Sentenza n. 150/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Emilia - Romagna,

Veneto, Toscana, Lazio, Campania, Umbria, Piemonte, Puglia, Liguria e

Lombardia, notificati il 5, il 7, il 9, l'11, il 12 ed il 13 marzo

1981, depositati nella cancelleria della Corte costituzionale il 12, il

17, il 18, il 19, il 20 è il 27 marzo 1981, rispettivamente iscritti

ai numeri da 5 a 14 del registro ricorsi 1981, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del decreto del Presidente del Consiglio

dei ministri 30 dicembre 1980, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 10 del 12 gennaio 1981, avente per oggetto:

"Indirizzo e coordinamento degli interventi a favore del settore

artigiano", nonché nel giudizio promosso con ricorso dalla Regione

Liguria, notificato il 20 maggio 1981, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 28 successivo, iscritto al n. 23 del

registro ricorsi 1981, per conflitto di attribuzione sorto a seguito

del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 20 marzo 1981,

avente per oggetto: "Modificazioni ed integrazioni al decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri 30 dicembre 1980, recante norme

di indirizzo e coordinamento degli interventi a favore del settore

artigiano";

Visti agli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1982 il giudice relatore

Antonio La Pergola;

uditi gli avvocati Enrico Spagna Musso per la Regione Emilia -

Romagna, Guido Viola per la Regione Veneto, Enzo Cheli per la Regione

Toscana, Vito Bellini per la Regione Lazio, Francesco D'Onofrio per le

Regioni Campania, Umbria e Piemonte, Giuseppe Guarino per la Regione

Liguria e Umberto Pototschnig per la Regione Lombardia;

udito l'avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con decreto del 30 dicembre 1980 (pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale n. 10 del 12 gennaio 1981), il Presidente del Consiglio dei

ministri ha emanato norme di indirizzo e coordinamento delle funzioni

amministrative delle Regioni a Statuto ordinario in materia di

agevolazioni creditizie alle imprese artigiane. Detto decreto è stato

successivamente modificato e integrato - "anche in vista della

particolare situazione del mercato monetario e dell'opportunità di

favorire in tutti i modi l'accesso al credito da parte degli operatori

economici del settore dell'artigianato" - con altro decreto del

Presidente del Consiglio (20 marzo 1981, pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale n. 82 del 24 marzo 1981). Poco prima dell'emanazione del

secondo decreto, le Regioni Emilia - Romagna, Veneto, Toscana, Lazio,

Campania, Umbria, Piemonte, Puglia, Liguria e Lombardia, hanno

impugnato il decreto del 30 dicembre 1980, promuovendo conflitto di

attribuzione per invasione della sfera di competenza ad esse

costituzionalmente garantita. Dette Regioni, ad eccezione del Veneto,

della Toscana e della Puglia, hanno chiesto - prima che la declaratoria

dell'invasione della competenza regionale e il conseguente annullamento

del decreto impugnato - la sospensione del decreto stesso, ravvisando

nella specie i motivi previsti a tal fine dall'art. 40 della legge n.

87 del 1953. Nel merito, la lesione della sfera costituzionalmente

garantita alle ricorrenti vien dedotta, in sostanza, come si espone qui

di seguito.

2. - La Regione Emilia - Romagna, con ricorso notificato il 5 marzo

1981, lamenta che il Presidente del Consiglio dei ministri abbia

esercitato la funzione dell'indirizzo e del coordinamento, com'è

configurata dall'art. 3, primo comma, della legge n. 382 del 1975,

mediante atto amministrativo, laddove la materia regolata ricade nella

competenza del legislatore regionale e forma oggetto della disciplina

normativa da questa prodotta, rispetto alla quale il decreto

presidenziale impugnato - atto sicuramente sub - legislativo, nel

sistema delle fonti - non può evidentemente prevalere. La funzione

statale di indirizzo e coordinamento - osserva la ricorrente - si

esercita, secondo le previsioni della citata norma della legge n. 382

del 1975, sempre con riguardo alle attività amministrative delle

Regioni, ma ora con legge, o con atto avente forza di legge, ora con

atto amministrativo. Dove sia intervenuta la legge regionale, alla

quale l'attività amministrativa della stessa Regione è

necessariamente subordinata, l'anzidetta funzione dovrebbe quindi

ritenersi riservata agli organi legislativi dello Stato, difettando

altrimenti il titolo di ordine costituzionale in base al quale

l'esercizio dei poteri di autonomia può subire i vincoli previsti in

sede di indirizzo e coordinamento. Tale interpretazione dell'art. 3,

della legge n. 382 del 1975, discenderebbe dal disposto dell'art. 117,

primo comma, Cost., nonché dal principio di gerarchia, stabilito

nell'art. 1 delle disposizioni preliminari del codice civile; per

l'ipotesi che essa sia disattesa, la Regione solleva questione di

legittimità della stessa previsione del citato art.3 della legge n.

382, prospettando la violazione della riserva di legge statale

configurata dall'art. 117, primo comma, Cost..

La ricorrente assume, ancora, che le disposizioni del decreto

impugnato travalichino la funzione di indirizzo e di coordinamento, con

il risultato di vulnerare le competenze regionali in materia di

agevolazione del credito, configurate nell'art. 109 del d.P.R. n. 616

del 1977. La funzione di indirizzo dovrebbe limitarsi a fissare gli

obiettivi dell'attività pubblica dell'organo che ne è destinatario;

quella di coordinamento servirebbe ad armonizzare, ed ordinare sullo

stesso piano, le attività di organi o soggetti diversi: senza tuttavia

che, nell'un caso e nell'altro, si sottragga alla Regione alcun settore

delle competenze ad essa trasferite o comunque attribuite secondo

Costituzione, e lo si riservi, in via generale e preventiva, allo

Stato. Nella specie, però, la limitazione dell'oggetto della

competenza regionale si sarebbe tradotta in un'illegittima violazione

degli artt. 117 e 118 Cost.. L'art. 3, primo comma, della legge n. 382

del 1975, non potrebbe poi giustificare le restrizioni della competenza

regionale disposte dal decreto impugnato. A ciò dovrebbe aggiungersi

la violazione dell'art. 109 del d.P.R. n. 616 del 1977, poiché il

decreto del 30 dicembre 1980 sottrae alcuni dei settori trasferiti da

quest'ultima norma alla competenza delle Regioni a Statuto ordinario:

in particolare, sarebbero illegittimi gli artt. 1, 2, 3 e 7 del decreto

impugnato. L'art. 1, si deduce, rinvia agli artt. 2, 3 e 7, che

restringono non solo gli importi, ma anche la tipologia dei

finanziamenti consentiti e delle "connesse prestazioni di garanzia".

L'art. 2 riserva alle Regioni solo competenze residuali nel settore del

credito a medio termine; l'art. 3 limita l'intervento regionale ad

alcune materie, mentre il citato art. 109 del d.P.R. n. 616 del 1977

prevede che "rientrino tra le funzioni amministrative regionali anche

quelle concernenti ogni tipo d'intervento per agevolare l'accesso al

credito". Da ultimo, si lamenta che l'art. 7 abbia imposto alle Regioni

a Statuto ordinario di adeguare nel termine di un anno la propria

legislazione alle norme di indirizzo e coordinamento "previsto negli

articoli precedenti".

3. - La Regione Veneto ha sollevato conflitto con ricorso

notificato il 12 marzo 1981 e adduce tre ragioni di illegittimità.

In primo luogo, il decreto del 30 dicembre 1980 avrebbe violato gli

artt. 115, 117 e 118 Cost., l'art. 3 della legge n. 382 del 1975 e

l'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977. Si assume, infatti, che

l'esercizio del potere di indirizzo e di coordinamento, diverga nella

specie dallo schema costituzionale del rapporto Stato - Regioni, il

quale si atteggerebbe a come rapporto fra legge dello Stato e legge

regionale, conesclusione di interventi da parte del potere esecutivo".

Il decreto impugnato si sarebbe indebitamente sostituito alla legge

statale; anzi, esso avrebbe deviato dalla funzione di indirizzo e di

coordinamento, dettando per la Regione "un regime che non poteva essere

legittimamente disposto neppure in via legislativa".

Precisa al riguardo la ricorrente che le stesse leggi quadro hanno

lo scopo di conformare la legislazione regionale ai principi della

legislazione statale, non già quello di "dettare regole che esulino da

questo necessario coordinamento".

In secondo luogo, il decreto impugnato avrebbe violato l'art. 2 del

d.P.R. n. 2 del 1972, gli artt. 63, 64 e 109 del d.P.R. n. 616 del

1977, l'art. 1, terzo comma, n. 1, della legge n. 382 del 1975. Il

decreto del 30 dicembre 1980 si approprierebbe infatti - in contrasto

con il trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni - del

settore dell'artigianato, che esso assoggetta ad esauriente disciplina

normativa. La restrizione del credito prevista dal decreto in esame

incide sulla sfera già trasferita alla Regione, e che aveva formato

oggetto di copiosa legislazione regionale, diretta a "regolare

l'incentivazione delle attività artigianali mediante contributi e

agevolazioni finanziarie".

In terzo luogo, il decreto in esame avrebbe violato l'art. 109 del

d.P.R. n. 616 del 1977, l'art. 10 della legge n. 62 del 1953, gli artt.

15 e 16 della legge n. 183 del 1976, gli artt.8, 10 e 28 del d.P.R. n.

902 del 1976, l'art. 5 della legge n. 675 del 1977; nonché numerose

leggi regionali (n. 24 del 1973, n. 7, 31 e 50 del 1974, n. 2 del 1973

e successive modificazioni). Si deduce anche qui che il decreto

impugnato invade la sfera dei poteri normativi ed amministrativi

regionali sovrapponendosi alla stessa legislazione statale. Questo

assunto troverebbe conferma nei precedenti legislativi a livello

statale e regionale in materia di artigianato, con particolare riguardo

all'incentivazione del credito. Le censure in esame investono

soprattutto gli artt. 2, 3, 6 e 7 del decreto impugnato (v. n. 2 in

fine). In pratica - osserva la ricorrente - il Governo si è arrogato

il potere di ordinare l'adeguamento della legislazione regionale alle

norme del decreto, che è atto del potere esecutivo, senza tener conto

di questa legislazione regionale e rispettarla.

4. - La Regione Toscana ha sollevato conflitto con ricorso

notificato il 9 marzo 1981. L'impugnativa involge un doppio ordine di

profili di illegittimità, generali e specifici.

Quanto ai profili generali, si lamenta la violazione degli artt.

117 e 118 Cost., dell'art. 109 del d.P.R. n. 616 del 1977, dell'art. 3

della legge n. 382 del 1975, nonché della legge statale n. 675 del

1977 e della legge regionale n. 22 del 1980. Si comincia con il

rilevare che l'art. 7 del decreto impugnato è in contrasto con la

natura degli atti di indirizzo e coordinamento. Infatti, detto art. 7

pone alle Regioni l'obbligo di adeguare la propria legislazione alle

norme di indirizzo e coordinamento del decreto, e così introduce un

limite alla legislazione regionale, che non è sancito da alcuna norma

costituzionale. In secondo luogo, sempre l'art. 7 stabilisce che fino a

quando le Regioni non abbiano provveduto ad esercitare le proprie

funzioni di cui all'art. 109 del d.P.R. n. 616 del 1977 non saranno

operanti le leggi regionali del settore, con conseguente applicazione

della sola legislazione statale. In terzo luogo, gli artt. 2, 3 e 4

del decreto in esame dispongono in difformità della legislazione

statale del settore, che prevede "strumenti articolati di intervento",

mentre le predette norme tracciano "un sistema chiuso" dovendo gli

interventi esplicarsi solo attraverso la Cassa per il credito alle

imprese artigiane o il Fondo per le cooperative di garanzia.

Quanto ai profili specifici, la Regione ricorrente lamenta la

violazione degli artt. 117 e 118 Cost., degli artt. 11, 63 e 109 del

d.P.R. n. 616 del 1977, dell'art. 2 del d.P.R. n. 2 del 1972, dell'art.

3 della legge n. 382 del 1975, in relazione all'art. 37 della legge n.

949 del 1952 come modificata dalla legge n. 385 del 1971, nonché

dalle leggi regionali n. 20 del 1973, n. 37 del 1975 e n. 22 del 1980

(art. 8). Soprattutto, l'art. 3 del decreto impugnato, circoscrivendo

l'intervento regionale al settore del credito a breve termine, riduce

notevolmente i settori di intervento amministrativo assegnati alla

sfera regionale. Ulteriori controlli e restrizioni sono posti, senza

alcun titolo giustificativo, dagli artt 4, 5 e 6 del predetto decreto.

5. - La Regione Lazio ha sollevato conflitto con ricorso notificato

il 12 marzo 1981, adducendo la violazione dell'art. 117 Cost. e degli

artt. 63 e 109 del d.P.R. n. 616 del 1977. In particolare, l'art. 2 del

decreto impugnato limita drasticamente gli importi ed i tipi dei

finanziamenti consentiti, vanificando in sostanza i programmi regionali

di intervento. Altre limitazioni sono apportate dall'art. 3, che

esclude le agevolazioni sui tassi per il credito a breve termine.

Così statuendo, il decreto in esame avrebbe travalicato la funzione di

indirizzo e di coordinamento, alla quale doveva attenersi. Al pari

delle altre Regioni, la Regione Lazio considera inammissibile

"l'effetto paralizzante dei provvedimenti legislativi regionali vigenti

in materia di artigianato". Il decreto impugnato, infatti, finirebbe

per incidere sui numerosi provvedimenti legislativi della Regione in

materia di artigianato, riguardo ai quali il Governo non ha a suo tempo

formulato rilievi.

6. - La Regione Campania ha sollevato conflitto con ricorso

notificato il 7 marzo 1981, adducendo quattro motivi:

a) l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 del decreto

impugnato per contrasto con gli artt. 70, 117 e 118 Cost., con l'art.

10 della legge n. 62 del 1953, con l'art. 3 della legge n. 382 del 1975

e con gli artt. 4, 63 e 109 del d.P.R. n. 616 del 1977. In particolare

si contesta la pretesa dello Stato di obbligare le Regioni a conformare

la propria legislazione alle norme di indirizzo e coordinamento

previste nel decreto stesso. La Regione Campania osserva al riguardo

che il legislatore regionale è soggetto soltanto ai principi

fondamentali della legislazione statale, e non anche a norme poste da

atti amministrativi, sia pure in funzione di indirizzo e coordinamento.

Quest'assunto della Regione troverebbe conferma nella precedente

legislazione statale e nella giurisprudenza della Corte costituzionale.

Già l'art. 10 della legge n. 62 del 1953 aveva disposto che

l'abrogazione di leggi regionali in contrasto con i principi della

legislazione statale avvenisse solo mediante atto legislativo dello

Stato; del pari, solo quest'ultimo atto poteva obbligare le Regioni ad

adeguare la propria normativa ai principi della legislazione statale.

In questo senso si è espressa la stessa Corte costituzionale nella

sentenza n. 138 del 1972, proprio in riferimento alle funzioni di

indirizzo e coordinamento. Lo stesso ordine di idee ha ispirato il

legislatore statale delegato nel dare attuazione all'art. 17 della

legge n. 281 del 1970: infatti, nei decreti di trasferimento delle

funzioni amministrative alle Regioni a Statuto ordinario, adottati nel

1972, è stabilito che la funzione di indirizzo e coordinamento può

essere esercitata "sia con atti governativi, sia con atti legislativi".

In questo senso è orientato l'art. 3 della legge n. 382 del 1975, la

cui formula è riprodotta nell'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977. La

Regione ricorrente conclude che gli atti statali di indirizzo e

coordinamento possono vincolare la legge regionale solo, se a loro

volta, adottati in via legislativa. Nella specie si è invece preteso

di conseguire un simile risultato con un semplice atto amministrativo.

Di qui la dedotta illegittimità dell'art. 7, in cui è previsto che le

Regioni adeguino la propria legislazione alle disposizioni del decreto

impugnato;

b) l'illegittimità dell'art. 2 del decreto in esame, per contrasto

con gli artt. 70, 117 e 118 Cost. La disposizione censurata stabilisce

che l'intervento regionale nel settore del credito all'artigianato a

medio termine sia coordinato attraverso la Cassa di credito per le

imprese artigiane. Tale previsione non ha alcuna base nella

legislazione statale. Ne consegue l'invasione della competenza

amministrativa regionale, sottoposta al coordinamento generale di un

organismo non previsto per tali compiti dalla legislazione dello Stato;

c) l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 del decreto

impugnato, per violazione degli artt. 70, 117 e 118 Cost., nonché

degli artt. 63 e 109 del d.P.R. n. 616 del 1977. L'art. 3 non consente

alle Regioni di disporre agevolazioni sui tassi di interesse nel

credito a breve termine. Ciò, si assume, è chiaramente in contrasto

con le sentenze nn. 208 e 221 del 1975, nelle quali la Corte ha

riconosciuto alla competenza delle Regioni l'agevolazione sui tassi di

interesse. La Regione, si dice, ha appunto esercitato questa

competenza, che ad essaspetta anche in forza della giurisprudenza

costituzionale, con l'emanare le leggi n. 23 del 1973 e n. 60 del 1977.

Di conseguenza, l'art. 3 del decreto in esame non soltanto viola la

legislazione statale in materia, ma anche invade la "sfera di

attribuzioni regionali in materia di competenza regionale piena";

d) l'illegittimità costituzionale dell'art. 5 del decreto

impugnato, per contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost. e con gli artt.

11, 63 e 109 del d.P.R. n. 616 del 1977. L'art. 5 pone una norma di

indirizzo per la determinazione dei criteri di ammissibilità alle

agevolazioni, statuendo che "il credito dovrà essere orientato verso

categorie e zone non sufficientemente sviluppate" e che a tal fine si

potranno prevedere criteri preferenziali e/o condizioni differenziali

di agevolazione "per categorie, zone e investimenti". La Regione

ricorrente ritiene che la disposizione sia contraddittoria: nella prima

parte si prevede un obbligo, nella seconda una mera facoltà. Ora, se

questo contrasto vuotasse la portata dell'art. 5, non vi sarebbero

doglianze da sollevare; se, invece, si ritiene che anche l'art. 5 sia

richiamato dall'art. 7 dello stesso decreto, esso sarebbe illegittimo

per aver trascurato i programmi regionali di sviluppo "nel cui contesto

soltanto lo Stato può porre vincoli di destinazione per le politiche

regionali di sostegno ai diversi settori produttivi".

7. - La Regione Umbria ha sollevato conflitto con ricorso

notificato il 7 marzo 1981, adducendo quattro motivi. Le argomentazioni

sono analoghe a quelle viste sub 6.

8. - La Regione Piemonte ha sollevato conflitto con ricorso

notificato il 5 marzo 1981.

In primo luogo , si deduce l'illegittimità dell'art. 7 non essendo

stata adottata la forma corretta richiesta dall'art. 3 della legge n.

382 del 1975. Tale norma, infatti, prevede una deliberazione del

Consiglio dei ministri su proposta del Presidente del Consiglio

d'intesa con il Ministro o i ministri interessati. Nel caso di specie,

ritiene la ricorrente, il concerto non riguarderebbe l'atto di impulso,

bensì la sola fase finale del procedimento. Senza contare che non

essendo noto il contenuto della deliberazione del Consiglio dei

ministri non è chiaro se la forma del decreto sia una conseguenza di

una delega risultante dalla deliberazione oppure sia una "forma"

assunta come sostitutiva della deliberazione del Consiglio dei

ministri, "priva di delega". In secondo luogo, l'art. 7 del decreto

impugnato appare illegittimo anche perché stabilisce "un effetto

abrogante della normativa regionale" disponendo che continueranno ad

applicarsi le norme previste dalle leggi statali. Se non si tratta di

una vuota formula, nel senso che "si limiti adire che se mancano leggi

regionali continuano ad applicarsi le leggi statali", l'art. 7 comporta

"di considerare non più operanti le leggi regionali già promulgate e

vigenti" (v. la legge regionale n. 47 del 28 luglio 1978) "se non

limitatamente ai procedimenti iniziati", laddove ciò sarebbe precluso

dalla gerarchia delle fonti.

In secondo luogo, si adduce l'illegittimità dell'art. 2 del

decreto impugnato, nella parte in cui affida alla Cassa per il credito

alle imprese artigiane il coordinamento delle funzioni regionali. Le

argomentazioni sono sostanzialmente analoghe a quelle viste al n. 6.

9. - La Regione Puglia ha sollevato conflitto con ricorso

notificato l'11 marzo 1981, adducendo tre motivi.

In primo luogo, si deduce la violazione degli artt. 117 e 118

Cost. in riferimento all'art. 3 della legge n. 382 del 1975. È,

questa, una censura di carattere generale: si dice, infatti, che il

decreto contiene disposizioni troppo minuziose e dettagliate per

assolvere alla funzione di indirizzo e coordinamento. In secondo

luogo, per quanto riguarda l'invasione della sfera di competenza

legislativa e amministrativa della Regione, la ricorrente si sofferma

soprattutto sul contenuto degli artt. 2, 3 e 7 del decreto impugnato.

Le argomentazioni sono analoghe a quelle viste al n. 6 (anche se non

vi sono i riferimenti alla legislazione statale ed alle due sentenze

della Corte costituzionale).

10. - La Regione Liguria ha sollevato conflitto con ricorso

notificato il 13 marzo 1981.

Si osserva preliminarmente nel ricorso che la materia delle

agevolazioni creditizie alle imprese artigiane (è sicuramente di

competenza regionale. Ciò si evince dal d.P.R. n. 2 del 1972, nonché

dall'art. 109 del d.P.R. n. 616 del 1977. Dal canto suo, la Regione

Liguria ha provveduto ad esercitare la sua competenza legislativa in

materia, emanando la legge n. 19 del 1973, la prima di una numerosa

serie di cui buon ultima è la legge regionale n. 17 del 1980. Nelle

materie oggetto del decreto impugnato vige così una articolata

disciplina regionale, che attiene alle agevolazioni per il credito a

medio termine, alla costituzione di cooperative artigiane, al

conferimento di un "plafond" al Fondo per il concorso nel pagamento

degli interessi sui finanziamenti a favore delle imprese artigiane

istituito presso la Cassa per il credito alle imprese artigiane, ai

contributi a favore delle imprese artigiane consorziate in numero non

inferiore a cinque. Queste leggi regionali, regolano assai

minuziosamente la materia, ed hanno anche abrogato "differenti

normative statali precedenti", senza che sia stato mai mosso alla

Regione alcun rilievo, né in sede di visto del Commissario di Governo,

né in sede di impugnativa costituzionale.

Il decreto impugnato invade la competenza costituzionalmente

riservata alle Regioni e non risponde per giunta alle norme legislative

in vigore. Pertanto, la Regione Liguria ne denuncia l'illegittimità

costituzionale per contrasto con gli artt. 117, 118, 97 e 127 Cost.

Un primo aspetto di illegittimità del decreto impugnato è quello

dell'art. 7 che obbliga le Regioni ad adeguare la propria legislazione

alle disposizioni del decreto stesso. Ora, ciò comporta una violazione

della competenza legislativa regionale, essendo il decreto del 30

dicembre 1980 un mero atto amministrativo. Di qui, la necessità di una

pronuncia della Corte che dichiari che un atto del Governo non può

vincolare quelle Regioni, come la Liguria, che hanno disciplinato con

"una propria legislazione legittima e quindi inderogabile l'esercizio

delle proprie funzioni di agevolazione creditizia". Del resto, siffatto

vincolo non potrebbe essere posto neanche dal legislatore statale, se

non nei limiti di una legge cornice, ex art.117 Cost.

Un secondo aspetto di illegittimità riguarda il contenuto tecnico

delle norme che precedono il citato art. 7. In particolare, l'art. 2

riserva allo Stato di determinare l'importo massimo di fido erogabile

alla singola impresa artigiana: si ha, in tal modo, una nuova

ripartizione di compiti tra Stato e Regioni, che non risulta da nessuna

disposizione di legge. Analoga censura si può muovere per i crediti

di esercizio di durata non superiore a diciotto mesi: anche qui,

l'art. 3 del decreto impugnato "dispone non atti di coordinamento o di

indirizzo bensì una ripartizione di competenze". Tra l'altro, l'art. 3

preclude alle Regioni di disporre agevolazioni sui tassi di interesse

per le cooperative di garanzia fra imprese artigiane, senza che

preclusioni del genere siano previste dalla legislazione statale in

vigore. Altre invasioni della sfera di competenza regionale conseguono

a quanto è disposto dagli artt. 4, 5 e 6 del decreto in esame. La

Regione Liguria ribadisce che il limite della legislazione regionale è

soltanto quello del rispetto dei principi generali della legislazione

(art. 117 Cost.); non se ne possono configurare altri, a mezzo di atto

amministrativo.

Da ultimo. se si dovesse ritenere valido il decreto impugnato, la

Regione Liguria eccepisce l'illegittimità costituzionale dell'art. 3

della legge n. 382 del 1975 e dell'art. 109 del d.P R. n. 616 del

1977, che ne costituirebbero il fondamento. In tale caso, infatti,

queste due norme verrebbero a confliggere con gli artt. 117 e 118

Cost.: e ciò perché un attività di indirizzo statale, da formularsi

con atti amministrativi, è ammissibile solo nei confronti delle

funzioni amministrative delegate alle Regioni; negli altri casi, cioè

per le materie di competenza legislativa regionale, una funzione di

indirizzo e di coordinamento è ammissibile nei limiti in cui esiste

una legislazione quadro, ed a condizione che il coordinamento sia il

mezzo di attuazione dei principi generali, in essa stabiliti.

Infine, poiché la legislazione regionale ha puntualmente

disciplinato ogni aspetto degli interventi di agevolazione creditizia,

destinando anche le somme necessarie per gli adempimenti previsti,

l'applicazione del decreto impugnato creerebbe una situazione di grande

incertezza, con gravi conseguenze economiche, sociali ed occupazionali.

11. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto con ricorso

notificato il 12 marzo 1981, adducendo due motivi.

In primo luogo, si lamenta la violazione degli artt. 117 e 118

Cost., in relazione all'art. 2 del d.P.R. n. 2 del 1972 e dagli artt.

63 e 109 del d.P.R. n. 616 del 1977. Premesso che nella materia delle

agevolazioni creditizie dell'artigianato le Regioni a Statuto ordinario

hanno competenza legislativa ed amministrativa, il decreto impugnato

sarebbe sicuramente illegittimo poiché impone l'osservanza di limiti

non previsti dalla Costituzione, né da altre leggi costituzionali.

Tanto più che il decreto impugnato è un atto meramente

amministrativo, che non potrebbe mai sovrapporsi alle leggi regionali.

Se ciò si voleva fare, si sarebbero dovute emanare vere e proprie

norme di legge, come, del resto, risulterebbe dall'art. 10 della legge

n. 62 del 1953.

In secondo luogo, la Regione ricorrente assume la violazione degli

artt. 117 e 118 anche in riferimento all'art. 3 della legge n. 382 del

1975 ed agli artt. 4 e 109 del d.P.R. n. 616 del 1977. Ciò per il

fatto che le norme del decreto impugnato solo formalmente sono norme di

indirizzo e coordinamento; in realtà, il decreto in esame detta una

completa e minuziosa disciplina delle agevolazioni creditizie

all'artigianato. Ma a tal scopo sarebbe stata necessaria una legge

formale, non bastando un atto di (sia pure alta) amministrazione.

12. - In tutti e dieci i giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri. Nella breve memoria illustrativa si deduce che

il decreto impugnato è stato modificato con successivo decreto del 20

marzo 1981, sicché la materia del contendere è venuta in gran parte a

cessare. Nel merito, si conclude per l'infondatezza dei ricorsi.

13. - La Regione Piemonte ha prodotto nuove deduzioni, in seguito

all'emanazione del decreto del 20 marzo 1981. In quest'ultimo scritto

difensivo si osserva che, le modifiche ed integrazioni apportate con il

decreto testé richiamato al testo del decreto 30 dicembre 1980 già

impugnato dalla ricorrente, hanno determinato solo una parziale

cessazione della materia del contendere. Precisamente, sarebbero venute

meno le censure mosse alla formula "vista la deliberazione del

Consiglio dei ministri", che è adoperata nelle premesse del decreto

impugnato, nonché alle statuizioni ivi poste nel primo comma dell'art.

2 e nell'art. 7. Resta però ferma l'impugnativa degli altri vizi di

legittimità già denunziati. Così, prima di tutto, si lamenta che

nelle premesse permanga l'ambigua statuizione, collegata con la

disposizione dell'art. 7, secondo la quale le norme di indirizzo e

coordinamento adottate servono per l'esercizio delle funzioni regionali

relative agli interventi creditizi a favore del settore artigiano,

senza precisare se, tra dette funzioni siano incluse quelle

legislative: la Regione avverte di aver interesse a che scompaia ogni

traccia di invasione delle proprie competenze e si affermi dalla Corte

che il potere amministrativo di indirizzo e coordinamento non può

porsi in contrasto con gli atti legislativi regionali. Il che, si

soggiunge, implica che delle due modalità di esercizio previste

nell'art. 3 della legge n. 382 deli 1975 della funzione di indirizzo e

coordinamento - da un canto, la legge o l'atto avente forza di legge,

dall'altro, l'atto amministrativo - occorreva, nella specie, aver

adottato la prima, ponendo le disposizioni di cui si controverte con

atto legislativo, dato che la materia è appunto regolata da legge

regionale. Il Governo avrebbe dovuto dunque promuovere, con apposito

disegno di legge, l'intervento del Parlamento, in difetto del quale il

decreto censurato non potrebbe spiegare alcuna efficacia, se non negli

spazi lasciati liberi dalla legislazione regionale. In quest'ultima,

d'altra parte, è contenuto un corpo di norme (leggi nn. 10/74, 24/76,

13/77, nn. 7 e 47/78) che prevedono finanziamenti e rifinanziamenti sia

per contributi costanti, sia per concorso nella formazione del

patrimonio sociale delle cooperative artigiane di garanzia, e negli

interessi sui crediti garantiti da dette cooperative. L'anzidetta

normativa demanda, altresì, al Consiglio regionale la determinazione

di criteri prioritari e selettivi in relazione ai contributi previsti

nelle citate leggi regionali del Piemonte 47/78 (art. 2) e 24/76 (art.

1), ed abilita la Giunta regionale a stipulare convenzioni con istituti

di credito operanti nella Regione (art. 5 legge 47/78).

Del resto, il decreto del Presidente del Consiglio emesso nel 1980,

è censurato non solo per la lamentata imprecisione delle disposizioni

che avrebbero dovuto consentire all'interprete di individuarne con

certezza la sfera e il grado di efficacia, ma anche sotto altro

riguardo. In essa - si osserva infatti - permangono norme di estrema

minuzia, le quali sconfinano nei minimi dettagli della tecnica

bancaria, regolando puntualmente l'erogazione dell'accordo di

contributo in caso di riscontro, o il controllo dell'erogazione dei

mutui riscossi. Simili disposizioni esorbiterebbero dalla funzione di

indirizzo e coordinamento; a ciò si aggiunge che, pur avendo il

decreto del 1981 espunto dall'art. 2, primo comma, le disposizioni

istitutive dell'Artigiancassa come organo del coordinamento delle

funzioni regionali, la cui illegittimità era stata dedotta dalla

Regione, esso lascia tuttavia in vigore altre norme, le quali demandano

ai comitati tecnici regionali della Cassa funzioni concernenti le

modalità operative, nonché le attività creditizie e di controllo,

previste negli artt. 4 e 6 del decreto impugnato. Tale previsione è

ingiustificata, si soggiunge, perché le attribuzioni dei comitati sono

evidentemente connesse con quelle conferite alla Cassa in materia di

coordinamento, le quali, invece, vengono soppresse. Si tratterebbe,

anzi, di un residuo del primo assetto della normativa che ormai

confligge con la nuova formulazione dell'art. 3, ultimo comma. Ai sensi

di tale disposizione, il controllo sulle destinazioni delle

agevolazioni, in ordine al quale gli anzidetti comitati erano abilitati

ad intervenire, è riservato esclusivamente alla Regione. Illegittime

come norme di coordinamento, le disposizioni in esame lo sarebbero,

parimenti, anche quando si voglia configurarle quali norme di

indirizzo, giacché un decreto di indirizzo emanato sulla base

dell'art. 3 della legge n. 382 del 1975, non può, si assume, contenere

norme di dettaglio, ed avere per destinatari soggetti diversi dalle

Regioni, come accade nella specie. Tale ultimo rilievo assorbe - si

conclude - logicamente ogni altro motivo di legittimità che la Regione

potrebbe far valere: l'atto impugnato avrebbe reale natura e portata

regolamentare, appunto perché occupa illegittimamente il terreno della

legge regionale, incidendo nella sfera di autonomia oltre i limiti

consentiti all'esercizio della funzione di indirizzo e di

coordinamento.

13 a). La Regione Umbria ha con nuove deduzioni contestato

l'idoneità del decreto del Presidente del Consiglio del 20 marzo 1981,

a far cessare la materia del contendere nel giudizio instaurato dalla

Regione nei confronti del decreto del Presidente del Consiglio del 30

dicembre 1980. Il fine fondamentale del conflitto di attribuzione

risiede infatti - osserva la Regione - nella preclusione che viene

posta all'esercizio del potere amministrativo - dello Stato o delle

Regioni, secondo i casi - mediante sentenza della Corte costituzionale.

Alla pronunzia della Corte, con la quale è accolto il ricorso,

consegue l'annullamento dell'atto impugnato: questo effetto soddisfa la

pretesa fatta valere dall'organo, proprio in quanto la decisione del

giudice costituzionale accerta che il potere non spetta all'organo che

lo ha esercitato nella specie, o accerta, quanto meno, che esso è

stato illegittimamente esercitato, col risultato di invadere o menomare

la sfera di attribuzione garantita al ricorrente. Le fattispecie che

hanno sin qui condotto a pronunce di cessazione della materia del

contendere avevano come presupposto l'annullamento o la revoca del

provvedimento impugnato, e così l'integrale realizzazione della

pretesa dell'istanza del ricorrente. Diverso sarebbe il caso in esame.

Il decreto del Presidente del Consiglio del 20 marzo 1981 non annulla,

né revoca il precedente decreto in quanto tale, sibbene lo modifica o

integra, senza riconoscere alcuno dei vizi di illegittimità

costituzionale in precedenza denunziati dalla Regione. Si soggiunge che

tale ultimo atto ha già avuto un inizio di attuazione, se non altro

per il fatto che, in virtù della statuizione dell'ultimo comma

dell'art. 7, è stato paralizzato - in tutto l'originario ambito

dell'atto impugnato - l'esercizio delle potestà legislative e

amministrative della Regione. Di qui la richiesta, avanzata anche alla

stregua della giurisprudenza costituzionale (in particolare, delle

sentenze n. 3 del 1962, n. 117 del 1967 en. 96 del 1977), che il

decreto del 30 dicembre 1980 sia comunque annullato per gli effetti

prodotti ad opera del decreto 20 marzo 1981.

La Regione tiene poi ferme - pur in presenza della soppressione

dell'art. 7 - le censure mosse al decreto del 1980 per asserita

violazione degli artt. 70 e 117 Cost.. Si denunciala perdurante

illegittimità dell'art. 2, sotto il riflesso che esso conferma il

testo originario, con conseguente violazione dei precetti

costituzionali a suo tempo invocati dalla ricorrente (artt. 70, 117 e

118 Cost.), per un verso innovando nell'ordinamento legislativo dello

Stato, per l'altro conferendo valore di principio a disposizioni di

leggi statali - quelle afferenti ai limiti massimi di importo e durata,

nonché alla tipologia delle agevolazioni creditizie - le quali devono

tuttavia ritenersi inefficaci entro la sfera della ricorrente, perché

incompatibili con la normativa posta dalla Regione nel legittimo

esercizio del suo potere di autonomia (cfr. leggi regionali nn. 11 e 35

del 1976, 16 del 1979 e 70 del 1980). Nessuna modifica o integrazione

sarebbe stata poi introdotta con il secondo decreto nel testo

originario dell'art. 5. La Regione ritiene dunque ancora attuale

l'interesse all'annullamento di detta disposizione, ed insiste nella

richiesta di annullamento del decreto 30 dicembre 1980, sia per le

parti non modificate dal successivo decreto del 1981, sia per le parti

che hanno invece formato oggetto di modifica, con riguardo agli effetti

prodotti tra l'entrata in vigore del decreto impugnato e quella del

decreto modificativo. Una volta rimosso l'art. 7, si assume, viene

meno, sebbene solo per il futuro, la lesione della sfera legislativa

dell'attribuzione della Regione; permane però la violazione della

sfera delle competenze amministrative regionali, difettando alcun

idoneo fondamento costituzionale perché il decreto del Presidente del

Consiglio possa vincolare gli organi amministrativi della Regione in

difformità da quanto disposto dalle leggi regionali di disciplina nel

settore, e dagli stessi principi della legislazione statale. Infine, si

reitera la richiesta di sospensione del provvedimento impugnato per

l'asserito perdurare delle gravi ragioni che la giustificavano, sia nei

confronti dell'art. 2, per la parte confermata con il decreto 20 marzo

1981, sia dell'art. 5, rimasto immodificato.

13 b). La Regione Campania ha presentato ulteriore memoria. Le

deduzioni della ricorrente sono analoghe a quelle esposte sub 13 a).

13 c). Anche la Regione Lombardia, con memoria in data 19 maggio

1981, deduce che l'emanazione del nuovo decreto del Presidente del

Consiglio in data 20 marzo 1981 non ha determinato la cessazione della

materia del contendere, ma è soltanto servita ad attenuare alcuni dei

limiti posti in precedenza alla sfera della competenza regionale; gli

altri limiti sarebbero rimasti fermi, risultando del tutto immutate le

disposizioni che li configuravano. Il che, nel caso della Regione

Lombardia, varrebbe in particolare, per quel che concerne i limiti

massimi di importo e durata, entro i quali deve esplicarsi l'intervento

regionale nel settore del credito medio, i limiti di garanzia

sussidiaria, ed i controlli sull'effettiva destinazione delle

agevolazioni previste dall'art. 6: quest'ultima disposizione, infatti,

non è stata modificata, mentre il terzo comma dell'art. 3 demanda alle

Regioni di accertare l'effettiva destinazione delle sole agevolazioni

contemplate nel comma precedente dello stesso articolo. A determinare

la cessazione della materia del contendere non basterebbe, d'altra

parte, nemmeno la disposta soppressione dell'art. 7. Se da un canto, si

dice, il nuovo decreto rimuove l'obbligo per le Regioni di adeguare

entro un anno le proprie leggi alle prescrizioni del decreto

originario, dall'altro sopravvivono gli effetti sostanziali che tale

ultimo decreto ha prodotto nei confronti dell'attività amministrativa

delle Regioni. Anzi, si osserva, gli effetti denunziati come lesivi

dalla sfera di autonomia regionale sarebbero aggravati, dal momento che

la soppressione dell'intero art. 7 ha travolto anche la disposizione

transitoria, nella quale eran fatte salve le agevolazioni concesse alla

data del 31 dicembre 1981, pur se difformi dalla norma del decreto,

solo che il relativo procedimento avesse avuto inizio prima

dell'entrata in vigore del decreto medesimo.

Secondo la difesa della Regione, la Corte resta dunque investita

della questione - sollevata dalla Regione con il ricorso introduttivo

del presente giudizio - se un atto amministrativo di indirizzo e

coordinamento, emesso dal Governo, possa sostituirsi alla

determinazione in via legislativa dei principi, che vincolano

l'esercizio dei poteri di autonomia costituzionalmente garantiti alla

Regione. Il decreto in esame sarebbe illegittimo in quanto si

vorrebbe, mediante semplice deliberazione del Consiglio dei ministri,

assoggettare l'attività amministrativa delle Regioni a limiti, che le

leggi dello Stato avevano previsto con esclusivo riferimento agli

interventi di competenza dell'Artigiancassa per il credito alle imprese

artigiane. L'atto statale di indirizzo e coordinamento, adottato in

forma amministrativa, non potrebbe certo prevalere, si soggiunge, su

nuove leggi, che la Regione ritenesse di adottare; così, allo stesso

titolo, esso deve ritenersi privo della forza di paralizzare gli

effetti di leggi regionali già in vigore. Il caso in esame

differirebbe, del resto, dall'altro già deciso da questa Corte con

sentenza n. 191 del 1976, nel quale, alla base dell'atto amministrativo

statale di indirizzo e coordinamento, stava l'espressa previsione

legislativa, contenuta nell'art. 18 del decreto legge 8 luglio 1974, n.

264 (convertito nella - legge 17 agosto 1974, n. 386). Il difetto,

nella specie, di analoga disposizione - la quale autorizzi l'esercizio

del potere di indirizzo e coordinamento mediante un atto

amministrativo, di cui si predetermina puntualmente il contenuto -

comproverebbe quindi la correttezza dell'assunto difensivo della

Regione.

Altri e più specifici argomenti conforterebbero le conclusioni

della ricorrente, riguardo al disposto dell'art. 109 del d.P.R. n. 616

del 1977, che concerne il trasferimento alle Regioni delle funzioni

amministrative in materia di agevolazioni del credito. Ivi si riserva

alla legge della Repubblica di stabilire i limiti massimi, entro i

quali la Regione può disporre ogni tipo di intervento agevolativo. Lo

stesso art. 109, d'altra parte, riserva testualmente alla funzione di

indirizzo e coordinamento soltanto la fissazione dei tassi minimi di

interesse agevolato a carico dei beneficiari; alla Regione residuerebbe

allora tutta la sfera delle altre funzioni, non espressamente mantenute

nella competenza degli organi statali, in base al secondo comma

dell'art. 109. Il che, ad avviso della ricorrente, precludeva al

Governo sia di esercitare in forma amministrativa il potere di

coordinamento, sia di prevedere per i comitati tecnici regionali

dell'Artigiancassa, compiti di accertamento, o di diversa natura, i

quali, ai sensi della norma citata, restano invece affidati alle

Regioni.

Se la Corte disattendesse i rilievi svolti a sostegno del ricorso,

verrebbe, del resto, a prospettarsi un ulteriore e più generale

problema di legittimità costituzionale, che investe il fondamento

dello stesso art. 3 della legge n. 382 del 1975, e del potere di

indirizzo e coordinamento, com'è ivi configurato. L'art. 3, precisa la

difesa della Regione, si limita ad instaurare una competenza dello

Stato, l'esercizio della quale va tuttavia, secondo Costituzione,

necessariamente a conformarsi al principio di legalità della pubblica

Amministrazione.

Quest'esigenza sarebbe chiaramente avvertita in altra decisione

della Corte, là dove si afferma che "disposizioni normative in bianco,

non potrebbero mai autorizzare il Governo a comprimere l'autonomia

regionale"; a tal fine si richiedono previsioni di legge che

definiscano con adeguata chiarezza le competenze amministrative della

Regione e dello Stato (sentenza n. 15 del 1957). Diversamente, conclude

la Regione, risulterebbero altresì vulnerate tutte le disposizioni

costituzionali, a cominciare dall'art. 118, che distribuiscono le

competenze tra Stato e Regione, e assicurano la certezza delle relative

sfere di attribuzione.

13 d). - La Regione Toscana, ha presentato nuove deduzioni, nelle

quali si precisa che la materia del contendere è cessata - dopo

l'emanazione del nuovo decreto del 1981, e come risultato delle

modifiche da esso apportate al previgente decreto - con riguardo sia ai

profili generici dell'impugnativa, concernenti l'illegittimità

dell'art. 7 e la conseguente violazione dei parametri invocati nel

ricorso, sia ai profili specifici delle censure mosse all'art. 2, sotto

il riflesso dei compiti ivi attribuiti alla Cassa per il credito alle

imprese artigiane. La ricorrente ritiene invece di dover insistere su

tutte le altre precedenti deduzioni, per le quali non rileverebbero le

disposizioni del più recente provvedimento.

14. - La Regione Liguria, con ricorso notificato il 20 maggio 1981,

ha sollevato conflitto di attribuzione per invasione della sfera di

competenza regionale in materia di agevolazioni creditizie alle imprese

artigiane, impugnando anche il decreto emesso il 20 marzo 1981, che

assume adottato in violazione degli artt. 117, 118, 97 e 127 Cost..

Richiestasi preliminarmente la riunione del presente ricorso a

quello già proposto avverso il d.P.C.M. 30 dicembre 1980 (n. 13/1981

Reg. confl.), si sostiene anzitutto in ricorso che le modifiche

apportate al decreto già precedentemente impugnato rispettano solo in

parte le competenze regionali, mentre appaiono senz'altro illegittime,

in riferimento all'art. 109, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977,

quelle norme del secondo decreto che confermano le disposizioni del

primo, alle quali andrebbero quindi riferite le medesime eccezioni già

sollevate e da aversi per integralmente riprodotte. Soprattutto per

quanto concerne la "pretesa" di regolare puntualmente le funzioni

amministrative regionali con disposizioni che solo nominalmente possono

essere considerate espressione della funzione "di indirizzo e

coordinamento", tra l'altro in ipotesi esercitata con atto

amministrativo, in assenza di una legge quadro ed in contrasto con la

disciplina dettata dalla stessa Regione mediante "leggi regionali che

hanno in parte anche modificato, abrogandole, differenti normative

statali precedenti, senza che lo Stato abbia mai mosso rilievi né in

sede di controllo di visto del Commissario del Governo, né in sede di

impugnativa costituzionale o di merito, e senza che mai sia stato

sollevato incidente di costituzionalità".

Illegittima sarebbe quindi la norma di cui all'art. 2 del d.P.C.M.

30 dicembre 1980, in parte de qua sostanzialmente non modificata dal

secondo decreto, laddove, stabilendo che "l'intervento regionale nel

settore del credito si esplica entro i limiti massimi di importo... di

cui all'art. 34.., settimo comma, della legge 25 luglio 1952, n. 949,

modificato dall'art. 2 della legge 19 dicembre 1956, n. 1524 e dalla

legge 31 ottobre 1966, n. 947" fissa in definitiva in dieci milioni di

lire il limite massimo del singolo fido che alla Regione è consentito

di agevolare.

Ma nessun dato normativo giustifica l'imposizione di siffatto

limite, concernente un aspetto affatto diverso da quello considerato

dall'art. 109, secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, che riserva

allo Stato la determinazione dei soli "tassi massimi" praticabili dagli

istituti di credito. La circostanza, poi, che non si sia tenuto conto

del disposto di cui all'art. 3 legge 24 dicembre 1974, n. 713, che ha

innalzato a lire 25 milioni il limite di importo del fido,

costituirebbe in equivoco sintomo della volontà di imporre alle

agevolazioni creditizie regionali un limite diverso da quelle concesse

da enti diversi della Regione e, con essa, "di ingiustificata

inammissibile riduzione della sfera di competenza garantita alla

Regione" in palese violazione dell'assetto delle attribuzioni, come da

ultimo fissato con d.P.R. n. 616 del 1977, il quale pone regole di

attuazione e di integrazione del disposto di cui all'art. 117 Cost., in

quanto tali non suscettive di essere modificate neppure con legge

ordinaria.

Considerazioni analoghe varrebbero per quanto riguarda i limiti di

durata massima del credito (dieci anni) e della garanzia fideiussoria

(70 per cento delle perdite sofferte dagli istituti di credito), il

secondo in particolare talmente riduttivo (a causa delle difficoltà

delle banche ad accettare garanzie solo parziali) che la Regione

Liguria, con legge regionale n. 38 del 1978, come successivamente

modificata, aveva esteso la garanzia fideiussoria alla totalità delle

perdite, così superando i limiti di cui alla legge n. 1068 del 1964,

richiamata dall'art. 2 del decreto impugnato.

A non diverse conclusioni dovrebbe giungersi in ordine a quelle

disposizioni non modificate del precedente decreto relative ai rapporti

con gli istituti di credito (art. 4), ai criteri di ammissibilità alle

agevolazioni (art. 5), ai controlli sulla destinazione degli incentivi

(art. 6).

In via subordinata, per il caso che dovesse ritenersi che il

decreto impugnato legittimamente modifichi "la distribuzione delle

competenze fra Stato e Regioni" ovvero invada "le attribuzioni

regionali imponendo all'amministrazione locale di disapplicare le leggi

con le quali la Regione ha disciplinato gli interventi di propria

competenza", viene eccepita l'illegittimità costituzionale degli artt.

3 della legge n. 285 (ma si legga: 382) del 1975 e 109 del d.P.R. n.

616 del 1977 per gli stessi motivi posti a base dell'identica eccezione

sollevata col ricorso proposto avverso il d.P.C.M. 30 dicembre 1980.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in giudizio

tramite l'Avvocatura dello Stato, ha concluso per il rigetto del

ricorso e della domanda incidentale di sospensione, riportandosi alle

difese già svolte in ordine al precedente ricorso proposto dalla

Regione avverso il d.P.C.M. 30 dicembre 1980. Considerato in diritto :

1. - Il presente conflitto è promosso dalle Regioni Campania,

Emilia - Romagna, Lazio, Liguria, Lombardia Piemonte, Puglia, Toscana,

Veneto, Umbria, le quali tutte impugnano, deducendo la lesione delle

rispettive sfere di attribuzioni, il decreto emesso dal Presidente del

Consiglio in data 30 dicembre 1980. Il provvedimento impugnato reca

disposizioni di indirizzo e coordinamento con riguardo all'esercizio

delle funzioni regionali in materia di interventi creditizi a favore

delle imprese artigiane. Di queste norme, alcune concernono

l'intervento regionale nel settore del credito ivi definito

rispettivamente come a medio e a breve termine, secondo che esso abbia

durata superiore, o non, ai diciotto mesi; altre sono dettate per il

coordinamento della disciplina afferente ai rapporti con gli istituti

di credito; altre, ancora, dispongono intorno all'ammissibilità delle

agevolazioni e ai controlli sull'effettiva destinazione delle

agevolazioni concesse ai sensi dello stesso decreto. Più precisamente,

l'art. 2 prescrive che l'intervento della Regione nel settore del

credito a medio termine, finalizzato allo sviluppo delle imprese

artigiane, sia coordinato attraverso la Cassa per il credito alle

imprese anzidette; i limiti massimi di importo, durata e garanzia

sussidiaria, nonché i limiti minimi di tasso, sono quelli stabiliti

nelle leggi e negli altri atti statuali, che la norma citata richiama,

per farne discendere altrettanti limiti all'esercizio delle funzioni

regionali (cfr. art. 34, 5 e 7 comma, della legge 25 luglio 1952, n.

949, come modificato dall'art. 2 della legge 19 dicembre 1956, n. 1524

e dalla legge 31 ottobre 1966, n. 947, che fissano i limiti massimi di

importo e durata per le operazioni della Cassa anzidetta; la legge 14

ottobre 1964, n. 1068, per quel che concerne i limiti di garanzia

sussidiaria; il decreto ministeriale 7 aprile 1976, emesso in

applicazione dell'art. 2 bis del decreto legge 13 agosto 1975, n. 377 e

della relativa legge di conversione 16 ottobre 1975, n. 493, che fa

riferimento ai limiti di cassa). Lo stesso art. 2 conferisce alle

Regioni talune attribuzioni in merito, sia alla concessione di

contributi in conto interessi a valere sul fondo costituito ex art. 37

della legge 949 del 1952, presso la Cassa, sia alla determinazione

delle modalità e dei criteri previsti nella legge n. 1068 del 1964 in

ordine agli interventi del fondo di garanzia, anch'esso operante presso

la Cassa. Quanto al settore del credito a breve termine, l'intervento

della Regione, che è qui connesso con le occorrenze di esercizio delle

imprese artigiane, deve, a norma dell'art. 3, essere esclusivamente

diretto al regolamento delle cooperative di garanzia costituite tra le

imprese agevolate, e della partecipazione regionale al relativo fondo,

nonché alla gestione di tali cooperative, restando esclusa ogni

agevolazione sui tassi di interesse. Gli articoli 4 e 6 contengono

norme di coordinamento - rispettivamente con riferimento ai rapporti

con gli istituti di credito e al controllo sull'effettiva destinazione

delle agevolazioni concesse dalla Regione - nelle quali sono previsti

compiti di vario genere per i comitati tecnici regionali della Cassa.

L'art. 5 assume come norma di indirizzo che il credito vada orientato -

nei modi che ivi si delineano, e sempre nell'ambito fissato dalle leggi

statali - verso categorie e zone non sufficientemente sviluppate.

Infine, l'ultimo articolo del decreto (art. 7) stabilisce che, fino a

quando ciascuna Regione non abbia provveduto ad esercitare le funzioni

amministrative ad essa trasferite in virtù dell'art. 109, d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, - quelle che appunto riguardano gli interventi

agevolativi del credito, a favore, nella specie, delle imprese

artigiane - continuano ad applicarsi le norme previste dalla

legislazione statale. Le Regioni sono dal canto loro tenute ad adeguare

le proprie leggi alle disposizioni del decreto in esame, entro un anno

dall'entrata in vigore di esso. Sono fatte salve le agevolazioni

concesse alla data di scadenza di tale termine, purché i relativi

procedimenti amministrativi abbiano avuto inizio prima che il decreto

entrasse in vigore.

2. - Dopo che il decreto 30 dicembre 1980 era stato impugnato dalle

ricorrenti è intervenuto, a modificarne ed a integrarne sotto vario

riguardo le previsioni, un nuovo decreto del Presidente del Consiglio,

emesso il 20 marzo 1981. Quest'ultimo provvedimento contempla, tra

l'altro, le modifiche seguenti:

a) dall'art. 2 del decreto originario è eliminata la disposizione

che demandava alla Cassa per il credito alle imprese artigiane il

coordinamento e l'indirizzo degli interventi regionali nel credito a

medio termine, il cui raggio temporale eccede, nel nuovo testo, non

più i diciotto, ma i ventiquattro mesi;

b) con riguardo al credito a breve termine (quello di durata

infrabiennale) è soppressa la clausola dell'art. 3, che vietava alle

Regioni di concedere agevolazioni sui tassi di interesse, mentre si

estende, rispetto al previgente decreto, la sfera degli interventi

regionali, includendovi la concessione dicontributi in conto interessi

e l'accertamento dell'effettiva destinazione dei provvedimenti

agevolativi alle esigenze delle imprese beneficiarie;

c) da ultimo, sono rimosse le disposizioni contenute nell'art. 7

del decreto del 1980.

3. - I sopra citati decreti del Presidente del Consiglio risultano

adottati in virtù dell'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382

("Norme sull'ordinamento regionale e sull'organizzazione della pubblica

amministrazione"). Ivi, appunto, si stabilisce che la funzione di

indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa delle Regioni a

Statuto ordinario attiene alle esigenze di carattere unitario, spetta

allo Stato e si esercita fuori dei casi in cui si provveda con legge o

con atto avente forza di legge, mediante deliberazione del Consiglio

dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, d'intesa con i

ministri competenti. È anche previsto che il Consiglio dei ministri

possa delegarne l'esercizio, nei casi indicati nel secondo comma della

testé citata disposizione di legge, al Comitato interministeriale per

la programmazione economica, o al Presidente del Consiglio, insieme con

il Ministro competente. Questa norma ha portata generale, ed infatti

abroga le altre, poste nei decreti delegati, emessi a suo tempo in

attuazione dell'art. 17 della legge 16 maggio 1970, n. 281

("Provvedimenti finanziari per l'attuazione delle Regioni a Statuto

ordinario"), i quali avevano conferito l'anzidetta funzione agli organi

centrali - talvolta con l'aggiunta di qualche criterio, che ne

delimitava l'esercizio - in ciascun distinto settore delle materie

trasferite alle Regioni.

Nel caso di specie, l'atto di indirizzo e coordinamento concerne il

settore delle agevolazioni creditizie in favore dell'impresa artigiana,

che le ricorrenti assumono loro espressamente attribuito all'art. 109

del decreto n. 616 del 1977, in quanto connesso con una materia, qual

è l'artigianato, spettante alle Regioni, ai sensi dell'art. 117 Cost..

Il citato art. 109, per parte sua, trasferisce a queste ultime le

funzioni amministrative inerenti ad ogni tipo di intervento che agevoli

l'accesso al credito nei limiti massimi stabiliti in base a legge dello

Stato, la disciplina dei rapporti con gli istituti di credito, la

determinazione dei criteri di ammissibilità del credito agevolato ed i

controlli sulla sua effettiva destinazione. Alla Regione compete,

altresì, di stabilire i criteri applicativi dei provvedimenti

regionali di agevolazione creditizia, di prestazione di garanzie e di

assegnazione dei fondi, anticipazioni e quote di concorso, sempre

diretti ad agevolare l'accesso al credito, ancorché relativi a

provvedimenti di incentivazione definiti in sede statale o comunitaria.

Spetta d'altra parte allo Stato - sempre ai sensi della norma citata -

la disciplina dell'ordinamento creditizio e degli istituti che

esercitano il credito, e così la fissazione dei tassi massimi da

questi praticati. È poi testualmente previsto che i tassi minimi di

interesse agevolato carico dei beneficiari siano determinati in sede di

indirizzo e di coordinamento. Il trasferimento alle Regioni delle

funzioni amministrative in materia di artigianato, già disposto con

l'art. 2 del d.P.R. 1972, n. 2, è disciplinato, in seno al d.P.R. n.

616 del 1977, dall'apposita previsione dell'art. 63.

4. - Com'è spiegato in narrativa, il decreto del 1980 è impugnato

sotto molteplici profili, alcuni dei quali investono l'illegittimità

dell'intero provvedimento, mentre altri afferiscono alle singole

disposizioni in esso contenute. Se si guarda al complesso delle

deduzioni che vengono all'esame della Corte, risultano per un rilievo o

l'altro censurate tutte indistintamente le norme del decreto. Ai fini

dell'indagine svolta in prosieguo, il quadro delle impugnative proposte

può essere, in sintesi, così tracciato:

a) un primo ordine di motivi - dedotti, secondo i casi, sotto il

riflesso della violazione di legge, dell'incompetenza assoluta o

dell'eccesso di potere - ha riguardo ai vizi che inficierebbero il

decreto del Presidente del Consiglio in via pregiudiziale e nella sua

interezza. Si osserva infatti che l'atto amministrativo ha nella specie

innovato rispetto alla normativa posta dallo Stato, e nei rispettivi

ambiti dalle ricorrenti, laddove il principio di legalità - e dunque

della necessaria subordinazione del provvedimento dell'organo esecutivo

alle previsioni del legislatore - avrebbe richiesto l'adozione della

legge, o di atto a questo equiparato nel sistema delle fonti.

L'illegittimità dell'atto, così prospettata, implicherebbe la

lesione, della sfera garantita alle Regioni. Si lamenta quindi la

violazione degli artt. 117 e 118 Cost., nonché di varie norme di

legge, le quali, poste a garanzia dell'autonomia regionale ed in

attuazione degli invocati precetti costituzionali, sono indicate come

parametri della legittimità del decreto impugnato. Tra queste ultime

disposizioni figura, in primo luogo, l'art. 3 della legge n. 382 del

1975, che si asserisce abbia nella specie precluso - in forza del

principio di legalità - l'esercizio dell'indirizzo e del coordinamento

mediante atto amministrativo. Si soggiunge da talune ricorrenti che, se

non fosse così intesa, la statuizione testé richiamata verrebbe essa

stessa ad offendere gli artt. 117 e 118 Cost.: e si prospetta allora

l'ipotesi che la Corte sollevi, incidentalmente avanti a sé medesima,

la relativa questione di costituzionalità, non manifestamente

infondata e rilevante per la definizione del presente giudizio.

Per le ragioni già viste, si denunzia poi l'incompatibilità

dell'atto impugnato, da un lato con le norme che attribuiscono

esclusivamente alla legge statale - sia in via generale (art. 10 legge

10 febbraio 1953, n. 62), sia con specifico riguardo al settore in

esame (art. 109 d.P.R. n. 616 del 1977) - la forza di caducare le

confliggenti disposizioni del legislatore regionale; dall'altro, con la

normativa prodotta in concreto dalla fonte legislativa - non importa se

statale, o regionale - che il decreto del Presidente del Consiglio non

potrebbe, in nessun caso, validamente contrastare. Del resto, prosegue

la difesa delle ricorrenti, la costituzionalità della disciplina

dettata con legge regionale nella materia sulla quale incide il decreto

è pacifica, e non è stata in precedenza contestata ad alcun titolo

dagli organi statali.

b) Altro profilo generico dell'impugnativa riguarda le sostanziali

prescrizioni dell'atto impugnato: il quale avrebbe, per il suo

dettagliato contenuto precettivo di portata e natura regolamentare,

deviato dalla funzione alla quale doveva attenersi, scendendo ben oltre

la formulazione dei criteri, che occorrono per l'indirizzo e

coordinamento delle attività regionali. L'autonomia delle ricorrenti

si assume dunque lesa anche per questo verso. Nella stessa prospettiva,

si deduce che il provvedimento in esame non indirizza, né coordina le

funzioni amministrative della Regione, ma esaurisce immediatamente la

disciplina del settore, che viene dunque riappropriato alla competenza

dello Stato e indebitamente sottratto alla sfera dei poteri di

autonomia. Ancora: il decreto sconfinerebbe dall'ambito funzionale ad

esso assegnato perché configura vari compiti della Cassa per il

credito alle imprese artigiane, e dei relativi comitati tecnici

regionali, e così si dirige a soggetti diversi dall'organo

amministrativo della Regione, che ne deve essere il solo destinatario.

L'atto amministrativo, si osserva peraltro, è qui adoperato non per

esercitare, ma per organizzare addirittura - con nuove strutture, e

fuori dalle sedi competenti - la funzione della quale esso costituisce

semplice mezzo di esercizio. Infine, si assume che il provvedimento

statale abbia comunque ecceduto la sfera delle specifiche previsioni

dell'art. 109 del d.P.R. n.616 del 1977. Questa disposizione

limiterebbe espressamente l'impiego della funzione di indirizzo e

coordinamento al solo caso in cui si tratti di stabilire i casi limiti

di interesse a carico del beneficiario, prevedendo una riserva di legge

per l'ipotesi in cui gli organi centrali vogliano invece determinare i

limiti massimi di alcun tipo di intervento della Regione, e altrimenti

rinviando alle norme che attribuirebbero la materia in discorso alla

competenza regionale. Così, in sostanza, viene sempre denunziata la

violazione delle norme e dei principi indicati sub a).

c) I motivi di ricorso fin qui visti sono dedotti, in riferimento a

vari parametri, anche sotto specifici profili, che concernono

l'illegittimità di singole disposizioni del decreto. In particolare,

costituiscono oggetto di censura: l'art. 1, perché richiama altre

norme, a loro volta impugnate; l'art. 2, per aver adottato un sistema

di restrizioni, nel settore del credito a medio termine, quanto ai

limiti di importo e durata degli interventi regionali, e alle connesse

prestazioni di garanzia, nonché per avere attribuito compiti di

indirizzo e coordinamento all'anzidetta Cassa; l'art. 3, in quanto

configura, in violazione del vigente assetto delle competenze, un

sistema chiuso e tassativo dei possibili tipi di intervento regionale

nel settore del credito a breve termine, vietando altresì

l'agevolazione del tasso di interesse; gli artt. 4 e 6, per via delle

attribuzioni ivi conferite ai comitati tecnici regionali della Cassa,

in ordine alla disciplina dei rapporti con gli istituti di credito e ai

controlli sull'effettiva destinazione dei provvedimenti agevolativi:

mentre, più in generale, si deduce l'estraneità delle prescrizioni di

dettaglio contenute in tali articoli rispetto alla funzione propria

delle norme di indirizzo e di coordinamento; l'art. 5, in quanto, nel

porre vincoli riguardo alle zone e alle categorie verso le quali va

orientato il credito, non tien conto del ruolo riconosciuto alle

Regioni, dove si tratti di determinare gli obiettivi della

programmazione economica, ai sensi dell'art. 11 del d.P.R. n. 616 del

1977. L'art. 7, infine, è al centro delle argomentazioni svolte in

tutti i ricorsi per affermare che il decreto impugnato vulnera il

fondamentale principio, in forza del quale il disposto di un atto

amministrativo non può prevalere nei confronti di alcuna previsione

legislativa dello Stato o della Regione.

5. - Il decreto emanato dal Presidente del Consiglio il 20 marzo

1981, recante le sopra accennate modificazioni ed integrazioni del

decreto 30 dicembre 1980, è impugnato dalla sola Regione Liguria. La

ricorrente promuove quest'ulteriore ad autonomo regolamento di

competenza, deducendo il perdurante proprio interesse ad una pronunzia

della Corte, la quale delimiti la competenza dello Stato nei confronti

della sfera garantita alla Regione, e mediante annullamento rimuova i

lamentati effetti dell'uno e dell'altro decreto da essa impugnati.

Altre Regioni - Campania, Emilia - Romagna, Lombardia, Piemonte,

Toscana, Umbria - sebbene non abbiano prodotto ricorso avverso il

decreto del 1981, hanno in successivi scritti difensivi o nell'udienza

pubblica del 24 marzo 1982, precisato di tener ferma l'impugnativa del

decreto del 1980 nei confronti di tutte le disposizioni non rimosse dal

più recente provvedimento. Dalle suddette Regioni - va poi avvertito -

si asserisce, pur di fronte alla sopravvenienza del decreto del 1981,

che permane comunque la prospettata infrazione del principio di

legalità, e si insiste sugli altri profili generici di legittimità

già dedotti, in via pregiudiziale, nell'impugnare il previgente

decreto. Le Regioni Campania e Umbria ritengono che la Corte resti

investita del conflitto anche con riguardo alle disposizioni del

provvedimento del 1980 caducate dal decreto del 1981, sebbene

limitatamente agli effetti che l'originario decreto ha spiegato fino

all'entrata in vigore del successivo provvedimento.

6. - I ricorsi delle Regioni Campania, Emilia - Romagna, Lazio,

Liguria, Lombardia, Piemonte, Puglia, Toscana, Umbria, Veneto, avverso

il decreto del 1980, quello della Regione Liguria, avverso il decreto

del 1981, prospettano questioni identiche o connesse. I relativi

giudizi possono essere pertanto riuniti e definiti con unica sentenza.

La trattazione nel merito delle controversie rimesse alla Corte

assorbe ogni ragione di provvedere in ordine alla richiesta - avanzata

come si precisa in narrativa - di sospendere l'esecuzione dei

provvedimenti impugnati.

7. - In ordine logico, va anzitutto presa in esame la serie delle

censure mosse sia al decreto del 1980, sia a quello successivo.

Se si considera la prospettazione dei vizi che si riscontrerebbero

nel decreto originario, anche dopo le modifiche ed integrazioni

intervenute con il provvedimento del 1981, il problema sollevato in

questa sede è, in sostanza, il seguente:

La Corte è chiamata a stabilire se lo Stato poteva nella specie

esercitare la funzione di indirizzo e coordinamento in via

amministrativa, senza che ne risultasse la lamentata lesione della

sfera delle attribuzioni regionali. I provvedimenti impugnati, si

deduce dalle ricorrenti, dispongono di materia trasferita alla Regione,

e la regolano in difformità delle norme di legge che ciascuna di esse

assume di avere, nell'ambito delle proprie competenze, legittimamente

prodotto. Senonché, si soggiunge, la legge regionale è limitata solo

dalla legislazione statale di principio. Così, nella specie, l'atto

amministrativo non sarebbe assistito da alcun titolo costituzionale per

condizionare la potenzialità della fonte legislativa regionale, né

per contrastare le disposizioni da essa scaturenti.

Ora, l'impugnato provvedimento del Presidente del Consiglio emana

da una funzione, la quale, sebbene configurata dalla legge ordinaria,

ha sicuro fondamento in Costituzione. Nelle previsioni della legge n.

382 del 1975, detta funzione abbraccia - si può dire, in via

istituzionale - l'intero ambito in cui l'Ente Regione esplica i propri

poteri amministrativi, che ha poi la stessa estensione dell'autonomia

legislativa ad esso spettante. Occorre aggiungere che l'esercizio

dell'indirizzo e del coordinamento implica, certo, l'insorgenza di

vincoli, ai quali gli organi della Regione devono adeguarsi. Ma sono

vincoli giustificati, sul piano costituzionale, in quanto

indispensabili al perseguimento delle esigenze di carattere unitario,

che l'intervento dello Stato garantisce. Gli organi centrali sono

infatti - come la Corte ha in precedenti pronunzie precisato -

investiti degli interessi che per natura o dimensione, concernono

l'intera collettività nazionale, e restano necessariamente affidati al

loro apprezzamento (cfr. sentenze nn. 138/1972; 140/1972; 141/1972;

142/1972; 191/1976).

Detto ciò, non si può, d'altra parte, trascurare che i vincoli in

discorso, quali scaturiscono dai provvedimenti statuali, incidono pur

sempre sull'esercizio di funzioni proprie della Regione, e ad essa

costituzionalmente garantite: versiamo così in un'ipotesi ben diversa

da quella che, per esempio, configura, nell'ultimo comma dell'art. 121

Cost., la statuizione secondo la quale "il Presidente della Giunta

dirige le funzioni delegate dallo Stato alla Regione conformandosi alle

istruzioni del governo centrale".

L'esame della specie esige quindi che si enunci un criterio, grazie

al quale l'esercizio in via amministrativa del potere statale di

indirizzo e coordinamento possa essere delimitato nei suoi legittimi

confini.

8. - Il potere anzidetto, va ricordato, è stato introdotto nel

vigente sistema istituzionale nel momento in cui veniva attuato il

primo organico trasferimento delle funzioni alle Regioni a Statuto

ordinario. Si tratta di uno strumento affidato allo Stato, perché

serva a comporre, in conformità del disegno costituzionale del

decentramento, le istanze dell'autonomia con le esigenze unitarie (cfr.

sentenza n. 39/1971). Vi è dunque, in questo senso, un'imprescindibile

garanzia di equilibrio, che va rispettata nel perseguire gli interessi

della collettività nazionale rispetto alla sfera riservata alle

competenze regionali, e che non può, ritiene la Corte, non riflettersi

anche sulle modalità con le quali opera il congegno della legge

istitutiva della funzione in esame. Ora, il ricorso all'atto

amministrativo, come si atteggia nella specie, è giustificato solo se

trova un legittimo ed apposito supporto nella legislazione statale, e

concreta il disposto offerto a questo fine dalla previsione normativa,

in relazione alle attività regionali che ne formano oggetto.

L'inosservanza del principio di legalità, sotto il profilo testé

precisato, costituisce quindi un assorbente motivo di invalidità

dell'atto statale: e di qui, precisamente, discende la violazione della

sfera garantita alla Regione. Tale conseguenza resta però esclusa

nell'opposto caso, in cui l'adozione dell'atto amministrativo,

soddisfa, come si è testé avvertito, i requisiti per il corretto

esercizio dell'indirizzo e del coordinamento. In quest'ultima

evenienza, il vincolo nei confronti dell'attività dell'ente autonomo

risale per vero alla norma di legge, dalla quale trae specifico

fondamento il provvedimento sub - legislativo che lo configura. Il

sistema costituzionale, con ciò, non è leso; né, dunque, la Regione

è esonerata, come deducono le ricorrenti, dall'uniformarsi al

provvedimento statuale, per il semplice fatto di aver dettato norme con

esso incompatibili: altrimenti verrebbero frustrate le esigenze

unitarie, che la funzione di indirizzo e coordinamento deve invece

garantire, anche quando - fermo restando il rispetto del principio di

legalità essa si eserciti mediante atto amministrativo.

9. - È appena il caso di precisare che a giustificare la soluzione

adottata nella specie non basta la sola previsione dell'art. 3 della

legge n. 382 del 1975. Tale norma, si è visto, contempla, fra le

modalità dell'esercizio dell'indirizzo e coordinamento, anche quelle

che si estrinsecano in provvedimenti amministrativi: non riguarda, né

delimita per alcun verso, il possibile contenuto sostanziale degli atti

di questo tipo. Ma, come la Corte ha in altra occasione affermato

(sentenza n. 13/1957), "disposizioni normative in bianco non

autorizzano il Governo a introdurre qualsiasi restrizione

dell'autonomia amministrativa regionale". Perché il principio di

legalità sia salvaguardato nella sede che qui interessa, occorre

pertanto un'ulteriore disposizione legislativa: la quale, in apposita

considerazione della materia, che volta a volta esige l'intervento

degli organi centrali, vincoli e diriga la scelta del Governo, prima

che questo possa, dal canto suo, indirizzare e coordinare lo

svolgimento di poteri di autonomia. La fonte legislativa deve operare -

si è detto nella pronunzia testé richiamata, e va ora ribadito - in

guisa che si abbia "preventiva certezza delle competenze amministrative

dello Stato e della Regione". Spetta dunque al legislatore discernere

le esigenze unitarie, che sollecitano l'esercizio della funzione qui

considerata: e, come vuole la legge n. 382, emanare esso stesso le

norme volte ad attuarle, o diversamente stabilire almeno i criteri, in

base ai quali, sempre in conformità di dette esigenze, l'indirizzo ed

il coordinamento - ed i connessi vincoli dell'attività amministrativa

regionale - sono posti in essere mediante atti degli organi

governativi. Simili estremi difettano però nel caso in esame, per le

ragioni di seguito precisate.

10. - Il testo che rimane invariato nell'uno e nell'altro decreto

del Presidente del Consiglio, richiama, è vero, disposizioni della

legge statale, così nel configurare i limiti di importo e durata, e le

altre restrizioni afferenti agli interventi regionali nel settore del

credito, come nel produrre norme di coordinamento in ordine alla

disciplina dei rapporti con gli istituti e le aziende di credito, ai

fini della concessione o erogazione di contributi in conto interessi.

Senonché, questa disciplina non è stata predisposta in vista

dell'indirizzo e del coordinamento delle funzioni trasferite alle

Regioni: essa è stata a tal proposito soltanto invocata, ed

utilizzata, dall'organo esecutivo, il quale ne ha però largamente e

sostanzialmente innovato il contenuto, col prevedere, fra l'altro, la

distinzione tra medio e breve termine nel settore del credito, la

tassativa e vincolata destinazione degli interventi regionali in

quest'ultima fascia temporale, l'attribuzione dei compiti sopra

accennati alla Cassa delle imprese artigiane e ai relativi comitati

tecnici regionali. L'atto amministrativo ha insomma instaurato un

sistema di vincoli, che investe tutto un settore delle competenze

regionali, senza però che questo risultato fosse prescritto, e nemmeno

consentito, da alcuna disposizione legislativa dello Stato.

Un'avvertenza si impone solo per quel che concerne il tasso minimo

di interesse a carico dei beneficiari, la cui fissazione in sede di

indirizzo e coordinamento è testualmente prevista dall'art. 109 del

d.P.R. n. 616 del 1977. Così, in effetti, è stata inserita, nel

medesimo contesto normativo in cui si ripartiscono le competenze tra

Stato e Regione con riguardo alle agevolazioni creditizie, una norma,

la quale abilita anche il Governo ad adottare la misura in essa

definita. Ma proprio di questa puntuale copertura della legge l'organo

deliberante non si è giovato. Quando, infatti, con riferimento alle

agevolazioni del credito a medio termine, l'art. 2 del decreto

stabilisce che il limite minimo di tasso è fissato dal decreto

ministeriale 7 aprile 1976 in applicazione dell'art. 2 bis del decreto

legge 16 agosto 1975, n. 377, e della relativa legge di conversione (16

ottobre 1975, n. 493) esso si riferisce, non al tasso agevolato per il

beneficiario, ma al tasso praticabile dagli istituti: in ordine al

quale ultimo, si tratta invece, ai sensi dell'art. 109 del d.P.R. n.

616 del 1977, di determinare il limite massimo dell'intervento

regionale. I provvedimenti impugnati mancano, parimenti, di regolare il

tasso minimo di interesse a carico del beneficiario nel settore del

credito a breve termine. Al riguardo, come si è detto, il testo

originario del decreto vieta espressamente alla Regione di disporre

agevolazioni sui tassi di interesse; il decreto del 1981 rimuove, per

converso, il divieto così configurato, ma non provvede, dal canto suo,

a stabilire, inadempimento del citato disposto dell'art. 109, alcun

limite del tasso anzidetto. Se cosi è, l'atto amministrativo non si

occupa della sola ipotesi che avrebbe ben potuto regolare, e invade

d'altro lato una sfera, della quale non era abilitato a disporre.

Scegliendo la via del decreto emesso dal Presidente del Consiglio, lo

Stato non ha comunque osservato la riserva di legge, radicata nelle

esigenze di ordine costituzionale che sorreggono la funzione statale di

indirizzo e coordinamento, e ne governano l'esercizio.

11. - Il risultato raggiunto dalla Corte è del resto avvalorato da

qualche ulteriore rilievo, di cui conviene far cenno. Altri dati del

vigente ordinamento depongono nel senso che i provvedimenti in esame

andavano emanati sulla base di norme e criteri prestabiliti dalla fonte

legislativa. L'art. 45, secondo comma, Cost. demanda, appunto, alla

legge la tutela e lo sviluppo dell'artigianato: e perciò della

materia, sulla quale vertono le agevolazioni del credito, assoggettate

nel presente caso ai vincoli di indirizzo e coordinamento; l'art. 109

del d.P.R. n. 616 del 1977 pone un'espressa riserva della legge statale

con specifico riferimento ai limiti massimi entro cui devono esplicarsi

le funzioni regionali nel settore che qui si indaga: anche questa

previsione, nell'ambito da essa coperto, preclude quindi il ricorso

all'atto amministrativo; e là dove, infine, il regolamento della

specie interferisce nell'assetto della programmazione economica - come

accade in particolare con la norma di indirizzo, contenuta nell'art. 5

del decreto impugnato - si tocca un ambito, per il quale viene in

rilievo - prima ancora che alcuna delle modalità procedurali, sancite

a tutela delle attribuzioni regionali nell'art. 11 del d.P.R. n. 616

del 1977, e che le ricorrenti assumono lese - l'altra riserva di legge,

configurata nell'art.41 della Costituzione.

12. - In conclusione: i provvedimenti impugnati sono illegittimi,

e, in quanto tali lesivi della sfera delle ricorrenti, perché,

adottati in via amministrativa, emanano da un organo incompetente a

dettare, nell'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, la

disciplina della specie. Detti provvedimenti vanno, in conseguenza,

l'uno e l'altro annullati.

La Corte è così dispensata dall'esaminare ogni residuo profilo

dei giudizi, riuniti ai fini della presente decisione.