanto nel decreto del

Presidente della Repubblica 19 gennaio 1960, con cui erano stati

nominati i componenti della Giunta per il biennio 1960-61, figura il

nome di un altro funzionario, quale Intendente di finanza di Aosta.

Mancando, quindi, il decreto presidenziale di nomina e non essendo

sufficiente la sola qualità di Intendente di finanza, la Giunta era

irregolarmente costituita e, pertanto, non aveva veste per sollevare

una questione di legittimità costituzionale.

In ordine al primo motivo di censura, con il quale si lamenta che

l'art. 1 della legge regionale n. 3 del 1960 ha dichiarato bellezza

naturale di pubblico interesse e di particolare importanza turistica

l'intero territorio della Valle d'Aosta senza alcuna limitazione,

osserva la Regione che ciò non costituisce motivo di illegittimità

costituzionale. Difatti, l'art. 2 dello Statuto regionale attribuisce

alla Valle competenza legislativa primaria in materia di "industria

alberghiera, turismo e tutela del paesaggio" e nell'esercizio di tale

competenza rientra la possibilità di dichiarare zona di "particolare

importanza turistica" anche tutto il territorio della Regione. Né a

tale possibilità si può opporre il criterio seguito dalla

legislazione nazionale, perché questo non esclude la possibilità di

dichiarare zona di particolare interesse turistico anche un "gruppo di

Comuni contermini" ai sensi dell'art. 1 del decreto 15 aprile 1926, n.

765. E poiché il territorio della Regione non è, in sostanza, che un

"gruppo di Comuni contermini", la dichiarazione, sia pure unica, del

territorio della Regione come zona di particolare importanza turistica,

non contrasta con il criterio della legislazione nazionale.

Lo stesso può ripetersi per quanto concerne la tutela del

paesaggio: la legge nazionale del 1939 consente la dichiarazione di

bellezza naturale per "vaste località" in modo da poter disporre un

piano territoriale paesistico, e la Valle, ad insindacabile giudizio di

merito del legislatore regionale, costituisce nel suo insieme, appunto,

una "vasta località", per la quale si ritiene necessario predisporre

un piano territoriale paesistico.

D'altra parte, per la legislazione primaria della Regione

valdostana vale solo il limite dei principi dell'ordinamento giuridico

dello Stato e non anche il limite dei principi stabiliti dalle leggi

dello Stato, quali potrebbero essere, nella specie, quelli della legge

del 1939 sulla protezione delle bellezze naturali.

Pertanto, la legge regionale del 1960, n. 3, non può dirsi

costituzionalmente illegittima.

In ordine al secondo motivo di censura, con il quale si lamenta che

l'art. 18 della legge regionale avrebbe, sia pure in via transitoria,

attribuito al Presidente della Giunta regionale la facoltà di

rilasciare con suo criterio discrezionale le autorizzazioni previste

dall'art. 3 della legge stessa, e ciò in contrasto con l'art. 42 della

Costituzione, osserva la Regione che in tutto ciò non vi è alcuna

facoltà indiscriminata, attribuita ad un organo del potere esecutivo,

ma l'esecuzione, da parte dell'amministrazione attiva, di una

disposizione di legge, così come avviene per tutte le leggi dello

Stato. Anzi, mentre l'autorizzazione data dal Presidente della Giunta

regionale ha come ambito di applicazione le costruzioni che rechino

pregiudizio al paesaggio, la discrezionalità attribuita, in via

permanente e non già transitoria, al Sovraintendente alle antichità

dalla legge del 1939, ed ai Sindaci dalla legge 17 agosto 1942, n.

1150, ha una portata ben più vasta. Ma nell'uno come nell'altro caso

è sempre un organo del potere esecutivo a limitare e condizionare

l'esercizio del diritto di proprietà del singolo.

La norma impugnata non contrasta, quindi, con gli artt. 42 e 43

della Costituzione, ma realizza, invece, quella disciplina sociale

della proprietà che i citati articoli prevedono e statuiscono.

Né l'art. 18 esclude adeguati rimedi amministrativi o

giurisdizionali avverso i provvedimenti del Presidente della Giunta

regionale, come è anche dimostrato dal fatto che la Società Fumagalli

ha potuto ricorrere, dando origine al presente giudizio.

Si è anche costituita la Società "Immobiliare Cervinia di

Fumagalli", depositando le deduzioni il 22 marzo 1961 ed una memoria il

7 dicembre.

Osserva, anzitutto, che il fatto che la legge oggi in discussione

non sia stata impugnata in via principale dagli organi governativi, non

ha alcuna importanza; ed in proposito richiama la giurisprudenza di

questa Corte.

In ordine al rilievo della Regione circa la motivazione

dell'ordinanza di rinvio, la Società ribatte che l'ordinanza ha

sufficientemente motivato sul punto della rilevanza, esprimendo un

giudizio che è insindacabile dalla Corte costituzionale.

Circa l'altro rilievo sulla non regolare costituzione della Giunta

giurisdizionale amministrativa, la Società osserva che l'Intendente di

finanza, come il Presidente del Tribunale di Aosta, è da considerarsi

come membro di diritto della Giunta, e perciò la sua investitura gli

deriva dalla carica ricoperta e non già dall'atto formale di nomina, e

pertanto il decreto presidenziale, che nomina i componenti della

Giunta, potrebbe indicare impersonalmente tanto il Presidente del

Tribunale quanto l'Intendente di finanza, essendo superflua, rispetto a

costoro, qualsiasi designazione nominativa. Ma anche se il decreto

presidenziale indicasse nominativamente uno dei membri di diritto, come

è avvenuto con il decreto presidenziale 19 gennaio 1960, che ha

indicato nominativamente l'Intendente di finanza pro-tempore, tale

indicazione avrebbe un valore puramente formale. Per ogni mutamento

che si verificasse nelle persone dei titolari della presidenza del

Tribunale e dell'Intendenza di finanza, non ci sarebbe bisogno di un

nuovo decreto presidenziale.

In ogni caso, l'irregolare costituzione della Giunta non

comporterebbe l'assoluta inefficacia dell'ordinanza di rinvio, ma

concreterebbe un vizio che, in applicazione degli artt. 158 e 161 del

Codice di procedura civile, si dovrebbe far valere nei limiti e secondo

le regole proprie degli ordinari mezzi di impugnazione.

Nel merito, la Società sostiene che, secondo il sistema della

legislazione statale, le limitazioni al diritto di proprietà imposte

per la tutela delle bellezze naturali sono circoscritte ad alcune

ipotesi astrattamente predeterminate, da accertare in concreto mediante

adeguato provvedimento amministrativo. In applicazione di questo

principio la legge 29 giugno 1939, n. 1497, detta norme per

l'emanazione dell'atto amministrativo di dichiarazione di notevole

interesse pubblico, demandando alla Sovraintendenza e ad una apposita

Commissione provinciale la "proposta" di dichiarazione di vincolo, da

"rendere pubblica" per eventuali opposizioni degli interessati e da

"approvarsi" con decreto del Ministro per la pubblica istruzione.

Contro tale provvedimento è ammesso ricorso al Governo per il riesame

sia di merito che di legittimità, esame che il Governo deve compiere

previo parere del Consiglio superiore delle antichità e belle arti e

del Consiglio di Stato.

Dai principi di questo ordinamento si discosta la legge regionale

28 aprile 1960, n. 3, sulla tutela del paesaggio della Valle d'Aosta.

Se ne discosta l'art. 1, che dichiara indiscriminatamente e senza

alcuna limitazione bellezza naturale di pubblico interesse e zona di

particolare importanza turistica l'"intero" territorio regionale,

allontanandosi così dal principio ispiratore della legge nazionale del

1939, che tutela soltanto le cose, individue o d'insieme, rivestite di

un interesse pubblico "notevole", ossia particolare, specifico,

differenziato, ed incidendo sulle proprietà immobiliari site nella

Valle, in misura diversa ed enormemente più grave di quanto avvenga

sulle proprietà del rimanente territorio dello Stato, senza alcuna

cautela di accertamento amministrativo e con conseguente, inevitabile

limitazione del sindacato giurisdizionale.

Se ne discosta poi l'art. 18, il quale, in attesa dell'emanazione

del regolamento, conferisce al Presidente della Giunta regionale la

facoltà di autorizzare l'esecuzione delle opere, delle costruzioni e

delle demolizioni, in modo da assicurare la conservazione del

paesaggio. Ma tutto ciò senza porre alcuna limitazione alla

discrezionalità del potere presidenziale in ordine alla compressione

del diritto di proprietà, malgrado che in base all'art. 42 della

Costituzione questo diritto sia riconosciuto e tutelato con le solenni

dichiarazioni che solo la legge ne determina i modi di godimento ed i

limiti, allo scopo di assicurarne la funzione sociale, e che solo la

legge può prevedere i casi di espropriazione della proprietà e salvo

indennizzo.

La Società Fumagalli conclude per l'illegittimità costituzionale

delle norme denunziate, mentre la Regione chiede, per i motivi dianzi

riassunti, che la Corte dichiari non fondate le proposte questioni. Considerato in diritto :

1. - Non ha fondamento la prima eccezione proposta dal Presidente

della Valle d'Aosta per quel che si riferisce al giudizio di rilevanza

ed alla sua motivazione.

L'ordinanza, con la quale l'incidente di costituzionalità è stato

sollevato, ha dato adeguata ragione del perché la controversia

principale non poteva essere definita senza la pronuncia sulla

questione di legittimità costituzionale. Indagare in questa sede se

l'ordinanza abbia ritenuto ciò esattamente, alla stregua delle domande

e delle eccezioni proposte in quel giudizio e dei fatti e degli atti

ivi allegati, significherebbe sostituire l'apprezzamento di questa

Corte a quello che, ai fini della rilevanza, spetta esclusivamente al

giudice a quo.

2. - Egualmente infondata è l'eccezione relativa alla non

legittima costituzione del collegio che pronunciò l'ordinanza.

Il caso attuale è così semplice da non richiedere, per la sua

soluzione, la definizione dei principi generali riflettenti il

fondamento e l'estensione dell'accertamento che la Corte deve compiere

in ordine alla esistenza ed agli eventuali vizi dell'ordinanza del

giudice a quo. Quale che sia l'estensione dei poteri relativi a questi

accertamenti, nel caso attuale non possono sorgere questioni.

L'ordinanza, emanata da un organo nell'esercizio delle sue funzioni

giurisdizionali - la Giunta giurisdizionale amministrativa della Valle

d'Aosta - è atto formalmente perfetto. È pacifico che il funzionario

che, a norma di legge, fece parte del collegio giudicante era

l'Intendente di finanza in carica. L'unico appunto mosso dalla Regione

è che il decreto col quale la Giunta era stata costituita per il

biennio 1960-61 e nel quale era stato indicato il funzionario che

allora era titolare dell'ufficio di Intendente di finanza, non era

stato modificato per sostituirvi il nome del nuovo titolare.

Ora, è ovvio che, anche se si dovesse ritenere che nel decreto di

costituzione della Giunta fosse necessario indicare nominativamente

l'Intendente di finanza in carica, l'omissione di tale nominativo o il

mancato aggiornamento del decreto in ordine alle variazioni relative al

nominativo stesso non può costituire causa di inesistenza

dell'ordinanza di rinvio, quando sia certo, come è certo, che del

collegio giudicante fece parte, a norma di legge, il funzionario che in

atto era investito dell'ufficio di Intendente di finanza.

3. - La prima questione posta dall'ordinanza di rinvio è se l'art.

1 della legge regionale valdostana sia in armonia con l'art. 2 dello

Statuto speciale per la Valle; se, cioè, la dichiarazione di tutto il

territorio della Regione quale bellezza naturale di pubblico interesse

e zona di particolare importanza turistica contrasti con i principi

dell'ordinamento giuridico dello Stato, posti dall'art. 2, prima parte,

come limite alla potestà legislativa della Valle, e se la stessa

norma regionale violi l'altra disposizione dell'art. 2, lett. g,

secondo cui la Regione può emanare piani regolatori per zone di

particolare importanza turistica.

Questa seconda questione deve essere esaminata per prima, come

quella che prospetta non una violazione di limiti ma un puntuale

contrasto con la norma statutaria che ha conferito il potere.

La Corte ritiene che la questione non sia rilevante ai fini del

giudizio di legittimità dell'art. 1 della legge regionale. Giova

ricordare che l'ordinanza di rinvio sottopone alla Corte l'esame di due

sole disposizioni di detta legge: l'art. 1 e l'art. 18, secondo comma.

L'art. 1 si limita a dichiarare che il territorio della Valle è

bellezza naturale di pubblico interesse e zona di particolare

importanza turistica. Sono gli articoli successivi della legge - quelli

non denunziati in questa sede - che disciplinano la materia dei piani

regolatori, regionale e comunali.

Ma poiché la norma dell'art. 2, lett. g, dello Statuto regionale

si riferisce ai piani regolatori, tale norma potrebbe, se mai, venire

in considerazione nei confronti delle disposizioni della legge

regionale che prevedono e disciplinano tali piani e non dell'art. 1 che

contiene autonome dichiarazioni di carattere generale.

L'art. 1 può, pertanto, essere esaminato indipendentemente dagli

articoli successivi, in ordine ai quali ogni questione di legittimità

costituzionale resta impregiudicata.

Passando ad esaminare la questione se la disposizione dell'art. 1

contrasti con i principi dell'ordinamento giuridico dello Stato, è da

rilevare che, secondo l'ordinanza di rinvio, tale contrasto sarebbe

posto in evidenza dal fatto che il legislatore statale non ha mai

seguito criteri così estensivi ed indiscriminati per l'imposizione di

vincoli o limitazioni dirette a tutelare il paesaggio o proteggere le

bellezze naturali. La difesa della parte privata soggiunge che, secondo

il sistema della legge statale, le limitazioni al diritto di proprietà

imposte per la tutela delle bellezze naturali sono circoscritte ad

alcune ipotesi astrattamente predeterminate, relative a cose, individue

o d'insieme, rivestite di un interesse pubblico particolare, specifico,

differenziato, da accertare in concreto mediante un provvedimento

amministrativo, di fronte al quale gli interessati hanno larghe

possibilità di difesa, mentre la indiscriminata dichiarazione fatta

dall'art. 1 della legge regionale grava sulle proprietà immobiliari

site nella Valle in misura diversa ed enormemente più pesante di

quanto avvenga sulle proprietà del rimanente territorio dello Stato,

senza alcuna cautela di accertamento amministrativo e con conseguente,

inevitabile limitazione del sindacato giurisdizionale.

La difesa regionale oppone che, avendo l'art. 2 dello Statuto

attribuito alla Valle competenza legislativa primaria in materia di

industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio, nell'esercizio

di tale competenza rientra la possibilità di dichiarare l'intero

territorio della Regione come interessante ai fini della tutela della

bellezza del paesaggio e come importante ai fini turistici. Ciò sia

perché le leggi nazionali non precludono la possibilità di fare le

suddette dichiarazioni nei confronti di vaste zone di territorio, sia

perché la potestà legislativa regionale è vincolata, in queste

materie, all'osservanza non dei principi delle leggi dello Stato,

bensì ai principi dell'ordinamento giuridico.

La Corte osserva che queste ragioni addotte dalla difesa della

Valle potrebbero essere fondate se fosse esatto che si tratti di

contrasto con i principi stabiliti dalle leggi dello Stato in materia

turistica ed in materia di tutela delle bellezze naturali; ma la Corte

ritiene che il principio informatore delle indicate leggi statali altro

non è che l'applicazione di un principio generale dell'ordinamento

giuridico dello Stato.

Questo principio generale consiste nella esigenza del giusto

procedimento. Quando il legislatore dispone che si apportino

limitazioni ai diritti dei cittadini, la regola che il legislatore

normalmente segue è quella di enunciare delle ipotesi astratte,

predisponendo un procedimento amministrativo attraverso il quale gli

organi competenti provvedano ad imporre concretamente tali limiti, dopo

avere fatto gli opportuni accertamenti, con la collaborazione, ove

occorra, di altri organi pubblici, e dopo avere messo i privati

interessati in condizioni di esporre le proprie ragioni sia a tutela

del proprio interesse, sia a titolo di collaborazione nell'interesse

pubblico.

Non solo le leggi più volte richiamate seguono questo sistema -

con minori formalità quelle sul turismo; con più ampie garanzie

quella sulle bellezze naturali - ma anche la maggior parte delle altre

leggi non se ne discostano. Basterà ricordare la legge sulle

espropriazioni per causa di pubblico interesse e la legge urbanistica.

E si può aggiungere che anche quando, in questo dopoguerra, il

legislatore ha stabilito un sistema straordinario secondo cui gli atti

di espropriazione in sede di riforma fondiaria avevano forza di legge,

tali atti sono stati l'epilogo di un procedimento durante il quale gli

interessati hanno potuto addurre le difese utili nello ambito di quel

sistema.

Vero è che il legislatore statale ha derogato tante volte dalla

esigenza di stabilire un giusto procedimento - basterà ricordare i

piani regolatori approvati per legge - ma ciò non infirma il

principio generale dianzi esposto. D'altra parte, il legislatore

statale non è tenuto al rispetto dei principi generali

dell'ordinamento, quando questi non si identifichino con norme o

principi della Costituzione, mentre il legislatore regionale è

vincolato al rispetto delle norme costituzionali e dei principi

dell'ordinamento giuridico dello Stato.

Ed ecco perché sarebbe inconferente affermare che, come lo Stato

potrebbe, direttamente con legge, vincolare, ai fini turistici o di

tutela del paesaggio, l'intero suo territorio o parti del suo

territorio più o meno ampie di quello della Valle, così la Valle

possa fare altrettanto con propria legge in questa materia in cui la

Regione ha competenza legislativa primaria: anche se lo Stato potesse

farlo, non lo può la Regione, i cui poteri incontrano dei limiti che

non esistono per il potere legislativo statale.

Così pure non è rilevante, ai fini della presente controversia,

la questione se, secondo le leggi dello Stato, si possano o non

vincolare, agli effetti suindicati, vaste zone di territorio: qui

l'illegittimità della norma deriva dal fatto che la relativa

dichiarazione proviene direttamente dalla legge con l'assoluta

esclusione di quel procedimento che, in base ai principi

dell'ordinamento giuridico dello Stato, la Regione è tenuta a non

omettere.

4. - Nessuna denunzia è stata fatta nei riguardi della

legittimità del primo comma dell'art. 18. Tanto nell'ordinanza di

rinvio quanto nelle discussioni svolte in giudizio non c'è traccia di

questioni relative alla disposizione contenuta in detto comma.

Per quanto attiene all'esame della legittimità della restante

parte dell'art. 18, giova, anzitutto, richiamare alcuni precedenti

articoli della stessa legge ed in primo luogo gli artt. 3 e 4, ai quali

l'art. 18 fa espresso riferimento. L'art. 3 vieta di eseguire

costruzioni o piantagioni, distruggere o modificare quelle esistenti o

comunque introdurre modificazioni agli immobili, che rechino

pregiudizio all'aspetto del paesaggio e dispone che chiunque intenda

compiere opere, costruzioni, demolizione o modificazione degli

immobili, che possano comunque alterare il paesaggio, deve munirsi di

apposita autorizzazione, rilasciata dal Presidente della Giunta

regionale nei casi e nei modi previsti dal regolamento. A norma

dell'art. 4, le costruzioni o piantagioni che alterino l'aspetto del

paesaggio, eseguite senza la previa autorizzazione, devono essere

demolite ed i luoghi rimessi in pristino stato, salvo il pagamento di

una indennità qualora il ripristino non fosse possibile.

Gli artt. 5, 6, 7, 8 e 9 definiscono il contenuto del piano

regionale e dei piani regolatori comunali, urbanistici e paesaggistici.

In particolare, l'art. 5 dispone che la disciplina dell'attività

edificatoria, dello sviluppo urbanistico e della tutela del paesaggio

si attua a mezzo del piano regolatore regionale da formarsi con le

modalità stabilite dal regolamento, mentre l'art. 6 stabilisce che le

autorizzazioni di cui all'art. 3 non possono essere concesse se le

opere o le piantagioni non siano conformi al piano regolatore regionale

La Corte, avendo fatto riserva circa la legittimità di tutte le

disposizioni della legge regionale, ad eccezione dell'art. 1 e

dell'art. 18, secondo comma, non deve esaminare il contenuto delle

norme non denunziate. Tuttavia, non si può disconoscere che la legge

regionale ha creato un certo sistema.

Quando questo sistema entrerà in funzione, l'autorità

amministrativa ed i privati avranno una qualche guida al loro operare.

Autorità e privati avranno conoscenza del regolamento indicato

nell'art. 2 della legge e richiamato varie volte negli articoli

successivi: regolamento che, legittimamente o no, in questa legge ha

una funzione essenziale. Solo allora autorità e privati avranno modo

di sapere in quali casi e in quali modi le autorizzazioni potranno

essere rilasciate (art. 3). E potranno poi prendere norma da quel piano

regolatore regionale urbanistico e paesaggistico, in conformità del

quale le opere o le piantagioni potranno essere autorizzate (art. 6).

Secondo l'art. 18, invece, per un tempo indeterminato - e cioè

fino a quando non entrerà in vigore il regolamento, per la emanazione

del quale la legge non pone alcun termine - tutto è affidato al

Presidente regionale, assistito (e non in tutti i casi) da un Comitato

consultivo.

Che le cose stiano in tal senso risulta chiaro ove si pensi che le

espressioni contenute negli artt. 3 e 4 della legge sono così ampie

che niente potrebbe essere fatto o disfatto nella Valle senza

l'autorizzazione presidenziale, giacché, mancando un adeguato sistema

normativo e mancando il piano regionale, qualunque innovazione potrebbe

essere ritenuta pregiudizievole all'aspetto del paesaggio. Ne deriva

una grave incertezza per l'autorità regionale e per i privati

interessati. Questi non hanno alcun elemento certo per sapere se una

innovazione sarà o no ritenuta alteratrice del paesaggio: di modo che

o dovranno assoggettarsi in tutti i casi alla richiesta

dell'autorizzazione o dovranno affrontare l'alea delle sanzioni

previste dall'art. 4 della legge, ove, eseguita che sia qualunque

innovazione, il Presidente della Regione ritenga che essa debba essere

eliminata.

In definitiva, durante il periodo transitorio l'attività edilizia,

ed in parte anche quella agricola, nella Valle d'Aosta saranno regolate

con atti amministrativi senza una adeguata base legislativa. Questo è

il significato e, comunque, l'effetto dell'art. 18. Ma ciò importa la

violazione dell'art. 42 della Costituzione, il quale stabilisce che i

limiti della proprietà privata devono essere determinati per legge; il

che significa che non possono essere lasciati interamente in balia

delle autorità amministrative.

Nell'ordinanza di rinvio si legge che manca non solo una

regolamentazione ed una garanzia per l'obiettivo e regolare esercizio

dei poteri dell'autorità amministrativa, ma mancano anche adeguati

rimedi amministrativi e giurisdizionali.

Non è esatto che manchino rimedi giurisdizionali, in quanto i

provvedimenti amministrativi della Regione non sono sottratti al

controllo giurisdizionale, né la legge regionale ha dato disposizioni

in senso contrario (e, del resto, non poteva darne). Ma è esatto che

la legge non ha predisposto alcun rimedio amministrativo. Avverso il

diniego di autorizzazione, come avverso l'irrogazione delle sanzioni

previste nell'art. 4, l'interessato non ha altro ricorso che quello in

sede di legittimità. Ciò significa che l'esame di merito, in una

materia che manca, come si è visto, di idonea disciplina, è

riservato, senza appello, ad un unico organo deliberante, anche quando

questo proceda all'applicazione di sanzioni. Sola garanzia è data

dall'intervento del Comitato consultivo, il cui parere è richiesto per

il rilascio dell'autorizzazione e per il pagamento dell'indennità ai

sensi del secondo comma dell'art. 4, mentre non è richiesto per la

applicazione della sanzione prevista dal primo comma dello stesso

articolo.

È un fatto consueto che le leggi, quando impongono obblighi o

divieti, e specialmente quando comminano delle sanzioni, apprestano un

sistema tale che sulla base di esso gli obbligati possano

consapevolmente adeguare il proprio comportamento alla norma ed

assumere le proprie responsabilità. E quando le leggi conferiscono dei

poteri all'autorità amministrativa agli effetti della limitazione dei

diritti, le leggi stesse, di regola, stabiliscono che l'interessato sia

messo in grado di esporre le proprie ragioni davanti alla stessa od

altra autorità amministrativa, specialmente prima che gli sia inflitta

una sanzione.

Questi principi che, in relazione a determinati tipi di precetti e

di sanzioni, hanno veste di norme costituzionali (artt. 24 e 25),

rispetto ad altri precetti e ad altre sanzioni costituiscono dei punti

costanti di orientamento nella legislazione e nella interpretazione ed

applicazione che delle leggi fanno la giurisprudenza e la prassi: detti

punti di orientamento hanno i titoli per essere considerati come

facenti parte dei principi dell'ordinamento giuridico dello Stato.

Difforme da tali principi si presenta la norma in esame, la quale

non assicura adeguata tutela agli interessati e non offre certezza né

a chi deve osservare né a chi deve fare osservare la legge.

Giova soggiungere che la disposizione non potrebbe essere

giustificata come norma di salvaguardia. È essenziale per norme di

questo genere che esse si riferiscano a situazioni in corso di

consolidamento; ma deve trattarsi di situazioni che abbiano una base

certa. Il caso più comune è quello del piano regolatore deliberato ma

non ancora approvato. Un altro aspetto essenziale delle norme di

salvaguardia è che le misure da esse dettate abbiano carattere

temporaneo.

L'art. 18 non pone limiti di tempo alla sua efficacia e, come si è

messo in chiaro, non ha per presupposto una situazione certa di

partenza: anzi c'è in partenza un vuoto che si vuole colmare con

singoli provvedimenti amministrativi. E, pertanto, neanche sotto il

profilo delle norme di salvaguardia il mancato rispetto dei principi

generali può apparire giustificato.

Non va trascurato l'ultimo riflesso, sotto cui l'art. 18 si

presenta illegittimo.

E pacifico nella giurisprudenza di questa Corte che le leggi dello

Stato sono vigenti nelle Regioni, anche se queste abbiano nella stessa

materia potestà legislativa primaria, quando la Regione non abbia

adottato o non adotti una propria legge. Nella specie, fino a quando

la Valle d'Aosta non sostituirà alle leggi dello Stato vigenti in

materia di tutela delle bellezze naturali un proprio ordinamento e non

lo renderà concretamente attuabile, la Valle non potrà attribuire

alle sue autorità amministrative poteri avulsi, ad un tempo, e dalla

legge statale e dalla legge regionale, che, pur essendo entrata in

vigore, non contiene una completa disciplina della materia e non è

ancora in piena applicazione.

Fino a quando non si avrà tale applicazione, la Regione dovrà

osservare e fare osservare le leggi dello Stato, adottando, con i

poteri che le derivano dall'art. 5 del D.L.C.P.S. 23 dicembre 1946, n.

532, i provvedimenti previsti dalle leggi stesse: il che, del resto,

varrà ad ovviare al pericolo che gli organi regionali possano

trovarsi, in questo periodo transitorio, di fronte ad irreparabili - e

deprecabili - manomissioni delle bellezze paesistiche della Valle.