Sentenza n. 132/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 5

della legge 24 dicembre 1969, n. 990 (assicurazione obbligatoria della

responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a

motore e dei natanti) promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 9 novembre 1974 dal pretore di Francavilla

Fontana nel procedimento penale a carico di Franco Angelo iscritta al

n. 208 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 181 del 9 luglio 1975;

2) ordinanza emessa l'11 ottobre 1977 dal tribunale di Paola nel

procedimento civile vertente tra Zambataro Angelo e la S.p.A. F.A.T.A.

ed altro, iscritta al n. 151 del registro ordinanze 1978 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 149 del 31 maggio 1978.

Visti gli atti di costituzione della S.p.a. F.A.T.A., nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1979 il Giudice relatore

Antonino De Stefano;

uditi l'avv. Emilio Pasanisi per la Soc. F.A.T.A. e il sostituto

avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il 28 dicembre 1971 sulla provinciale Francavilla

Fontana-Carosino avveniva un incidente stradale tra un trattore

cingolato, condotto da Franco Angelo (di proprietà di Ribezzo Antonio,

assicurato con la S.p.a. F.A.T.A. - Fondo assicurativo tra gli

agricoltori) e un'auto guidata da Gioffreda Concetta, con a bordo

Egisti Cosimo e Chirico Rosa. Nell'incidente gli occupanti dell'auto

riportavano lesioni di varia entità, ed il pretore di Francavilla

elevava imputazione di lesioni colpose a carico di Franco Angelo.

All'udienza del 22 ottobre 1974 la società di assicurazione

F.A.T.A., citata come responsabile civile dalla Gioffreda, chiedeva di

essere estromessa dal processo deducendo che il danneggiato per

sinistro causato dalla circolazione di una macchina agricola non ha

azione diretta contro l'assicuratore, giacché le macchine agricole

sono escluse dall'obbligo di assicurazione, giusta il disposto degli

artt. 5 e 18 della legge 24 dicembre 1969, n.990. Nella citata udienza

il pretore, ritenuta fondata l'eccezione, con ordinanza pronunciata in

dibattimento escludeva dalla causa la società F.A.T.A.

Con ordinanza emessa nella successiva udienza del 9 novembre 1974,

il pretore accoglieva l'eccezione di incostituzionalità dell'art. 5

della legge n. 990 del 1969, in riferimento agli artt. 3 e 24, comma

secondo, della Costituzione, formulata dal difensore della parte

civile, osservando che l'esonero dall'obbligo di assicurazione

stabilito dalla norma per le macchine agricole - che pur circolano

sulle pubbliche strade come gli altri veicoli per i quali l'obbligo

assicurativo sussiste - non si giustifica in alcun modo e dà luogo ad

una disparità di trattamento, in violazione del principio di

eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge.

L'ordinanza, dopo le comunicazioni e notificazioni di rito, veniva

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 181 del 9

luglio 1975.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura

generale dello Stato, con atto depositato in cancelleria il 25 luglio

1975.

Tra le parti private si è costituita la società assicuratrice

F.A.T.A., in persona del suo direttore generale ing. Giovanni Bruno,

rappresentata e difesa dall'avv. Emilio Pasanisi, con deposito di

deduzioni in data 28 aprile 1975.

Nell'atto di intervento l'Avvocatura ha concluso per l'infondatezza

della proposta questione, rilevando che la limitazione dell'area di

obbligatorietà dell'assicurazione, con la prevista esclusione

dall'obbligo sia dei ciclomotori non muniti di targa, sia delle

macchine agricole, è apprezzamento di politica legislativa. Non

sussiste, quindi, la denunciata violazione dell'art. 3 della

Costituzione, avendo la Corte più volte avuto occasione di precisare

che il principio di uguaglianza garantisce parità di trattamento solo

a parità di situazione, e che spetta al legislatore esprimere il

giudizio sulla parità o meno della situazione, nel rispetto dei limiti

della ragionevolezza e degli altri principi fissati dalla Costituzione.

Nelle proprie deduzioni costitutive la difesa della società

assicuratrice ha formulato anzitutto eccezione di irrilevanza della

proposta questione, osservando che la stessa veniva sollevata all'unico

fine di derivarne la ammissibilità della citazione, quale responsabile

civile, della stessa società F.A.T.A., che, invece, era stata già

definitivamente estromessa dal processo.

Passando al merito, la difesa ha affermato la infondatezza delle

censure d'incostituzionalità.

Il legislatore ha concesso l'azione diretta nell'ambito della

obbligatorietà dell'assicurazione; non v'è identità di situazione

tra chi, agendo nei limiti dell'assicurazione obbligatoria, esercita un

diritto che rientra tra esigenze sociali riconosciute meritevoli di

speciale difesa e chi, agendo al di fuori dell'assicurazione

obbligatoria, esercita un'azione cui il legislatore non ha riconosciuto

la stessa rilevanza sociale. Né mancano ragionevoli motivi per

trattare diversamente, ai fini dell'obbligo di assicurazione, la

circolazione su strada dei veicoli in genere e la circolazione su

strada delle macchine agricole, essendo evidentemente diverso il

rischio nei due casi, sia per la lentezza, sia per la occasionalità

della circolazione del mezzo agricolo sulle pubbliche strade.

2. - Il 30 ottobre 1975, in località Belvedere, il trattore

agricolo condotto dal proprietario De Luca Guido, assicurato con la

S.p.a. F.A.T.A., investiva un automezzo in posteggio, di proprietà di

Zambataro Angelo, provocandogli danni.

Per ottenere il risarcimento lo Zambataro citava in giudizio

dinanzi al tribunale di Paola, sia il De Luca, sia la società

F.A.T.A., quale assicuratrice del mezzo agricolo. Quest'ultima,

costituitasi in giudizio, eccepiva la carenza di legittimazione

passiva, osservando che, non essendo obbligatoria l'assicurazione delle

macchine agricole, non poteva trovare applicazione, nel caso di specie,

l'art. 18 della legge 24 dicembre 1969, n. 990, che riconosce l'azione

diretta del danneggiato nei con fronti dell'assicuratore solo nel caso

in cui il sinistro sia causato da veicolo per il quale sussiste

l'obbligo di assicurazione.

Rimessa la causa al collegio, il tribunale, con ordinanza 11

ottobre 1977, sollevava d'ufficio la questione di legittimità

costituzionale dell'art.5 della legge n. 990 del 1969, nella parte in

cui esclude le macchine agricole dall'obbligo dell'assicurazione, in

riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione.

Secondo il tribunale il criterio fondamentale dell'obbligo

normativo appare quello nascente dalla potenzialità all'altrui

danneggiamento del veicolo circolante in aree pubbliche: comprensibile,

anche se opinabile, sarebbe, quindi, l'esonero della assicurazione per

i ciclomotori, data la loro leggerezza, minima potenza e ridotta

velocità, ma non l'esonero per le macchine agricole le quali, per la

loro potenza, mole, peso, difficoltà di manovra e di controllo,

intrinseca capacità di velocità, sono mezzi potenzialmente di

maggiore pericolo, tant'è che il legislatore ha assimilato la loro

guida, nella disciplina e nelle sanzioni, a quella degli autoveicoli

più pericolosi (artt. 75, 86 e 103 Cod. strada). Né rilievo alcuno

può avere la destinazione d'uso delle macchine agricole, potendo essa

incidere solo quantitativamente sul numero dei sinistri, e non anche

sull'essenza del rischio.

Aggiunge il tribunale che la questione proposta ha importanza anche

sotto i profili che al danneggiato da circolazione di macchina agricola

è preclusa sia la possibilità di esperire azione diretta contro

l'assicuratore del veicolo danneggiante, ove questo sia coperto da

spontanea assicurazione, sia la possibilità di ricavare una utilità,

in caso di danni alla persona, dall'istituzione del fondo di garanzia

per le vittime della strada, di cui all'art. 19 della legge n. 990 del

1969. E ciò in palese sperequazione rispetto al danneggiato da altri

veicoli a motore.

L'ordinanza, dopo le comunicazioni e notificazioni di rito, è

stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 149 del

31 maggio 1978.

Anche nel giudizio relativo a questa ordinanza è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri, con atto depositato in

cancelleria il 15 giugno 1978, nel quale l'Avvocatura generale dello

Stato conclude per la infondatezza della proposta questione, sulla base

degli stessi argomenti svolti nell'atto di intervento relativo

all'analoga questione sollevata con l'ordinanza del pretore di

Francavilla Fontana.

Tra le parti private si è costituita la S.p.a. F.A.T.A., in

persona dello stesso direttore generale, assistita dal medesimo

difensore, il quale, nelle deduzioni depositate l'8 aprile 1978, in

aggiunta agli argomenti illustrati nell'altro giudizio, ed a proposito

della destinazione d'uso delle macchine agricole, su cui si è

soffermato il tribunale, ha osservato che il legislatore ha voluto

imporre l'obbligo di assicurazione nel settore in cui maggiore è

l'allarme sociale per la frequenza dei sinistri e, quindi, del rischio,

e che i mezzi agricoli sono stati esclusi dall'obbligo appunto perché

non presentano un grado di pericolosità tale da destare preoccupazione

sul piano sociale.

3. - All'udienza del 27 giugno 1979, preliminarmente la Corte,

sentito l'avv. Pasanisi nell'interesse della S.p.a. F.A.T.A., con

separata ordinanza dichiarava l'inammissibilità della relativa

costituzione nel giudizio promosso con l'ordinanza del pretore di

Francavilla Fontana.

Dopo di che, lo stesso avv. Pasanisi, per la S.p.a. F.A.T.A.,

limitatamente al giudizio promosso con l'ordinanza del tribunale di

Paola, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri, per entrambi i giudizi,

svolgevano le rispettive difese. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze in epigrafe sollevano questione di legittimità

costituzionale, per contrasto con gli artt. 3 e 24 della Costituzione,

dell'art. 5 della legge 24 dicembre 1969, n. 990, nella parte in cui

esclude le macchine agricole dall'obbligo dell'assicurazione della

responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a

motore.

2. - I giudizi, avendo ad oggetto identica questione, vengono

riuniti per essere decisi con unica sentenza.

3. - La questione non è fondata.

Si afferma, nell'ordinanza emessa dal pretore di Francavilla

Fontana, che la denunciata norma violerebbe il principio di eguaglianza

per ingiustificata disparità di trattamento, non vedendosi motivo

perché l'assicurazione, obbligatoria per tutti i veicoli che circolano

su pubbliche strade, non lo debba essere anche per le macchine agricole

che pure circolano sulle stesse. Ed una evidente disparità di

trattamento di situazioni sostanzialmente identiche prospetta, del

pari, l'ordinanza del tribunale di Paola, ritenendo priva di

giustificato e razionale motivo la esclusione delle macchine agricole

dall'obbligo di assicurazione. Invero, secondo il giudice a quo, se

l'obbligo assicurativo discende dalla "potenzialità al danneggiamento"

insita nei veicoli a motore circolanti su aree pubbliche, le macchine

agricole, per la loro potenza, mole, peso, difficoltà di manovra e di

controllo, intrinseca capacità di velocità, si appalesano, allorché

circolino su pubbliche vie, tra i veicoli di potenziale maggior

pericolo.

Ritiene la Corte che le cennate considerazioni non valgano a

suffragare l'asserita lesione del principio di eguaglianza. Dai lavori

parlamentari relativiialla legge n. 990 del 1969 chiaramente emerge

che la esclusione delle macchine agricole dall'obbligo assicurativo non

fu immotivata, ma fu, al contrario, oggetto di attenta valutazione,

venendone in quella sede discussi i pro ed i contro. Già nella

relazione ministeriale che accompagna il disegno di legge, si afferma

che le macchine agricole (intendendosi per tali quelle descritte

nell'art. 29 del t.u. delle norme sulla circolazione stradale,

approvato con d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393) vanno escluse dall'obbligo

assicurativo in quanto "per l'uso cui sono destinate e per la loro

natura, non presentano un grado di pericolosità tale da destare

preoccupazione sul piano sociale". Ben vero che nel parere sullo stesso

disegno di legge espresso dalla X Commissione (Trasporti) della Camera

dei deputati si richiede che l'assicurazione obbligatoria venga estesa

alle macchine agricole; e che nella discussione in sede legislativa in

seno alla XI Commissione (Industria e commercio) della stessa Camera

viene presentato un emendamento soppressivo dell'articolo che sancisce

la esclusione dall'obbligo. Ma da parte del relatore, pur ammettendosi

che non sussistono difficoltà di principio ad accettare la richiesta

estensione, si fa presente che la scarsa circolazione delle macchine

agricole su strade di uso pubblico, la loro modesta velocità, le

difficoltà in cui versa l'economia agricola, giustificano la loro

esclusione dalla obbligatorietà della assicurazione; ed il

rappresentante del Governo invita la Commissione a soprassedere,

osservando che l'assicurazione obbligatoria potrebbe rallentare lo

sviluppo in corso della meccanizzazione agricola, e che in prosieguo di

tempo il problema potrà essere nuovamente affrontato, allorché in

tutto il territorio nazionale sarà stato raggiunto un soddisfacente

livello di tale meccanizzazione. Dopo di che, in sede di votazione,

l'emendamento soppressivo viene respinto.

All'altro ramo del Parlamento, discutendosi in sede redigente nella

IX Commissione (Industria, commercio interno ed estero, turismo) il

disegno approvato dalla Camera, vengono egualmente presentati ed

illustrati emendamenti soppressivi della norma che esclude dall'obbligo

le macchine agricole, sostenendosi che queste rappresentano un rischio

serio per la circolazione stradale, essendo in grado di determinare

sinistri notevoli. Il relatore auspica che da parte del Governo si

presenti una proposta di legge che, con norme adeguate al particolare

settore, imponga l'assicurazione obbligatoria anche per le macchine

agricole; ed il rappresentante del Governo prende atto "della volontà

largamente espressa da questa Commissione affinché anche le macchine

agricole vengano assoggettate all'assicurazione obbligatoria",

annunziando che si darà carico della successiva presentazione di

apposito disegno di legge al riguardo. A seguito di siffatte

assicurazioni vengono ritirati i presentati emendamenti, e la

Commissione, nel votare il disegno di legge che mantiene la norma

eccettuativa, esprime alla unanimità un ordine del giorno che impegna

il Governo, fra l'altro, a "condurre studi ed accertamenti che

consentano di pervenire alla estensione dell'assicurazione obbligatoria

alle macchine agricole". Impegno che viene poi ribadito al momento

della definitiva approvazione da parte dell'assemblea.

4. - Il diffuso richiamo ai lavori parlamentari comprova dunque che

alla esclusione delle macchine agricole dall'obbligo assicurativo si

pervenne non arbitrariamente né apoditticamente, ma sulla base delle

ricordate valutazioni di una pluralità di profili che concorrevano a

configurare la loro diversa, peculiare posizione rispetto agli altri

veicoli, assoggettati invece all'obbligo. Valutazioni che, non

apparendo alla Corte palesemente irrazionali, precludono l'indagine sul

loro merito, rientrando certamente nella sfera della responsabile

discrezionalità del legislatore.

Né può ritenersi in contrasto con siffatte valutazioni il

proponimento dallo stesso legislatore espresso, contemporaneamente

all'approvazione della denunciata norma eccettuativa, di pervenire in

prosieguo di tempo, sulla base di studi ed accertamenti ai quali

impegnavasi il Governo, alla estensione con apposita legge

dell'assicurazione obbligatoria alle macchine agricole: dovendosi in

ciò ravvisare una conferma di quel criterio di gradualità nella

introduzione del nuovo regime di assicurazione, cui hanno già fatto

riferimento le sentenze di questa Corte n. 55 del 1975 e n. 264 del

1976 a proposito dell'originaria esclusione dei terzi trasportati

dall'obbligo di assicurazione, ad essi successivamente esteso con d.l.

23 dicembre 1976, n. 857, convertito in legge 26 febbraio 1977 n. 39.

Non sussiste dunque, alla stregua delle considerazioni che

precedono, quella identità di situazioni diversamente disciplinate,

nella quale si concreterebbe, secondo i giudici a quibus, la denunciata

violazione dell'art. 3 della Costituzione.

5. - Del pari non sussiste l'asserito contrasto del menzionato art.

5 della legge n. 990 del 1969 con l'art. 24 della Costituzione. Ben

vero che l'azione diretta contro l'assicuratore, concessa al

danneggiato dall'art. 18 di detta legge nell'ambito dell'assicurazione

obbligatoria, non può dallo stesso essere esercitata contro

l'eventuale assicuratore di macchina agricola, esclusa per effetto

della denunciata norma da siffatto obbligo. Ma in ciò la Corte non

ravvisa una limitazione del diritto di difesa, che in tal caso si

estrinseca nell'ambito della comune normativa dettata per il

risarcimento del danno prodotto dalla circolazione di veicolo e per

l'assicurazione della responsabilità civile, segnatamente potendosi

avvalere del disposto dell'art. 2767 c.c. Mentre l'azione diretta

contro l'assicuratore costituisce un ulteriore presidio processuale

introdotto a tutela di quelle particolari esigenze socialmente

rilevanti, al cui soddisfacimento è preordinata appunto

l'assicurazione obbligatoria, secondo quanto già sottolineato da

questa Corte nella sentenza n. 24 del 1975. Esigenze che il

legislatore non ha ritenuto sussistere, almeno finora, in ordine ai

danni prodotti dalla circolazione su pubbliche strade delle macchine

agricole.