Sentenza n. 136/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4 legge 25

marzo 1971, n. 213 (Soppressione dei compensi fissi per i ricoveri

ospedalieri di cui all'art. 82 del r.d. 30 settembre 1938, n. 1631, e

della Cassa nazionale di conguaglio di cui al d.-l. 18 novembre 1967,

n. 1044, convertito in legge 17 gennaio 1968, n. 4), 31 d.P.R. 20

dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del personale delle unità

sanitarie locali), e 102 d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento

della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché

sperimentazione organizzativa e didattica), promossi con (n. 2)

ordinanze emesse il 27 ottobre 1995 ed il 7 giugno 1996 dal Consiglio

di Stato sui ricorsi proposti da Giampiero Pasero ed altri contro

Università degli studi di Firenze ed altri e da Paolo Marchei contro

Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica

ed altri iscritte ai nn. 868 e 1309 del registro ordinanze 1996 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 38 e 50,

prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di costituzione di Salvatore Armenio ed altri nonché

gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 1997 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

Uditi gli avv.ti Alberto Azzena e Paolo Carrozza per Armenio

Salvatore ed altri e l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanze del 27 ottobre 1995 e del 7 giugno 1996, di

contenuto pressoché identico, la sesta sezione del Consiglio di

Stato ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 36 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 4

della legge 25 marzo 1971, n. 213 (Soppressione dei compensi fissi

per i ricoveri ospedalieri di cui all'art. 82 del r.d. 30 settembre

1938, n. 1631, e della Cassa nazionale di conguaglio di cui al d.-l.

18 novembre 1967, n. 1044, convertito in legge 17 gennaio 1968, n.

4), 31 del d.P.R. 20 dicembre 1979 (Stato giuridico del personale

delle unità sanitarie locali), n.761, e 102 del d.P.R. 11 luglio

1980, n. 382 (Riordinamento della docenza universitaria, relativa

fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e

didattica), i quali assicurano al personale docente universitario,

che esplichi anche attività assistenziale per il Servizio sanitario

nazionale, "l'equiparazione del trattamento economico complessivo

corrispondente a quello del personale delle unità sanitarie locali

di pari funzione, mansione ed anzianità".

Il giudice a quo dubita che le norme suddette violino i principi di

uguaglianza e adeguatezza retributiva nella parte in cui non

prevedono un compenso ulteriore per il maggiore lavoro dei professori

destinato a prestazioni diagnostico-terapeutiche, oltre che

didattiche, e impediscono di corrispondere l'indennità da esse

prevista quando, come avviene attualmente per le posizioni apicali

della carriera universitaria, il livello retributivo dei medici

docenti universitari superi quello dell'omologo profilo ospedaliero

rendendo, in conseguenza, l'obiettivo della "equiparazione" non

perseguibile per sopravvenuta carenza dell'originario presupposto di

un reddito inferiore dei primi.

2. - Nel giudizio da cui è scaturita l'ordinanza più risalente,

diciannove professori di ruolo delle Università di Firenze, Siena e

Pisa, i quali espletano attività assistenziale presso unità

sanitarie locali, avevano rivolto istanza al tribunale amministrativo

regionale per la Toscana per l'accertamento del diritto ad una

retribuzione aggiuntiva rispetto a quella di docenti, in

corrispettivo, cioè, delle prestazioni rese al Servizio sanitario

nazionale.

Il Consiglio di Stato, in sede di impugnazione della sentenza di

rigetto, ha osservato che le norme applicabili alla fattispecie

concreta non contengono previsioni di compensi supplementari per il

lavoro diagnostico e terapeutico compiuto dai professori delle

facoltà di medicina. E tanto, ha sostenuto, sarebbe bastato a

respingere la pretesa se non fosse insorto il dubbio della

conformità delle norme stesse alla Costituzione.

Ritiene il giudice d'appello che "l'indennità connessa

all'espletamento di attività assistenziale tende ad "equiparare il

trattamento economico" muovendo dai presupposti, non dichiarati ma

evidenti, del minor trattamento dei docenti rispetto agli

ospedalieri, del maggiore impegno richiesto ai docenti esplicanti

anche attività assistenziale" e della "opportunità di un

trattamento economico delle due categorie quanto meno livellato". Ma

poiché le disposizioni denunciate eguagliano la misura

dell'indennità alla eventuale differenza sopportata in negativo dai

professori universitari che si dedicano altresì all'assistenza

sanitaria, è intuitivo che un ipotetico allineamento dei valori di

riferimento approssima inevitabilmente a zero il risultato del

calcolo. La progressiva riduzione dello scarto di partenza, per

effetto dei miglioramenti economici fatti ai professori universitari,

importa, secondo il rimettente, che ove la differenza si annulli, o

il trattamento dei docenti superi quello dei medici ospedalieri,

l'indennità viene meno e, quindi, il maggior aggravio a carico dei

docenti non è in alcun modo compensato. La maturata inversione nella

graduatoria degli emolumenti avrebbe, quindi, risolto "in via

definitiva", per taluni soggetti, il diritto alla corresponsione

monetaria, che rinviene la fonte nella combinazione normativa

impugnata.

3. - Si sono costituite nel giudizio incidentale tre delle parti

private, le quali hanno patrocinato la tesi della illegittimità

costituzionale, hanno chiesto di estendere il controllo a norme

estranee ai dubbi di costituzionalità del giudice rimettente e di

verificare la conformità di quelle censurate anche al parametro di

buon andamento della funzione pubblica, stabilito dall'art. 97 della

Costituzione.

Le parti private hanno, altresì, depositato memorie illustrative

in prossimità dell' udienza dinanzi alla Corte. In particolare hanno

motivato, nell'ambito del thema decidendum fissato dal collegio di

merito, che la cura degli infermi non rientrerebbe tra gli obblighi

istituzionali dei medici universitari, ma integrerebbe un compito a

sé stante, la compenetrazione tra le attività scientifica e

diagnostico-terapeutica potendo trovare razionale fondamento per i

soli casi clinici sottoposti all' osservazione dei docenti per

finalità di ricerca. La legislazione, affermano, rivelerebbe nel suo

svolgersi che il quid pluris dell'assistenza è stato costantemente

posto a base, per i docenti medici, di un'attribuzione pecuniaria,

sia pure di diversa consistenza, e la perequazione ricercata dalla

legge n. 213 del 1971 andrebbe intesa nel senso che "il lavoro svolto

dai medici universitari in aggiunta a quello proprio della loro

qualifica deve per Costituzione essere retribuito al pari di quello

dei medici delle UU.SS.LL.". Osservano poi che il regime delle

convenzioni tra il Servizio sanitario nazionale e l'Università, ex

art. 39 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, determinerebbe per il

medico universitario un sovvertimento, evidentemente da bilanciare,

del rapporto tra insegnamento e assistenza, almeno dal punto di vista

dell' impegno commisurato al tempo.

Con riguardo al menzionato rapporto di origine convenzionale, i

soggetti costituiti nel presente giudizio hanno inoltre proposto, di

là dei confini segnati dall'ordinanza di rimessione, nuovi temi

dell' indagine di legittimità costituzionale. Essi premettono che il

fondamentale indirizzo della giurisprudenza costituzionale non

potrebbe reputarsi irreversibile proprio perché anteriore allo

stabilimento del regime di convenzione che attualmente disciplina le

relazioni tra il Servizio sanitario nazionale e l'Università. In

definitiva, apparirebbe inevitabile l'affermazione che i medici

universitari convenzionati hanno diritto, per le funzioni estranee

alla didattica, ad una retribuzione adeguata alla più alta quantità

e qualità della loro occupazione; ed in concreto, il parametro per

ragguagliare la retribuzione ulteriore sarebbe rinvenibile nelle

singole convenzioni applicabili laddove il criterio di ponderazione

del lavoro assistenziale dei docenti di medicina in confronto con

quello del corrispondente personale ospedaliero, pur dettato per

scopi eterogenei, potrebbe suggerire un'analoga proporzione per

computare l'integrazione salariale cui si aspira.

4. - Ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

concluso per la dichiarazione di infondatezza della questione,

affermando che l'impegno assistenziale dei docenti, "compenetrandosi

nell'attività didattico-scientifica, s'inquadra nell'attività

propria dei docenti universitari, costituisce parte integrante della

loro prestazione lavorativa e non configura un lavoro supplementare o

aggiuntivo, suscettibile di essere considerato al di fuori dei doveri

inerenti allo status di professore universitario", risultando

naturalmente incluso nella ordinaria retribuzione spettante. A

conforto della tesi la difesa erariale ha invocato la univoca

giurisprudenza costituzionale in tema.

5. - Nel processo giurisdizionale da cui è scaturita la successiva

ordinanza di rimessione, Paolo Marchei, professore associato di

oncologia clinica in servizio a tempo definito nell'Università degli

studi "La Sapienza" di Roma, aveva richiesto al tribunale

amministrativo regionale per il Lazio di accertare il suo diritto a

una autonoma retribuzione, rispetto a quella per l'attività di

insegnamento, riferibile alle prestazioni assistenziali rese presso

il servizio aggregato di diagnostica e programmazione terapeutica.

Il Consiglio di Stato, adito a seguito del mancato accoglimento

della domanda, replicando quanto già esposto, deferiva nuovamente a

questa Corte il sindacato di legittimità della disciplina in esame.

Qui non vi è stata costituzione delle parti principali ma

intervento del Rappresentante del Governo che, per ministero

dell'Avvocatura generale dello Stato, ha concluso per la

dichiarazione di inammissibilità e, in subordine, di infondatezza

della questione, ribadendo ragioni coincidenti con quelle dell'atto

di ingresso nel giudizio meno recente. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale proposte dalle

ordinanze in epigrafe concernono gli artt. 4 della legge 25 marzo

1971, n. 213, 31 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 e 102 del d.P.R.

11 luglio 1980, n. 382, nella parte in cui, non prevedendo un qualche

compenso per la maggiore attività svolta dai docenti universitari

medici in servizio presso cliniche o istituti convenzionati,

impediscono anche la corresponsione dell'indennità prevista, quando,

come accade attualmente per i docenti medici al vertice della

carriera universitaria, il loro livello retributivo abbia raggiunto e

superato quello dell'omologo profilo ospedaliero, violando così i

principi di cui agli artt. 3 e 36 della Costituzione.

Secondo i giudici rimettenti, il legislatore ha riconosciuto in

origine, con le norme impugnate, l'esistenza, nei confronti dei

predetti docenti universitari medici, di un maggior carico di lavoro,

oltre a quello proprio della docenza, ed ha ritenuto di compensarlo

con una indennità. Ma, venuta ora meno, a seguito degli avvenuti

miglioramenti retributivi, la condizione di deteriore trattamento

economico dei professori universitari rispetto ai mediciospedalieri,

è conseguentemente venuta meno, presumibilmente in via definitiva,

l'erogazione della predetta indennità. In questo quadro, si dubita

pertanto della legittimità costituzionale di quelle norme, le quali

riservano, secondo le ordinanze di rimessione, una sola retribuzione,

senza integrazione alcuna, a categorie diverse, esplicanti l'una

soltanto attività assistenziale e l'altra anche attività docente.

2. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni identiche, possono

essere riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.

3. - Le questioni proposte sono infondate sotto entrambi i profili

prospettati.

Il punto centrale delle ordinanze di rinvio è costituito dalla

considerazione che, per quanto riguarda l'attività dei medici

universitari che prestano assistenza sanitaria nelle cliniche e negli

istituti universitari, "il legislatore ha riconosciuto l'esistenza a

carico dei docenti universitari di un maggior carico di lavoro, oltre

quello proprio della docenza, ed ha ritenuto di compensarlo con

un'indennità", cosicché, venendo meno tale indennità, il maggior

aggravio a carico di questi docenti non viene in alcun modo

compensato. Tale interpretazione non è però condivisibile, perché

erronea è la premessa, anche alla stregua delle precedenti decisioni

di questa Corte su questo specifico profilo.

Innanzi tutto, non è esatto che l'indennità prevista dalle norme

in oggetto abbia un contenuto corrispettivo dell'attività

assistenziale prestata dai medici universitari. Già dai lavori

parlamentari relativi all'approvazione della legge 25 marzo 1971,

n.213, che stabilisce la soppressione dei compensi fissi per i

ricoveri ospedalieri, di cui all'art. 82 del regio decreto n. 1631

del 1938, emerge infatti chiaramente la natura giuridica propria di

quella indennità. Ed infatti l'articolo 4, secondo una prima

proposta emendativa, avrebbe dovuto prevedere soltanto che ai medici

universitari fosse "corrisposta una integrazione non pensionabile,

che verrà stabilita con apposita convenzione tra gli enti e istituti

indicati all'art. 2 e le università", senza stabilire alcun

parametro cui commisurare l'ammontare dell'indennità stessa,

lasciandone la determinazione al modulo convenzionale. Viceversa, la

formulazione definitiva della norma, che si è conseguita dopo una

articolata serie di "letture" tra Camera e Senato, esalta, rispetto

alla proposta originaria, il carattere "perequativo" dell'indennità

stessa, poiché si stabilisce che la predetta indennità "non potrà

essere superiore a quella necessaria per equiparare il trattamento

economico a quello del personale medico ospedaliero di pari funzioni

ed anzianità", ed anzi, ove l'ammontare dei fondi lo consenta,

"dovrà essere uguale a quella necessaria per ottenere

l'equiparazione dei trattamenti economici".

Il carattere perequativo dell'indennità in questione d'altronde è

chiaramente riconosciuto, oltre che dalla costante giurisprudenza

amministrativa, specificamente dalla giurisprudenza di questa Corte,

là dove si afferma che il legislatore "ha preso in considerazione la

posizione degli universitari inseriti nelle cliniche, ma ha più

volte variato il criterio in base al quale calcolare l'emolumento:

da ultimo ha ritenuto di dovere seguire il criterio, certo non

irrazionale, di equiparare, nei limiti del possibile, la posizione

economica dei sanitari ospedalieri e dei docenti universitari

operanti nelle cliniche" (sentenza 24 giugno 1981 n. 126).

Questo criterio perequativo, che viene confermato dall'art. 102 del

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, riguarda peraltro, ai sensi dell'art.

31 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, oltre ai docenti universitari

medici, tutto il restante personale universitario, che presta

servizio presso le cliniche e gli istituti universitari,

equiparandolo, per quanto concerne non solo il trattamento economico

complessivo, ma anche i compensi per lavoro straordinario e le altre

indennità previste dall'accordo nazionale unico, al personale delle

unità sanitarie locali di pari funzioni, mansioni ed anzianità.

In questa ottica, l'indennità in questione non può essere dunque

considerata, anche perché non esclusiva dei soli medici

universitari, come retributiva della sola attività assistenziale,

configurata come prestazione "aggiuntiva", dotata di autonoma

rilevanza. Con l'indennità in questione, infatti, il legislatore

persegue solo la finalità di evitare disparità di complessivo

trattamento economico tra medici ospedalieri e medici universitari e

non già la finalità di retribuire specificamente una parte dei

compiti di questi ultimi. Tanto più che per essi "non è possibile

parlare di un duplice rapporto di impiego, né di un lavoro

supplementare o aggiuntivo che sia da considerareal di fuori dei

doveri inerenti allo status di professore universitario" (sentenza n.

126 del 1981). Questa Corte aveva infatti già dimostrato, nella

sentenza n. 103 del 1977, che è una scelta politica, certo non

irrazionale, avere affidato compiti di assistenza ospedaliera al

personale medico universitario, che già peraltro assolve

istituzionalmente compiti didattico-scientifici, poiché si tratta di

"funzioni fra loro nient'affatto incompatibili, sebbene, al

contrario, suscettibili di ottimale collegamento o addirittura

compenetrazione".

4. - In questo quadro, quindi, si deve ribadire quanto già

affermato dalla Corte (sentenza n. 126 del 1981; ordinanza 9 giugno

1988 n. 673), in riferimento al sistema retributivo dei docenti

universitari di medicina tenuti a svolgere attività assistenziale:

"non può parlarsi di disparità di trattamento con i medici

ospedalieri che non siano docenti universitari e che percepiscono il

medesimo stipendio, pure svolgendo solo attività assistenziale,

poiché per i professori, dei quali qui si tratta, l'attività

assistenziale si compenetra con quella didattico-scientifica".

Né si può obiettare - come fanno le parti private - che il

quadro normativo, o, quanto meno, fattuale sia mutato, rispetto alla

precedente giurisprudenza della Corte, in conseguenza del vigente

regime convenzionale, che aggraverebbe in modo rilevante i doveri

assistenziali dei medici universitari. In proposito, va rilevato, in

via preliminare, che né le predette convenzioni tra regioni e

Università, né i decreti ministeriali di approvazione dello schema

tipo di convenzione sono atti aventi forza di legge, sottoponibili al

sindacato della Corte costituzionale. D'altra parte, si deve

ricordare che, anche secondo la giurisprudenza amministrativa,

l'attribuzione dell'indennità perequativa de qua prescinde

completamente dalla esistenza del regime convenzionale, il quale

istituisce solo una relazione giuridica tra l'Università e le

regioni (o le U.S.L.) per ripartire il necessario carico finanziario.

In ogni caso, occorre rilevare che attualmente soltanto le

posizioni apicali della carriera medica universitaria non godono più

(per l'incremento della retribuzione stipendiale) della predetta

indennità, la cui funzione di meccanismo di equiparazione di

trattamenti economici differenziati non appare pertanto né

vanificata, né superata in via definitiva, ma, a tutto concedere,

soltanto, allo stato, resa inoperante. Quindi il preteso venir meno

della funzione livellatrice dell'indennità in questione è solo

parziale e comunque inidoneo a fondare una censura

d'incostituzionalità perché, come già ricordato dalla Corte in

altra occasione, si tratta di "circostanza di mero fatto, del tutto

contingente e riferibile alla dinamica retributiva della categoria

assunta a termine di riferimento" (ordinanza n. 239 del 1990).