Sentenza n. 143/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14 della legge

della Provincia di Trento 2 marzo 1964, n. 2 (Ordinamento urbanistico

della Provincia di Trento) e dell'art. 21 del d.P.R. 22 marzo 1974,

n. 381 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione

Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche),

promosso con l'ordinanza emessa il 27 novembre 1987 dal Tribunale

Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento sul ricorso proposto

da Turazza Paola ed altri contro la Provincia autonoma di Trento ed

altri, iscritta al n. 116 del registro ordinanze 1988 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima serie

speciale, dell'anno 1988;

Visti gli atti di costituzione di Turazza Paola ed altri e della

Provincia autonoma di Trento;

Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Ivone Cacciavillani per Turazza Paola ed altri

ed Umberto Pototschnig per la Provincia autonoma di Trento.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da Paola Turazza e altri

contro la Provincia autonoma di Trento e nei confronti del Comune di

Nago- Torbole per l'annullamento di numerose delibere della Giunta

provinciale di Trento relative all'approvazione e alla revisione del

piano urbanistico provinciale, il Tribunale Regionale di Giustizia

Amministrativa di Trento ha sollevato una questione di legittimità

costituzionale dell'art. 14 della legge della Provincia di Trento 2

marzo 1964, n. 2 (Ordinamento urbanistico della Provincia di Trento)

e dell'art. 21 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione

dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia

di urbanistica ed opere pubbliche), nella parte in cui prevedono che

il piano urbanistico provinciale di Trento sia approvato con legge

provinciale e sia così sottratto al sindacato giurisdizionale del

giudice amministrativo.

Secondo il giudice a quo, in considerazione del fatto che

l'amministrazione avrebbe mutato la destinazione urbanistica degli

immobili di proprietà dei ricorrenti senza osservare le regole del

giusto procedimento, si evidenzierebbe un contrasto delle

disposizioni di legge impugnate, tanto con l'art. 113 della

Costituzione, essendo del tutto priva di ragionevolezza la

sottrazione dell'approvazione del piano urbanistico provinciale al

regime di impugnazione proprio degli atti amministrativi, quanto con

l'art. 3, primo comma, della Costituzione, venendosi a trovare i

proprietari di aree residenti nella Provincia di Trento in una

situazione irragionevolmente diversa rispetto a quella nella quale si

trovano i proprietari di aree residenti nel restante territorio

nazionale.

In ordine alla rilevanza, il giudice a quo osserva che

l'approvazione con legge del piano urbanistico provinciale,

sovrapponendo una forma legislativa a un procedimento che nelle fasi

precedenti si svolge attraverso atti amministrativi, costringerebbe

lo stesso giudice a dichiarare l'inammissibilità del ricorso

pendente di fronte a lui, non essendo idonei gli atti amministrativi

antecedenti alla legge di approvazione a produrre effetti lesivi

verso i terzi. Da ciò deriverebbe la rilevanza della questione,

poiché dalla declaratoria di illegittimità costituzionale delle

disposizioni impugnate conseguirebbe che anche per la Provincia di

Trento il piano urbanistico provinciale dovrebbe essere approvato con

atto amministrativo, vale a dire con un atto che i terzi potrebbero

impugnare anche di fronte a un giudice amministrativo.

2. - Si sono costituite tanto le parti private del giudizio a quo,

le quali hanno svolto le stesse considerazioni sviluppate

nell'ordinanza di rimessione, quanto la Provincia di Trento, la quale

ha chiesto che sia dichiarata l'inammissibilità della questione e,

comunque, la sua infondatezza.

Nel motivare la propria richiesta di inammissibilità per

irrilevanza, la Provincia di Trento osserva che lo stesso giudice a

quo ammette che le disposizioni impugnate non potevano trovare

applicazione nel giudizio principale, nel quale era stato chiesto

l'annullamento di atti amministrativi con efficacia esclusivamente

endoprocedimentale. Né si può ritenere che lo stesso giudice a quo

abbia superato tale ostacolo allorché ha ipotizzato, attraverso una

personalissima ricostruzione del sistema, che il piano urbanistico

provinciale debba essere approvato con atto amministrativo. Secondo

la Provincia, un ulteriore motivo di irrilevanza deriverebbe dal

fatto che, quando l'ordinanza di rimessione è stata emessa, era già

intervenuta la legge provinciale 9 novembre 1987, n. 26, che ha

definitivamente approvato il piano urbanistico provinciale.

Quanto al merito della questione, la Provincia osserva che, non

esistendo nel nostro ordinamento una riserva di atto amministrativo,

ciascuna regione o provincia può approvare i piani urbanistici con

l'atto più consono alla forza che intende attribuire ai piani

stessi. Né l'approvazione con legge potrebbe essere ritenuta

irragionevole, considerato che il piano urbanistico provinciale,

oltre a stabilire la localizzazione delle strutture e delle

infrastrutture, detta le direttive per assicurare l'unità di

indirizzo e l'organicità di sviluppo degli strumenti urbanistici di

livello subordinato, i quali sono adottati con atti amministrativi.

Del resto, non va dimenticato, aggiunge la Provincia, che, tenuto

conto delle norme statutarie sulla ripartizione delle competenze fra

Consiglio e Giunta, la soluzione legislativa è l'unica che consente

l'intervento del Consiglio provinciale; né che, a prevedere

l'approvazione del piano urbanistico provinciale con legge, sono le

norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, art. 21) proprio

al fine di permettere al Governo di valutare, con le modalità

relative al procedimento legislativo provinciale, la conformità del

piano con l'interesse nazionale o con quello di altre regioni.

Infine, in replica a un'osservazione su una presunta disparità di

trattamento tra proprietari di aree residenti in regioni diverse, la

Provincia rileva che ciò è fisiologico in un ordinamento costituito

da autonomie territoriali.

3. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie la

Provincia di Trento e le parti private ribadendo le richieste e le

motivazioni già addotte. L'unico elemento di novità è costituito

da una replica delle parti private a un'eccezione d'inammissibilità

della Provincia, vo'lta ad affermare l'estensione del giudizio in

corso alla legge 9 novembre 1987, n. 26, in quanto si tratterebbe, a

loro avviso, di legge meramente applicativa delle disposizioni

impugnate. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento concerne

l'art. 14 della legge provinciale 2 marzo 1964, n. 2 (Ordinamento

urbanistico della Provincia di Trento) e l'art. 21 del d.P.R. 22

marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la

Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere

pubbliche), i quali, nel prevedere che il piano urbanistico

provinciale debba esser approvato con legge anziché con atto

amministrativo, contrasterebbero: a) con l'art. 113 della

Costituzione, in quanto sottrarrebbero irragionevolmente il suddetto

piano al regime delle impugnazioni proprio degli atti amministrativi;

b) con l'art. 3, primo comma, della Costituzione, in quanto

creerebbero un'irragionevole disparità di trattamento tra i

proprietari di aree residenti nella provincia di Trento e quelli

residenti nelle altre parti del territorio nazionale, dove i piani

urbanistici corrispondenti sono approvati con atto amministrativo.

2. - Nonostante i dubbi sulla rilevanza della questione

prospettata, appaiono assorbenti le considerazioni che inducono a

dichiararne l'infondatezza.

Come questa Corte ha più volte affermato sia riguardo alle leggi

statali sia riguardo a quelle di regioni a statuto speciale o di

regioni a statuto ordinario (v. sentt. nn. 20 del 1956, 59 e 60 del

1957, 61 del 1958, 108 del 1971, 83 del 1982, 190 del 1986, 331 e 513

del 1988), si deve escludere che la Costituzione vieti l'adozione di

leggi a contenuto particolare e concreto.

Tanto la Costituzione (artt. 70 e 121), quanto gli Statuti

regionali definiscono la legge, non già in ragione del suo contenuto

strutturale o materiale, bensì in dipendenza dei suoi caratteri

formali, quali la provenienza da un certo organo o da un certo

potere, il procedimento di formazione e il particolare valore

giuridico (rango primario delle norme legislative, trattamento

giuridico sotto il profilo del sindacato, resistenza all'abrogazione,

etc.). Né si potrebbe dire che il divieto di leggi a contenuto

particolare e concreto tocchi soltanto le regioni in conseguenza di

un presunto principio generale dell'ordinamento giuridico, poiché un

principio del genere, concernendo i caratteri strutturali della legge

diretti a qualificarne l'essenza o l'identità tipologica come atto

normativo, dovrebbe essere desunto da una inequivoca norma avente un

rango superiore alla stessa legge, che in verità non è dato

rinvenire nel nostro ordinamento positivo.

D'altra parte, come pure ha affermato questa Corte nelle decisioni

precedentemente ricordate, nessuna disposizione costituzionale o

statutaria comporta una riserva agli organi amministrativi o

"esecutivi" degli atti a contenuto particolare e concreto. Una tale

riserva, infatti, non solo non può essere desunta dalle norme che

attribuiscono agli organi regionali le funzioni amministrative, le

quali non definiscono mai queste ultime in base a caratteri

strutturali delineati in opposizione a quelli attribuibili alle

funzioni legislative, ma è anche contraddetta da varie norme

costituzionali, che, a fini di maggior tutela e garanzia dei diritti

degli interessati, riservano il concreto provvedere ad autorità non

amministrative e, in particolare, a quelle giudiziali.

Del resto, anche ritenendo che il principio del giusto

procedimento goda in materia di una copertura costituzionale grazie

all'art. 42, terzo comma, della Costituzione, per un verso, non può

escludersi che quel principio sia rispettato pur all'interno di un

procedimento culminante in un'approvazione legislativa (v. sent. n.

13 del 1962) e, per altro verso, non può affermarsi che esso debba

comportare che gli interessati siano messi in grado di far valere le

proprie ragioni e di esperire gli opportuni rimedi in ogni momento

del complessivo intervento pubblico diretto a limitare il pieno

godimento della proprietà privata, dovendosi dire, piuttosto, che

quella garanzia è richiesta soltanto in relazione ai procedimenti

comportanti vincoli o limiti per i privati. Queste condizioni

risultano comunque osservate dalle disposizioni impugnate. Il

procedimento di formazione del piano urbanistico provinciale prevede,

innanzitutto, che i privati possano formulare sul progetto redatto

dalla Giunta "osservazioni nel pubblico interesse" (art. 9, comma

terzo, legge prov. n. 2 del 1964). In secondo luogo, occorre

sottolineare che, nel sistema urbanistico della Provincia di Trento,

il piano provinciale funge da piano territoriale di coordinamento

(art. 6, legge prov. n. 2 del 1964), e, come tale, è di norma

diretto a porre vincoli soltanto nei confronti delle amministrazioni

che debbono adottare, con atti amministrativi, gli strumenti

urbanistici sottordinati, dai quali scaturiranno i vincoli per i

privati (v. sent. n. 1164 del 1988).

In base ai motivi esposti, si deve escludere qualsiasi fondamento

alla pretesa del giudice a quo di individuare nell'adozione di un

atto particolare e concreto in forma legislativa una lesione dei

diritti garantiti dall'art. 113 della Costituzione. Il significato di

quest'ultima disposizione non è, infatti, quello di esigere che ogni

atto particolare e concreto, qualunque sia la sua veste formale,

debba essere sottoposto ai controlli giurisdizionali previsti per gli

atti amministrativi, ma è invece quello di escludere che i

provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione, qualunque ne

sia il contenuto strutturale, possano essere sottratti al controllo

giurisdizionale. L'art. 113 è, in altre parole, una manifestazione

di un principio costituzionale più generale, secondo il quale il

regime delle impugnazioni segue la natura giuridica degli atti

oggetto di contestazione. Da ciò consegue che, di fronte a una legge

di approvazione del piano urbanistico provinciale, in ipotesi

illegittima, l'ordinamento offre gli strumenti di tutela previsti

dall'art. 134 della Costituzione, in relazione alla

incostituzionalità delle leggi.

3. - Quanto alla pretesa lesione dell'art. 3, primo comma, della

Costituzione, è sufficiente ricordare che questa Corte ha più volte

affermato che una relativa difformità di trattamento dei singoli,

sempreché sia giustificata dalla particolarità della situazione, è

insita nello stesso riconoscimento costituzionale delle autonomie

regionali (v., da ultimo, sent. n. 447 del 1988). E che, nel caso,

l'approvazione con legge dei piani urbanistici provinciali, prevista

dalle disposizioni impugnate, non appaia ingiustificata, deriva dalla

natura di quei particolari strumenti di governo territoriale. Questi,

infatti, come si è precedentemente ricordato, sono in sostanza piani

di coordinamento riguardanti il territorio dell'intera provincia e

aventi la prevalente funzione di assicurare l'unità di indirizzo e

l'organicità di sviluppo della pianificazione di grado subordinato,

indicando le zone soggette a tutela paesaggistica, la ripartizione

del territorio provinciale in comprensori, la localizzazione delle

strutture e delle infrastrutture, nonché i vincoli di carattere

generale.

Non è pertanto irragionevole che le disposizioni impugnate,

analogamente a quanto è del resto stabilito in svariate altre

regioni, prevedano che un piano, il quale costituisce la

manifestazione più elevata dell'indirizzo urbanistico della

Provincia, debba esser approvato con legge, vale a dire con l'atto

che esprime la suprema volontà politica dell'organo direttamente

rappresentativo della popolazione provinciale. Tanto più ciò vale,

se si considera che i privati conservano intatta la possibilità di

tutelare i propri diritti di fronte a eventuali lesioni prodotte

dagli strumenti urbanistici sottordinati al piano provinciale, i

quali, come si è prima accennato, sono tutti approvati con atti

amministrativi;