Sentenza n. 141/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1- bis, primo e

secondo comma, aggiunto al decreto-legge 22 dicembre 1984, n. 901

(Proroga della vigenza di taluni termini in materia di lavori

pubblici), dalla legge di conversione 1 marzo 1985, n. 42, promosso

con ordinanza emessa il 22 novembre 1990 dal Tribunale amministrativo

regionale per il Lazio nel ricorso proposto da Paolo Stramacci ed

altra contro il Comune di Roma iscritta al n. 633 del registro

ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 41, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di costituzione di Paolo Stramacci ed altra, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 febbraio 1992 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Udito l'avvocato Giuseppe Lavitola e l'Avvocato dello Stato Plinio

Sacchetto per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con

ordinanza 22 novembre 1990, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 42, secondo e terzo

comma, della Costituzione dell'art. 1- bis, aggiunto al d.-l. 22

dicembre 1984, n. 901, dalla legge di conversione 1 marzo 1985, n.

42. Il primo comma di tale articolo dispone che "l'attuazione dei

piani di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167 e successive modifiche

e integrazioni, i quali scadono entro il 31 dicembre 1987, può

essere portata a compimento qualora entro sei mesi dalla data di

scadenza siano adottati gli atti o iniziati i procedimenti comunque

preordinati all'acquisizione delle aree o all'attuazione

degl'interventi"; il secondo comma stabilisce che, per i piani

scaduti prima della data di entrata in vigore della legge n. 42 del

1985, il termine di sei mesi decorre da tale data e sono fatti salvi

gli atti e i procedimenti precedentemente adottati o iniziati.

Nell'ordinanza si premette che il giudizio a quo aveva ad oggetto

l'impugnativa di una deliberazione della giunta del Comune di Roma,

in data 7 agosto 1985, con la quale si era avviato il procedimento di

espropriazione per pubblica utilità delle aree occorrenti per la

realizzazione di un piano di zona destinato ad edilizia economica e

popolare, con l'autorizzazione del deposito presso la segreteria

comunale dell'elenco dei proprietari interessati, nonché della

planimetria catastale del piano regolatore generale e della mappa

catastale, sulla quale sono indicate le aree da espropriare. Il piano

suddetto era stato approvato l'11 agosto 1964; la sua efficacia

temporale, - pari a diciotto anni in base all'art. 51 L. 5 agosto

1978, n. 457, con l'aggiunta di ulteriori due anni per effetto del

decreto del presidente della Giunta regionale del Lazio n. 1383

dell'8 luglio 1982 -, era scaduta l'11 agosto 1984.

Secondo il giudice a quo, mentre non è sindacabile la scelta

legislativa di ritenere idoneo alla reviviscenza o al protrarsi dei

vincoli preordinati all'espropriazione, un qualunque atto relativo

all'acquisizione delle aree o all'attuazione degl'interventi, viola

l'art. 42 Cost. la mancata previsione di termini entro i quali

concludere la procedura espropriativa, a pena di decadenza dei

vincoli costituiti sulle proprietà interessate.

Inoltre, secondo il giudice remittente, anche se la diversa

finalità che possono avere i vincoli non consente di ritenere

violato, in linea di principio, l'art. 3 Cost. per la differente

durata della loro validità (cinque anni per i vincoli derivanti dai

piani regolatori; dieci per i vincoli derivanti dai piani

particolareggiati; diciotto anni, fino alla legge n. 42 del 1985, per

i vincoli derivanti dai piani di edilizia economica e popolare),

tuttavia l'art. 1- bis impugnato, violerebbe anche l'art. 3 Cost., in

quanto attribuisce ai vincoli derivanti dai piani di edilizia

economica e popolare una durata così notevolmente differenziata

rispetto al piano particolareggiato, cui è pure legislativamente

equiparato.

Davanti a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, eccependo in via pregiudiziale l'inammissibilità della

questione per difetto di motivazione sulla rilevanza. Nel merito ne

ha dedotto la non fondatezza, osservando che, a norma dell'art. 1-bis del d.-l. n. 901 del 1984, poiché il procedimento di

espropriazione è composto da atti tipici, soltanto questi atti sono

in grado di restituire efficacia ai piani di edilizia economica e

popolare, e sono i tempi della loro sequenza procedimentale ad

assicurare la tutela della proprietà.

Nell'atto di costituzione si afferma al riguardo che non esiste un

principio costituzionale che imponga di delimitare temporalmente i

procedimenti espropriativi e - anche se esistesse - "l'ordinanza del

tribunale amministrativo regionale risulterebbe viziata da un errore

di prospettiva, perché l'illegittimità riguarderebbe non la norma

censurata, ma la normativa di rinvio che concerne l'esecuzione dei

procedimenti espropriativi". Né sarebbe fondata l'eccezione di

costituzionalità basata sull'art. 3 Cost., poiché la diversa natura

e la diversa finalità dei vari vincoli giustificano una diversa

durata degli stessi, secondo valutazioni rimesse alla

discrezionalità del legislatore.

Si sono costituiti dinanzi a questa Corte i proprietari dei suoli

inseriti nei piani di edilizia economica e popolare, ricorrenti nel

giudizio a quo, concludendo per la declaratoria d'illegittimità

costituzionale della disposizione impugnata.

Nell'atto di costituzione si sottolinea che la questione è

certamente rilevante nel giudizio a quo; essa, poi non sarebbe

manifestamente infondata, sulla base della giurisprudenza di questa

Corte che ha sancito, in riferimento all'art. 42 della Costituzione,

l'illegittimità di una mancata delimitazione nel tempo dei vincoli

preordinati all'espropriazione. Se ne sostiene, altresì,

l'illegittimità costituzionale in riferimento all'art. 3 Cost.,

sotto il profilo che non sarebbe ragionevole la indefinita durata del

piano per l'edilizia economica e popolare rispetto agli altri piani

di edilizia, considerata anche la sua equiparazione al piano

particolareggiato. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere se l'art. 1- bis,

aggiunto al d.-l. 22 dicembre 1984, n. 901, dalla legge di

conversione 1 marzo 1985, n. 42 - disponendo che l'attuazione dei

piani di cui alla l. 18 aprile 1962, n. 167 e successive modifiche e

integrazioni, i quali scadono entro il 31 dicembre 1987, può essere

portata a compimento qualora entro sei mesi dalla data di scadenza

siano adottati gli atti o iniziati i procedimenti comunque

preordinati all'acquisizione delle aree o all'attuazione

degl'interventi e che, per i piani scaduti prima dell'entrata in

vigore di essa legge n. 42 del 1985, il termine di sei mesi decorre

da tale data - contrasti:

a) con l'art. 42 Cost., avendo disposto il protrarsi o la

reviviscenza dei vincoli preordinati all'espropriazione, in

connessione al compimento di un qualunque atto preordinato

all'acquisizione delle aree e all'attuazione degl'interventi, senza

la previsione di alcun termine per la conclusione della procedura

espropriativa, a pena di decadenza dei vincoli costituiti sulle

proprietà interessate;

b) con l'art. 3 Cost., in quanto attribuisce ai vincoli

derivanti dai piani di edilizia economica e popolare una durata così

notevolmente differenziata, rispetto a quelli derivanti dagli altri

piani di zona, da apparire priva di ragionevolezza.

2. - In via preliminare va respinta l'eccezione d'inammissibilità

della questione, sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato sotto

il profilo del difetto di motivazione circa la rilevanza, per non

avere il giudice remittente tenuto conto dell'eccezione, proposta nel

giudizio a quo, d'inammissibilità del ricorso, in quanto promosso

contro un atto preparatorio, inidoneo a produrre una lesione attuale

dell'interesse dedotto in giudizio.

Invero, ogni valutazione in proposito è riservata al giudice

remittente che, affermando l'idoneità degli atti impugnati a

determinare la "reviviscenza" del piano, sul quale si controverte nel

giudizio a quo, ha implicitamente rigettato l'eccezione suddetta.

Sotto tale profilo appare esauriente l'apprezzamento circa

l'attitudine a produrre tale effetto della deliberazione della giunta

municipale di Roma in data 7 agosto 1985, relativa alla

espropriazione delle aree occorrenti per la realizzazione del piano

di zona n. 18, e dell'avviso di espropriazione ex art. 10 della l. 22

ottobre 1971, n. 865.

In relazione all'impugnazione di essi il giudice remittente ha

adeguatamente motivato la rilevanza della questione, deducendo che il

piano in questione è scaduto l'11 agosto 1984 e la previsione della

sua "reviviscenza" rientra nell'ambito e negli effetti della norma

impugnata, in correlazione con gli atti suddetti.

3. - Nell'esame del merito appaiono superabili i dubbi di

violazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione.

È stato rilevato che l'art. 1-bis del d.l. 22 dicembre 1984, n.

901 (dal quale trarrebbe base la illimitata estensione temporale

dell'efficacia dei piani per l'edilizia economica e popolare)

connette la prosecuzione dell'efficacia di tali piani all'adozione di

atti o all'inizio di procedimenti qualificati, entro sei mesi dalla

data di entrata in vigore della legge impugnata. Così disponendo, la

norma "impone l'osservanza di limiti cronologici ben determinati

entro i quali debbono esplicarsi gli adempimenti dell'autorità

amministrativa, intesi a mantenere in vita la procedura di

attuazione'; quindi "il timore di un vincolo della proprietà privata

protratto indefinitamente nel tempo non ha ragione di essere" (Cass.

15 maggio 1990, n. 4177).

È da aggiungere che ai nuovi adempimenti previsti dalla legge si

collegano atti e procedimenti successivi e conseguenti idonei a

garantire la tutela delle posizioni soggettive interessate.

L'Avvocatura generale dello stato ha segnalato questa situazione,

riferendosi, nel suo intervento, ad atti tipici, che caratterizzano

il procedimento di espropriazione, con i tempi della loro sequenza

procedimentale, idonei a tutelare la proprietà.

Tra tali atti è da richiamare quello di fissazione dei termini

per l'inizio e l'ultimazione delle espropriazioni e dei lavori,

connaturale ad ogni procedimento espropriativo secondo una regola

rimasta ferma anche dopo l'entrata in vigore della l. n. 865 del 1971

(cfr. Corte costituzionale sent. 21 dicembre 1985, n. 355).

L'esigenza di delimitare nel tempo l'esercizio della potestà di

espropriazione si pone con particolare vigore nell'ipotesi che la

dichiarazione di pubblica utilità sia contenuta direttamente nella

legge o si riferisca a determinate categorie di opere, quando manchi,

cioè, uno specifico atto amministrativo che dichiari la pubblica

utilità.

In tali casi, secondo un fondato indirizzo giurisprudenziale, la

fissazione dei termini è legittimamente contenuta in un atto il più

possibile coevo all'inizio dell'attività amministrativa con

finalità ablatorie.

Non sfugge a questa Corte il diffuso orientamento della

giurisprudenza (richiamato anche nell'ordinanza di rimessione) circa

la non applicabilità del principio della fissazione dei termini nei

procedimenti inerenti ai piani per l'edilizia economica e popolare.

È da rilevare in contrario che, in questo settore, l'osservanza

della determinazione cronologica non è esclusa da alcuna espressa

norma; né una tale esclusione si può dedurre da quella - o da

quelle norme - che stabiliscono la durata globale del piano, dato che

così si provvede non già a regolare fasi del procedimento

espropriativo, ma a determinare effetti concernenti programmi di

intervento nei confronti di tutti gli eventuali interessati. La

fissazione del termine iniziale e finale si deve, invece, esplicare

necessariamente nella fase di concreta realizzazione del piano (che,

com'è noto, è di lunga proiezione temporale), nella sua funzione di

elemento intrinseco alle modalità attuative, a fini di garanzia

specifica dei soggetti individuati e in concreto implicati.

L'"emergenza abitativa" ha dato luogo, con l'adozione dei piani di

edilizia, dei quali è questione, ad una previsione programmata ed

estesa di interventi, con obiettivi qualitativi e quantitativi talora

non compiutamente definiti, anche in riferimento ai modi e ai mezzi

della loro realizzazione, sì che nella fase attuativa occorre

garantire il rispetto delle regole di tutela delle posizioni

soggettive fondamentali.

Poiché dal sistema sono deducibili regole per tale garanzia, può

concludersi per la non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione,

delle censure di illegittimità costituzionale prospettate dal

Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, relative agli artt.

3 e 42 della Costituzione, connesse alla affermazione della durata

indefinita del piano per quanto concerne l'acquisizione delle aree e

l'attuazione degli interventi di edilizia economica e popolare.