Sentenza n. 139/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato

sorto a seguito dell'art. 3, comma 1, del decreto legislativo

30 luglio 1999, n. 286 (Riordino e potenziamento dei meccanismi e

strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e

dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche,

a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), che ha

abrogato l'art. 8 della legge 21 marzo 1958, n. 259 (Partecipazione

della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria degli

enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria), promosso con

ricorso della Corte dei conti, notificato il 10 agosto 2000,

depositato in Cancelleria il 22 successivo e iscritto al n. 39 del

registro conflitti 2000.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 2001 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

Uditi l'avv. Filippo Lubrano per la Corte dei conti e l'avvocato

dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte dei conti, in persona del suo Presidente, a

seguito di determinazione assunta il 10 febbraio 2000 dalla sezione

del controllo sugli enti, con ricorso notificato il 10 agosto 2000 e

depositato il successivo 22 agosto, ha sollevato conflitto di

attribuzioni contro il Governo, in persona del Presidente del

Consiglio dei ministri, in relazione all'art. 3, comma 1, del decreto

legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (Riordino e potenziamento dei

meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei

rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle

amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge

15 marzo 1997, n. 59), con il quale è stato abrogato l'art. 8 della

legge 21 marzo 1958, n. 259 (Partecipazione della Corte dei conti al

controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato

contribuisce in via ordinaria).

2. - La disposizione abrogata attribuiva alla Corte dei conti la

facoltà di formulare "in qualsiasi momento" rilievi al Ministro per

il tesoro ed al Ministro competente, ove accertasse irregolarità

nella gestione di un ente e comunque qualora lo ritenesse opportuno

(art. 8 in questione), e ciò, in aggiunta all'obbligo di relazione

annuale al Parlamento (art. 7) nonché alla previsione della presenza

di un magistrato della Corte dei conti nelle sedute degli organi di

amministrazione e di revisione degli enti medesimi (art. 12), nel

quadro della disciplina delineata dalla legge n. 259 del 1958 nel suo

complesso: una disciplina che la ricorrente qualifica come attuativa

del disposto dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione, che

individua nella Corte dei conti l'organo che "partecipa, nei casi e

nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione

finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria"

e che "riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro

eseguito".

Il conflitto è stato sollevato allorché la sezione del

controllo sugli enti, riunita per esaminare l'attività contrattuale

della RAI Radiotelevisione italiana al fine di formulare eventuali

rilievi e specificamente per esaminare problemi di applicazione della

disciplina comunitaria in materia di procedure di affidamento degli

appalti, ha constatato che tale forma di controllo le sarebbe,

appunto, preclusa dall'intervenuta abrogazione dell'art. 8 della

legge n. 259 del 1958.

3. - La disposizione per la quale è promosso conflitto è

inserita in un atto normativo (il decreto legislativo n. 286 del

1999) emanato sulla base della delega conferita con la legge 15 marzo

1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e

compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica

amministrazione e per la semplificazione amministrativa), legge che -

premette la ricorrente - ha dettato criteri per l'esercizio del

potere legislativo da parte del Governo anche in materia di

controlli; e al riguardo, la Corte dei conti individua, nella citata

legge di delega, due gruppi di norme che attengono ai controlli;

a) un primo gruppo riferito alla delega a "riordinare e

potenziare i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e di

valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività

svolta dalle amministrazioni pubbliche", secondo l'art. 11, comma 1,

lettera c), della legge n. 59;

b) un secondo gruppo composto invece di "norme sparse" su

oggetti non omogenei, perché relativi sia a Ministeri e

amministrazioni pubbliche, sia a contratti collettivi, sia a

procedimenti di spesa e così via.

4.1. - Ciò premesso, la ricorrente Corte dei conti ritiene che

l'abrogazione pura e semplice dell'art. 8 della legge n. 259 del 1958

abbia inciso sulle attribuzioni costituzionali che le sono assegnate:

a suo avviso, infatti, l'abrogazione avrebbe lo scopo a) sia di

limitare la funzione di controllo alla sola attività di referto al

Parlamento sui risultati della gestione degli enti, eliminando il

controllo in corso di esercizio (o "concomitante") su importanti

fatti di gestione, b) sia di "rompere il raccordo" tra il controllo

esercitato dalla Corte stessa, che non comprende "misure" concrete,

di tipo ripristinatorio o sanzionatorio, che possano essere adottate,

e i Ministeri competenti, azionisti o preposti alla vigilanza, i

quali invece dispongono di poteri e di strumenti di intervento.

Ma gli obiettivi così perseguiti dal legislatore, e in

particolare la limitazione alla sola attività di referto ex post sui

risultati della gestione, contrasterebbero con la funzione di

controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria,

quale delineata e direttamente attribuita alla Corte dei conti

dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione: il controllo

successivo sulla gestione, infatti, anche secondo la giurisprudenza

costituzionale (sentenza n. 29 del 1995), è un istituto che il

Costituente non ha previsto come necessario e che comunque ha

caratteristiche diverse da quelle proprie del controllo delineato

dalla prescrizione costituzionale.

4.2. - La Costituzione - prosegue la sezione - stabilisce

nell'art. 100 che la Corte dei conti "partecipa ... al controllo"

sulla gestione finanziaria degli enti in discorso, riferendosi non

tanto agli enti pubblici quanto a enti privati che godono di

finanziamenti ordinari o di partecipazione al capitale; e detto

controllo, si aggiunge, è articolato, nel disegno della

Costituzione, in due momenti distinti: in un primo momento, si svolge

nella "partecipazione" al controllo insieme ad altri organi, cioè ai

Ministeri vigilanti o azionisti di riferimento; in un secondo momento

si svolge attraverso la relazione alle Camere sui risultati del

controllo medesimo. In questo disegno - osserva la ricorrente - se è

vero che obiettivo essenziale del controllo è quello di fornire

impulso al sindacato politico-finanziario del Parlamento (il secondo

"momento"), è anche vero che esso non potrebbe svolgersi "in

solitudine", necessitando di un costante raccordo (la

"partecipazione" di cui è menzione nell'art. 100 della Costituzione)

con il controllo svolto dagli altri organismi competenti, e ciò in

particolare per consentire a detti organismi di mettere in opera le

misure ripristinatorie, sanzionatorie, di vigilanza, anche cogenti,

delle quali essi, ma non la Corte dei conti, dispongono. A questo

raccordo era rivolto appunto l'art. 8 della legge n. 259 del 1958,

che ha attuato l'art. 100 della Costituzione con una disciplina che

la Corte costituzionale ha del resto definito "caratterizzata da

completezza ed organicità" (sentenza n. 466 del 1993).

Ed è per conformarsi a tale disegno, aggiunge la ricorrente, che

la legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di

giurisdizione e controllo della Corte dei conti), dopo avere

variamente disciplinato il controllo sugli atti del Governo e sulle

gestioni di altre "amministrazioni" (art. 3, comma 6), ha precisato,

nel successivo comma 7 dell'art. 3, che "restano ferme.....

relativamente agli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria,

le disposizioni della legge 21 marzo 1958, n. 259".

4.3. - La ricorrente rileva poi che fra le disposizioni della

"completa e organica" (secondo la sentenza n. 466 del 1993) legge del

1958 è essenziale l'art. 12, che, per una ampia categoria di enti

(cui partecipa lo Stato, al capitale o in servizi o beni o attraverso

garanzia finanziaria), dispone che il controllo si esercita altresì

con la presenza di un magistrato della Corte dei conti nelle sedute

degli organi di amministrazione e di revisione; una previsione,

questa, che, proprio per il connotato di "organicità" che

contrassegna la legge del 1958, si pone come funzionale non tanto al

controllo successivo sulla gestione quanto al controllo concomitante,

che si esplica secondo il modulo dell'(abrogato) art. 8 della legge

medesima.

Per questo profilo, pertanto, la disposta abrogazione dell'art. 8

finisce per costituire un vulnus anche in relazione all'art. 12,

cioè nei riguardi di una disposizione relativamente alla quale la

Corte costituzionale (sentenza n. 466 del 1993 citata, nonché

sentenza n. 35 del 1962) ha affermato non esservi dubbio circa il

fatto che il controllo con essa regolato sia da ricondurre all'ambito

dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione.

E ciò conclude sul punto la sezione in relazione a un modello di

controllo che trova svolgimento anche in sede comunitaria: l'art. 248

del Trattato sull'Unione europea conterrebbe (in relazione alla Corte

dei conti europea) una disciplina "simile" a quella risultante dagli

artt. 8 e 12 della legge n. 259 del 1958.

4.4. - Alla stregua delle suddette osservazioni, è prospettata

in primo luogo la menomazione delle attribuzioni costituzionali della

Corte dei conti, quali poste nell'art. 100 della Costituzione.

L'insieme organico della disciplina di cui alla legge n. 259 del

1958 verrebbe infatti a essere alterato dall'abrogazione dello

strumento del controllo che si esercita attraverso i "rilievi" in

corso di gestione previsti dall'art. 8, abrogazione che farebbe

venire meno "la ragione di esistere" di tutte le altre norme che

nella legge del 1958 sono preordinate allo stesso scopo, e tra esse

in primo luogo di quella che stabilisce la presenza del magistrato

della Corte dei conti alle sedute degli organi di amministrazione e

revisione dell'ente controllato (art. 12 della legge), presenza che

in tanto può dirsi utile in quanto l'esercizio del controllo sia

concomitante agli atti di gestione, altrimenti realizzandosi una

inutile e illogica sovrapposizione del controllo successivo

esercitato dal Parlamento.

4.5. Nel ricorso si afferma inoltre che l'esigenza di controllo

espressa dall'art. 100 della Costituzione "si coniuga" con gli

artt. 81 e 97 della Costituzione, a presidio di "equilibri che

trascendono la gestione del bilancio dello Stato".

Per gli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, in

particolare, l'aspetto che maggiormente viene in rilievo sotto questo

profilo è la delimitazione di attività di gestione che non solo

hanno ricadute sulla finanza pubblica ma che si caratterizzano per il

loro essere ricomprese in ambiti di "protezione" che escludono la

garanzia del mercato ovvero del "confronto/controllo" della

concorrenza, come avviene nell'area delle attività nei settori delle

telecomunicazioni, del trasporto ferroviario e aereo, del servizio

postale, del servizio radiotelevisivo. Ambiti questi in cui, al di

là del riassetto strutturale secondo le forme privatistiche,

persiste una regolazione pubblica in vista degli interessi generali

che quelle attività coinvolgono, il che dà ragione altresì della

attribuzione di diritti esclusivi o comunque di discipline speciali e

derogatorie delle regole della libera concorrenza, a pendant del

coinvolgimento finanziario dello Stato.

4.6. - Ancora, l'abrogazione del controllo di cui all'art. 8

della legge n. 259 del 1958 delinea, secondo la ricorrente, una

violazione degli artt. 97 e 41 della Costituzione oltreché una

intrinseca "irragionevolezza" (art. 3 della Costituzione).

A tale proposito, la ricorrente assume come termine di paragone

il decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle

disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi

degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), che

tenderebbe ad adeguare la gestione delle società private "ai

principi ed alle esigenze derivanti dal mercato globale", il quale

esige l'elaborazione di congegni giuridici che permettano di rendere

effettive le responsabilità e le sanzioni, ciò rispondendo ad

esigenze di "moralità e democrazia economica" e di tutela sia

dell'affidabilità degli investimenti finanziari che dell'interesse

collettivo dei piccoli azionisti, anche attraverso la creazione di un

efficiente sistema di controlli. In un contesto, quello

dell'intervento pubblico in economia, nel quale sarebbero invece

"molto carenti e culturalmente arretrate" le forme di garanzia poste

a tutela degli interessi pubblici nel settore economico, la Corte dei

conti, pur avendo la funzione di sopperire a tali carenze, non

potrebbe esercitarla pienamente a seguito dell'abrogazione della

norma che consentiva la formulazione di rilievi in ordine alle

illegittimità o irregolarità di gestione, in modo da attivare

tempestivamente i possibili interventi delle autorità amministrative

di vigilanza; ciò che appare particolarmente grave in ipotesi in

cui, pure in presenza di situazioni di conflitto di interessi, o di

rilevanti contratti, non possono essere messi in atto, non solo i

meccanismi giuridici ripristinatori o riparatori delle società a

capitale diffuso, ma neppure i più blandi meccanismi consistenti nei

"rilievi" in argomento.

4.7. - La disposizione abrogatrice è poi censurata dalla

ricorrente sotto il profilo dell'eccesso di delega (art. 76 della

Costituzione).

Oggetto della delega conferita con la legge n. 59 del 1997 era,

oltre che il "riordino" degli enti e delle istituzioni indicati

nell'art. 11, comma 1, lettera b), il riordino e il potenziamento dei

meccanismi e degli strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi,

dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle

amministrazioni pubbliche [art. 11, comma 1, lettera c)];

nell'esercizio della delega, poi, il Governo avrebbe dovuto attenersi

ai principi generali desumibili, tra l'altro, "dall'art. 3, comma 6,

della legge 14 gennaio 1994, n. 20", secondo quanto simmetricamente

stabiliscono gli artt. 14, comma 1 (per la delega di cui alla lettera

b) e 17, comma 1 (per la lettera c), della medesima legge n. 59 del

1997.

L'art. 3, comma 6, sopracitato dispone a sua volta che "la Corte

dei conti riferisce, almeno annualmente, al Parlamento ed ai consigli

regionali sull'esito del controllo eseguito. Le relazioni della Corte

sono altresì inviate alle amministrazioni interessate, alle quali la

Corte formula, in qualsiasi altro momento, le proprie osservazioni

...". Tale disposizione, prosegue la ricorrente, deve essere letta in

combinato disposto con il successivo comma 7, che, come si è detto,

tiene "ferme" per gli enti partecipati o finanziati dallo Stato le

disposizioni della legge n. 259 del 1958 nel suo complesso.

Se quindi il comma 6 richiamato dalla delega per porre un

principio al legislatore delegato si riferisce esplicitamente alle

"amministrazioni" (cioè agli enti a regime di diritto amministrativo

o soggetti alle norme di contabilità pubblica), il comma 7,

escludendo ("restano ferme ...") l'applicazione del comma che lo

precede rispetto agli enti sovvenzionati, vale a delimitare la

portata dello stesso comma 6 appunto alle "amministrazioni" in senso

stretto; e ciò, si aggiunge, in coerenza con il disegno

costituzionale che per le "amministrazioni" soltanto ha previsto il

generale controllo di legittimità e le garanzie della giurisdizione

amministrativa e contabile.

Posto dunque che il controllo di cui al comma 6 dell'art. 3

citato sarebbe da ricondurre, secondo la ricorrente, al controllo

collaborativo non costituzionalmente necessario cui si riferisce la

sentenza n. 29 del 1995 della Corte costituzionale, che è cosa

diversa dal controllo cui ha riguardo l'art. 100, secondo comma,

della Costituzione, la disposizione del comma 6 che vale a porre il

principio al legislatore delegato non potrebbe comunque riguardare il

controllo sugli enti ai quali ha riguardo la legge n. 259 del 1958,

che non sono "amministrazioni" e tantomeno amministrazioni "di

erogazione", per lo più dotate di autonomia politica e comunque

operanti in modo formalizzato secondo le regole del diritto

amministrativo (come le regioni).

Alla stregua di questa ricostruzione, la Corte dei conti ritiene

che la delega così congegnata non autorizzava in nessun caso a

intervenire, "sconvolgendola", su una disciplina dei controlli

caratterizzata da completezza e organicità, abrogando una

disposizione l'art. 8 della legge del 1958 che rappresenta una norma

cardine nel sistema dei controlli medesimi. Inoltre, l'intervento

ablativo avrebbe alterato l'equilibrio della disciplina, giacché non

si comprende, secondo la ricorrente, perché siano stati mantenuti i

poteri di formulare "osservazioni" (comma 6 dell'art. 3 richiamato) e

sia stato invece eliminato il potere, corrispondente ma come si è

detto operante in ambito diverso, di formulare i "rilievi", che sono

assimilabili alle osservazioni (comma 7 dell'art. 6). In tal modo si

sarebbe creata una disciplina disorganica, perché il venir meno del

raccordo e della sinergia tra il controllo della Corte dei conti e le

altre istanze di vigilanza determinerebbe incertezze e crisi

nell'attività di controllo medesima.

Ancora, sempre con riguardo al profilo dell'eccesso di delega, la

ricorrente ricorda che la Corte costituzionale ha affermato che per

il controllo sugli enti "la determinazione dei casi e delle forme

[del controllo] è rimessa alla legge" (sentenza n. 457 del 1999). Da

ciò dovrebbe ricavarsi, implicitamente, l'inammissibilità di

provvedimenti di natura meramente ablativa: il legislatore dovrebbe

comunque disciplinare "in modo positivo ed espresso (oltre che

ragionevole)" la materia, non essendo viceversa consentita

l'abolizione di una consistente parte del sistema dei controlli senza

la contestuale introduzione di una nuova e organica disciplina.

L'eccesso di delega sarebbe infine desumibile dalla impropria

considerazione, da parte del legislatore delegato, dei rapporti che

intercorrono tra il controllo di legittimità (sugli atti) previsto

dall'art. 100 della Costituzione e il controllo di gestione (sul

risultato delle attivita) previsto dalla legge n. 20 del 1994. Il

secondo perseguirebbe finalità ulteriori rispetto al primo, quali

l'efficienza, l'economicità e la responsabilizzazione, affiancandosi

ad esso nelle forme e nei limiti stabiliti dal legislatore. Se ne

dovrebbe dedurre che la Corte dei conti è titolare di due distinte

funzioni di controllo, entrambe indispensabili e dotate di rilievo

costituzionale, mentre al legislatore spetterebbe di "garantire la

perfetta operatività" di ciascuna di esse.

4.8. - Nel ricorso vengono svolte altresì alcune argomentazioni,

sostenute dal richiamo di precedenti della giurisprudenza

costituzionale, sia circa la legittimazione attiva della Corte dei

conti a proporre conflitto in sede di controllo sulla gestione degli

enti sovvenzionati (sentenze n. 466 del 1993 e n. 457 del 1999),

legittimazione esistente anche se è mancato l'esercizio di un

controllo su un atto concreto appunto per l'intervenuta abrogazione

della fonte che lo prevedeva, onde è "preliminare l'esame della

legittimità [costituzionale] dell'intervento legislativo limitativo

del controllo"; sia circa l'ammissibilità del conflitto su un atto

di rango legislativo (sentenza n. 457 citata), assumendosi sul punto

"lo stretto collegamento tra la questione di legittimità

costituzionale sollevata" e la sfera delle attribuzioni

costituzionalmente riconosciute alla Corte dei conti; una sfera, si

precisa, che è stata incisa anche indipendentemente dal vizio di

eccesso di delega e cioè in relazione ai parametri "sostanziali" che

si sono indicati e ai principi che discendono direttamente dalla

Costituzione.

4.9. - Tutte le argomentazioni esposte sopra renderebbero palese

la lesione costituzionale operata tramite l'abrogazione dell'art. 8

della legge n. 259 del 1958; la Corte dei conti richiede pertanto che

la Corte costituzionale, nell'accogliere il ricorso, "dichiari la

illegittimità costituzionale" dell'art. 3, comma 1, del decreto

legislativo n. 286 del 1999, che quella abrogazione ha disposto.

5. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che il ricorso venga rigettato.

Non vi sarebbe in primo luogo violazione dell'art. 100, secondo

comma, della Costituzione, perché tale disposizione rimetterebbe

alla discrezionalità del legislatore la determinazione delle forme e

dei casi in cui la Corte dei conti partecipa al controllo sulla

gestione degli enti. Il controllo successivo sarebbe pertanto un

legittimo svolgimento del rinvio alla legge contenuto nel testo

costituzionale. Cadrebbero con ciò anche le censure formulate con

riferimento agli artt. 3, 97 e 41 della Costituzione.

Non vi sarebbe poi eccesso di delega, perché il decreto

legislativo impugnato attuerebbe correttamente la delega contenuta

nell'art. 11, comma 1, lettera c), della legge n. 59 del 1997 (e non

nella lettera b); inoltre, la nuova normativa in materia di controlli

andrebbe letta sulla scorta della giurisprudenza costituzionale

(sentenza n. 457 del 1999) come un elemento della riforma delle

amministrazioni e degli enti pubblici tracciata nella stessa legge

n. 59 del 1997. Il richiamo che la delegata all'art. 3, comma 6,

della legge n. 20 del 1994, deve essere collocato nel citato disegno

di riforma; in particolare, il "controllo eseguito", menzionato nello

stesso comma 6 e sul quale la Corte dei conti deve riferire

annualmente al Parlamento, sarebbe alla stregua degli enunciati della

citata sentenza n. 457 - formula priva di un contenuto autonomo,

rinviando a quanto altrove previsto. L'unico controllo attualmente

ammesso sarebbe perciò, conseguentemente alla scelta

discrezionalmente operata dal Governo nei limiti della legge di

delega, quello successivo, con esclusione dei singoli atti di

gestione.

6. - In prossimità dell'udienza la difesa della Corte dei conti

ha depositato una memoria nella quale ribadisce le censure

precedentemente svolte.

In particolare, nella memoria si sostiene che la funzione di

controllo sulla gestione finanziaria sugli enti pubblici cui lo Stato

contribuisce in via ordinaria rientra tra quelle che l'art. 100 della

Costituzione attribuisce alla Corte dei conti, e che la legge n. 259

del 1958 articolerebbe a) nella "partecipazione" al controllo,

mediante rilievi su singoli atti che, seppure inidonei a produrre

l'inefficacia di questi ultimi, fondano tuttavia un onere di

conformazione da parte dell'ente e soprattutto attivano i

procedimenti di vigilanza, b) nella presenza del magistrato della

Corte dei conti negli organi amministrativi e di revisione e c) nel

referto annuale al Parlamento sui risultati del controllo eseguito;

il tutto nell'obiettivo di riportare l'azione amministrativa

nell'alveo della legittimità e regolarità. L'abrogazione

dell'art. 8 della legge citata avrebbe dunque menomato gravemente

l'esercizio del potere di controllo, ledendo le attribuzioni

costituzionali della Corte dei conti.

Il decreto legislativo impugnato sarebbe inoltre viziato per

eccesso di delega perché l'art. 11, comma 1, lettera c), avrebbe

consentito al Governo il riordino e il potenziamento dei "meccanismi

e strumenti di monitoraggio e di valutazione dei costi, dei

rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle

amministrazioni pubbliche", nei limiti dei principi enunciati

dall'art. 3, comma 6, della legge n. 20 del 1994, mentre l'art. 3,

comma 7, avrebbe fatto salve, per gli enti le disposizioni della

legge n. 259 del 1958. Si ribadisce dunque che la delega esercitata

avrebbe potuto riguardare le sole amministrazioni, con esclusione

degli enti sovvenzionati. Considerato in diritto

1. - La Corte dei conti, a seguito di una "determinazione" della

Sezione del controllo sugli enti, solleva conflitto di attribuzioni

nei confronti del Governo, in relazione all'art. 3, comma 1, del

decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (Riordino e potenziamento

dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi,

dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle

amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge

15 marzo 1997, n. 59), emanato sulla base della delega conferita con

la legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento

di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma

della pubblica amministrazione e per la semplificazione

amministrativa).

La disposizione che ha dato origine al presente conflitto di

attribuzione, abrogando l'art. 8 della legge 21 marzo 1958, n. 259

(Partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione

finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria)

legge che la ricorrente qualifica come attuativa dell'art. 100,

secondo comma, della Costituzione, là dove prevede la partecipazione

"nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla

gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via

ordinaria" e "il potere di riferire direttamente alle Camere sul

risultato del riscontro eseguito" -, sopprime la facoltà della Corte

dei conti di formulare in qualsiasi momento, in caso di accertata

irregolarità nella gestione di un ente e, comunque, quando ritenuto

opportuno, i suoi rilievi al Ministro per il tesoro e al Ministro

competente: rilievi che si aggiungevano, nel quadro dei poteri di

controllo disciplinati dalla legge n. 259 del 1958, alla relazione

annuale al Parlamento (art. 7) e alla presenza di un magistrato della

Corte dei conti alle sedute degli organi di amministrazione e di

revisione degli enti medesimi (art. 12).

Ad avviso della ricorrente, l'abrogazione mera dell'art. 8 della

legge n. 259 del 1958 ha:

a) leso le attribuzioni a essa conferite dall'art. 100,

secondo comma, della Costituzione;

b) ha violato gli artt. 81 e 97 della Costituzione,

eliminando un controllo necessario alla garanzia degli interessi

pubblici che tali articoli proteggono;

c) ha violato altresì gli artt. 97, 41 e 3 della

Costituzione, per "l'intrinseca irragionevolezza" [in relazione al

sistema dei controlli previsti dal decreto legislativo 24 febbraio

1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di

intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della

legge 6 febbraio 1996, n. 52)] del depotenziamento dei controlli che

da tale abrogazione deriverebbe;

d) ha violato infine l'art. 76 della Costituzione, per essere

stata disposta senza che al Governo fosse stato conferito il

necessario potere da parte della legge di delega n. 59 del 1997.

La Corte dei conti, conclusivamente, chiede testualmente che

questa Corte, in risoluzione del presente conflitto, "voglia

dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, primo comma,

del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, con il quale è stato

abrogato l'art. 8 della legge 21 marzo 1958, n. 259" - il che,

trattandosi di giudizio su conflitto di attribuzione e non di

giudizio sulla legge, ha più precisamente da intendersi nel senso

della richiesta di una pronuncia che dichiari non spettare al Governo

l'approvazione di tale disposizione e che perciò l'annulli.

2. - Le censure sollevate nei confronti dell'art. 3, comma 1, del

decreto legislativo n. 286 del 1999, per violazione di norme diverse

da quelle che definiscono l'ambito delle attribuzioni che la

Costituzione riconosce alla Corte dei conti non possono avere

ingresso in un giudizio, come è il presente, finalizzato non al

controllo di costituzionalità delle leggi e degli atti con forza di

legge ma alla tutela dell'integrità degli ambiti di competenza

assegnati dalla Costituzione ai diversi poteri dello Stato. Venendosi

a configurare come un anomalo mezzo di impugnazione diretta della

legge, è pertanto inammissibile il ricorso per la parte in cui

pretende di far valere in sede di conflitto la violazione degli

artt. 3, 41, 81 e 97 della Costituzione per vedere "dichiarare

l'incostituzionalità" di una disposizione legislativa la cui pretesa

illegittimità non ridonderebbe di per sé in lesione delle

attribuzioni per la cui difesa la Corte ricorre.

Ammissibile è invece il ricorso sotto il profilo della

violazione degli artt. 100, secondo comma, e 76 della Costituzione.

L'art. 100, secondo comma, stabilisce che la Corte dei conti

partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo

sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in

via ordinaria e riferisce direttamente alle Camere sul risultato del

riscontro eseguito e, come questa Corte ha ammesso, la abilita a

difendere l'integrità di tali poteri nei confronti del legislatore

delegato con lo strumento del conflitto di attribuzione (sentenze

n. 466 del 1993; n. 457 del 1999) in riferimento ad atti anche di

natura legislativa (sentenza n. 457 del 1999).

L'art. 76, poi, regola l'esercizio della funzione legislativa

delegata dal Parlamento al Governo e l'intervento del Governo sulla

disciplina dei casi e delle forme del controllo attribuito alla Corte

dei conti non giustificato dalla delega legislativa ricevuta,

configura un'ipotesi possibile di conflitto, a tutela del principio

di legalità che, secondo la Costituzione, presiede all'ordinamento

dei poteri della Corte dei conti (citata sentenza n. 457 del 1999).

Deve pertanto confermarsi - sia pure limitatamente ai profili

attinenti la violazione degli artt. 100, secondo comma, e 76 della

Costituzione il giudizio di ammissibilità del conflitto in esame,

già espresso, a norma dell'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87,

con l'ordinanza n. 280 del 2000 (ammissibilità ora presupposta in

generale dall'art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340).

3. - Nel merito, viene in primo luogo in considerazione la

doglianza fondata sul mancato rispetto dell'art. 76 della

Costituzione.

Il ricorso, argomentato su tale motivo, è fondato.

La legge n. 59 del 1997, all'art. 11, comma 1, lettera c),

attribuisce al Governo una delega legislativa per "riordinare e

potenziare i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e di

valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività

svolta dalle amministrazioni pubbliche"; l'art. 17, poi, prevede i

principi e i criteri direttivi ai quali il Governo deve attenersi

nello svolgimento della delega ricevuta. Il decreto legislativo

n. 286 del 1999, il cui art. 3, comma 1, ha dato origine al presente

conflitto, è stato adottato sulla base degli anzidetti articoli

della legge n. 59 del 1997, esplicitamente richiamati nel preambolo.

Nulla, nella legge, tuttavia, consente di ritenere che la delega

ch'essa dispone comprenda la riforma della disciplina dei controlli

sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Dove la legge

determina l'oggetto della delega [art. 11, comma 1, lettera c)], si

tratta di forme di controllo attinenti alle "amministrazioni

pubbliche" e in questa formula non può certamente ritenersi compresa

la categoria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria,

categoria eterogenea di enti i quali, nel sistema normativo vigente,

conformemente a quanto accadeva nella legislazione precostituzionale,

sono oggetto di disciplina distinta da quella che riguarda le

strutture della pubblica amministrazione. Ciò risulta già dalle due

proposizioni che formano il secondo comma dell'art. 100 della

Costituzione ed è confermato dalla legislazione successiva, la quale

si riferisce distintamente alla partecipazione della Corte dei conti

al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato

contribuisce in via ordinaria (legge 21 marzo 1958, n. 259) e al

controllo sugli atti della pubblica amministrazione [art. 3 della

legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di

giurisdizione e controllo della Corte dei conti), il cui comma 7

mantiene la distinzione ai fini della disciplina dei controlli,

richiamando, per gli enti, la legge n. 259 del 1958].

L'estraneità della materia del controllo sugli enti cui lo Stato

contribuisce in via ordinaria alla delega conferita con l'art. 11,

comma 1, lettera c) risulta confermata dai principi e dai criteri

direttivi, previsti in materia dall'art. 17 della stessa legge. Dopo

aver stabilito per quanto qui interessa - che il Governo si atterrà

ai principi desumibili dall'art. 3, comma 6, della legge n. 20 del

1994 cioè alla legge e a una disposizione della legge che si

riferiscono esclusivamente al controllo sulle amministrazioni - nelle

lettere successive a), f), prevede l'emanazione di una serie di

disposizioni rivolte a potenziare l'informazione e il controllo

interno di gestione; a istituire forme di valutazione dei risultati,

con la possibilità di interventi sanzionatori; a predisporre

indicatori relativi all'efficienza e al buon andamento; a collegare

l'esito della valutazione all'allocazione delle risorse; a costituire

una banca-dati presso la Presidenza del Consiglio dei ministri; a

prevedere forme di indennizzo a favore dei soggetti interessati, in

caso di inadempimento o di ritardo nelle prestazioni dovute: tutte

previsioni che, all'evidenza, non possono che riguardare le

"amministrazioni" in senso proprio e che risulterebbero incongrue se

riferite indifferenziatamente alla categoria degli enti cui lo Stato

contribuisce in via ordinaria, enti che non fanno di per sé parte

della pubblica amministrazione e costituiscono un genus che comprende

le più svariate tipologie.

Non può condurre a diversa conclusione l'argomento prospettato

dalla difesa del Presidente del Consiglio a partire da un'analogia

tra il caso oggetto del presente conflitto e quello deciso da questa

Corte con la sentenza n. 457 del 1999. In tale occasione, il

conflitto concerneva la soppressione di taluni poteri di controllo

della Corte dei conti relativamente a tre enti di ricerca, riduzione

operata con decreti legislativi adottati anch'essi sulla base della

legge di delega n. 59 del 1997. In quell'occasione, è stato

precisato che la riconsiderazione della disciplina dei controlli

rappresenta un elemento del vasto disegno riformatore tracciato in

tale legge con riguardo alle amministrazioni e agli enti pubblici e

che, per gli organismi operanti nel settore della ricerca scientifica

e tecnologica, la ridefinizione degli interventi di controllo poteva

essere ricondotta alla previsione dell'art. 11, comma 1, lettera d),

della legge n. 59 del 1997, che delegava il Governo a emanare norme

legislative per "riordinare e razionalizzare" tali soggetti, nel

rispetto dei principi e criteri direttivi previsti agli artt. 14 e 18

della legge. Ma una argomentazione del genere non potrebbe essere

fatta valere nel caso in esame, per la ragione che la riforma degli

organismi che operano nel settore della ricerca è oggetto di una

puntuale previsione nella legge delega mentre, al contrario, di una

riforma relativa agli ordinamenti degli enti cui lo Stato

contribuisce in via ordinaria, considerati come insieme, si tace del

tutto.

4. - L'accoglimento del ricorso quanto alla violazione

dell'art. 76 della Costituzione rende superfluo l'esame del ricorso

stesso quanto alla dedotta violazione dell'art. 100, secondo comma,

della Costituzione.