Sentenza n. 150/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge 6

febbraio 1985, n. 16 (Programma quinquennale di costruzione di nuove

sedi di servizio e relative pertinenze per l'Arma dei Carabinieri),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 19 marzo 1991 dal Consiglio di Stato -

Sezione quarta giurisdizionale sui ricorsi riuniti proposti da s.a.s.

G.B.S. Edilizia di Rapuzzi Giorgio & C. ed altri contro Giambrignoni

Giulia ed altri, iscritta al n. 615 del registro ordinanze 1991 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima

serie speciale, dell'anno 1991;

2) ordinanza emessa il 19 marzo 1991 dal Consiglio di Stato -

Sezione quarta giurisdizionale sui ricorsi proposti da Impresa

Zumaglini & Gallina S.p.A. ed altri contro Parodi Milena ed altro,

iscritta al n. 616 del registro ordinanze del 1991 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale,

dell'anno 1991;

Visti gli atti di costituzione di Cassinello Gianangelo ed altri e

di Parodi Milena ed altro nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1992 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Lorenzo Acquarone e Ludovico Villani per

Cassinello Gianangelo ed altri e per Parodi Milena ed altro e

l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel giudizio d'appello promosso con due distinti ricorsi

presentati - il primo dalla s.a.s. G.S.B. Edilizia di Rapuzzi Giorgio

& C. ed il secondo dal Ministero dei lavori pubblici, dal Ministero

della difesa, dal Ministero dell'interno, nonché dal Provveditorato

Regionale alle Opere Pubbliche per la Liguria - ai fini

dell'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo

Regionale per la Liguria 4 aprile 1989, n. 232, con la quale sono

stati dichiarati illegittimi i provvedimenti di approvazione e

localizzazione del progetto di ampliamento del Comando Intermedio

Carabinieri di Santa Margherita Ligure, il Consiglio di Stato in sede

giurisdizionale (Quarta Sezione), con ordinanza del 19 marzo 1991

(R.O. n. 615 del 1991), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3 della legge 6 febbraio 1985, n. 16

(Programma quinquennale di costruzione di nuove sedi di servizio e

relative pertinenze per l'Arma dei Carabinieri), in riferimento agli

artt. 5, 9, secondo comma, 117, 118 e 128 della Costituzione.

Nell'ordinanza di rinvio si espone che il T.A.R. per la Liguria -

pronunciandosi sul ricorso proposto dai condomini di un fabbricato di

Santa Margherita Ligure avverso il richiamato progetto di ampliamento

- aveva accolto il ricorso stesso per violazione dell'art. 81 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ritenendo il progetto in questione, in

quanto attinente ad opera equiparata a quelle destinate alla difesa

militare, sottratto soltanto allo speciale accertamento di

conformità agli strumenti urbanistici di cui al secondo comma del

citato art. 81, ma non anche alle procedure dettate, dai commi terzo

e quarto dello stesso articolo, per le opere pubbliche difformi da

tali strumenti, procedure nella specie non osservate dalle

amministrazioni statali.

Ad avviso del giudice remittente questa interpretazione del T.A.R.

per la Liguria non può essere condivisa poiché l'inciso contenuto

nel secondo comma dell'art. 81 del d.P.R. n. 616 ("salvo che per le

opere destinate alla difesa militare") non starebbe ad indicare che

per queste opere l'accertamento di conformità segue un procedimento

diverso, ma significherebbe invece che per le opere di difesa si

prescinde comunque dall'accertamento di conformità agli strumenti

urbanistici: un dato, questo, che avrebbe come suo naturale

corollario l'inapplicabilità alle opere di difesa anche delle procedure di cui ai commi terzo e quarto del citato art. 81.

Del resto - sempre secondo il giudice a quo - sarebbe del tutto

giustificato che le opere destinate alla difesa nazionale richiedano,

per loro natura, un regime urbanistico differenziato rispetto alla

generalità delle opere pubbliche statali, poiché le esigenze

connesse alla distribuzione territoriale delle opere di difesa ed

alla loro progettazione attengono a finalità che trascendono le

possibilità di apprezzamento delle autorità urbanistiche.

Ma - ad avviso del Consiglio di Stato - tutto ciò potrebbe valere

"a condizione che si tratti realmente di opere destinate alla difesa

nazionale e non di opere di altra natura artificiosamente definite

tali al solo fine di sottrarle alla disciplina urbanistica propria

delle ordinarie opere pubbliche statali". Ad escludere la

possibilità di interventi arbitrari del legislatore ordinario in

questo ambito si pongono - sempre ad avviso del giudice a quo -

numerosi precetti costituzionali attinenti al rapporto tra opere

pubbliche e disciplina urbanistica: in primo luogo, gli artt. 117 e

118 della Costituzione, che attribuiscono alle Regioni la potestà

legislativa e quella amministrativa nella materia dell'urbanistica;

in secondo luogo, gli artt. 5 e 128 della Costituzione, che

attribuiscono rilevanza costituzionale all'autonomia degli enti

locali (che si esprime in via primaria nel governo del territorio);

infine, l'art. 9, secondo comma, della Costituzione, che, affermando

il valore costituzionale del paesaggio e del patrimonio storico ed

artistico, assoggetta ai relativi vincoli anche le opere pubbliche,

salvo che il sacrificio di tali valori risulti indispensabile in

vista di interessi dotati di preminente tutela sul piano

costituzionale.

Ne consegue che una legge che "nominalmente ed arbitrariamente"

conferisse la qualifica di "opera di difesa" ad un'opera di altra

natura, al solo scopo di sottrarla alla disciplina urbanistica

generale, verrebbe a porsi in contrasto con le suddette norme

costituzionali.

Ed è appunto questa ipotesi che il giudice a quo ravvisa

nell'art. 3 della legge 6 febbraio 1985, n. 16, che - a suo giudizio

- opererebbe una indebita estensione dello speciale regime riservato

alle opere destinate alla difesa militare ad opere che di per sé non

sono suscettibili di tale qualificazione. Questo dato sarebbe

confermato dalla constatazione che le strutture edilizie logistico -

operative dell'Arma dei Carabinieri sono concepite essenzialmente (o

almeno prevalentemente) per funzioni di ordine pubblico, di pubblica

sicurezza e di polizia giudiziaria e non per funzioni di difesa

nazionale. In altri termini - sempre a giudizio del giudice

remittente - l'interesse pubblico alla realizzazione di un edificio

per una stazione dei Carabinieri non sarebbe dissimile da quello

relativo alla costruzione di altre opere pubbliche quali, ad esempio,

un tribunale, una prefettura o una questura. Non vi sarebbero quindi

valide ragioni per esentare, in via legislativa, le procedure di

realizzazione delle sedi di servizio dei Carabinieri dal rispetto

della disciplina prevista in generale per le opere pubbliche

dall'art. 81 del d.P.R. n. 616.

Di qui il sospetto di incostituzionalità dell'art. 3 della legge

6 febbraio 1985, n. 16, che tale esenzione ha disposto, in

riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione (riserva di

competenze legislative ed amministrative alle Regioni in materia

urbanistica), nonché agli artt. 5 e 128 della Costituzione (tutela

dell'autonomia degli enti locali) ed all'art. 9, secondo comma,

(tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico) della

Costituzione.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti i

condomini dell'immobile di Santa Margherita Ligure, appellati nel

giudizio a quo, ed ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato.

Secondo le parti private le considerazioni svolte dal Consiglio di

Stato nella sua ordinanza di rinvio sono da condividere

integralmente. Per le opere edilizie destinate a soddisfare le

esigenze logistico operative dell'Arma dei Carabinieri, l'estensione

del regime previsto per le opere di difesa militare si presenterebbe,

infatti, arbitraria e lesiva delle norme di rango costituzionale

richiamate nell'ordinanza di rimessione, dal momento che gli

interventi edilizi a favore dell'Arma dei Carabinieri tenderebbero a

soddisfare esigenze sostanzialmente analoghe a quelle che presiedono

alla realizzazione di altre categorie di opere statali soggette

all'ordinario procedimento di localizzazione ed approvazione di cui

all'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977.

La lesione delle norme costituzionali sarebbe poi particolarmente

evidente nella fattispecie oggetto del giudizio a quo in quanto il

provvedimento impugnato approva il progetto di un edificio destinato

ad alloggi di servizio dei militi dell'Arma (e dunque di un'opera

edilizia che non avrebbe nulla a che vedere con quelle destinate alla

difesa nazionale), in palese ed accertato contrasto con la disciplina

urbanistica locale.

3. - Nel suo atto di intervento la Presidenza del Consiglio dei

ministri ricorda che l'Arma dei Carabinieri è un "elemento"

dell'Esercito italiano (artt. 3 e 8 della legge 9 maggio 1940, n.

368) e rileva che la qualificazione delle sedi di servizio dell'Arma

dei Carabinieri come "opere destinate alla difesa militare" è stata

voluta dal legislatore, al quale "deve riconoscersi la potestà,

connotata da discrezionalità, di qualificare con atto legislativo

.... l'estensione ed i limiti della nozione di difesa militare". Di

qui, ad avviso dell'interveniente, una ragione di inammissibilità

della questione: non sarebbe, infatti, consentito al giudice

costituzionale un sindacato sulla "giustificazione" della

qualificazione di opera militare delle sedi di servizio dell'Arma.

Sarebbero, d'altro canto, pienamente riferibili alle sedi di

servizio dell'Arma dei Carabinieri le ragioni che giustificano

l'esclusione delle opere destinate alla difesa militare dalle procedure di cui all'art. 81 del d.P.R. n. 616, e cioè l'interesse

nazionale sia alla segretezza delle infrastrutture militari sia alla

difesa militare, che non è solo difesa del territorio nazionale da

potenziali aggressioni esterne.

Del resto - sempre secondo la Presidenza del Consiglio - nessuno

dei parametri costituzionali invocati dal giudice a quo è idoneo a

fondare un giudizio di illegittimità costituzionale della norma

impugnata.

La Presidenza conclude, pertanto, chiedendo che la questione sia

dichiarata inammissibile o comunque infondata.

4. - Nel giudizio d'appello promosso con due distinti ricorsi

presentati - il primo dall'Impresa Zumaglini & Gallina S.p.A. ed il

secondo dal Ministero dei lavori pubblici, dal Ministero della difesa

e dal Ministero dell'interno - ai fini dell'annullamento della

sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria 14

marzo 1989, n. 188, con la quale è stato dichiarato illegittimo il

provvedimento di approvazione del progetto della nuova sede della

Stazione Carabinieri di Lerici, il Consiglio di Stato in sede

giurisdizionale (Sezione Quarta), con ordinanza del 19 marzo 1991

(R.O. n. 616 del 1991), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3 della legge 6 febbraio 1985, n. 16, in

riferimento agli artt. 5, 9, secondo comma, 117, 118 e 128 della

Costituzione, con argomentazioni del tutto identiche a quelle

contenute nell'ordinanza di rinvio emessa in pari data dallo stesso

giudice ed iscritta al n. 615 del Registro ordinanze del 1991.

5. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti i signori

Milena Parodi e Alessandro Ballestri, parti appellate del giudizio a

quo, e ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato.

Sia le parti private che la Presidenza del Consiglio svolgono,

nelle rispettive difese, argomentazioni analoghe a quelle già

prospettate nel giudizio di costituzionalità promosso con

l'ordinanza n. 615 del 1991. Considerato in diritto

1. - Le due ordinanze richiamate in epigrafe prospettano la stessa

questione di legittimità costituzionale nei confronti dell'art. 3

della legge 6 febbraio 1985, n. 16, recante "Programma quinquennale

di costruzione di nuove sedi di servizio e relative pertinenze per

l'Arma dei Carabinieri".

I giudizi relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con

un'unica pronuncia.

2. - L'art. 3 della legge n. 16 del 1985 stabilisce che, ai fini

dell'accertamento di conformità alle prescrizioni urbanistiche ed

edilizie previsto dall'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, le

opere indicate dalla stessa legge (sedi di servizio, con relative

pertinenze, dell'Arma dei Carabinieri) "sono equiparate alle opere

destinate alla difesa militare".

La Quarta Sezione del Consiglio di Stato, con le ordinanze in

esame, dubita della legittimità costituzionale di questa norma che,

a suo avviso, avrebbe artificiosamente esteso il regime speciale

previsto per le "opere destinate alla difesa militare" alle sedi di

servizio (e relative pertinenze) dell'Arma dei Carabinieri al solo

scopo di sottrarre la costruzione o la ristrutturazione di tali

edifici alla disciplina urbanistica prevista in generale dall'art.

81, secondo, terzo e quarto comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 per le

ordinarie opere pubbliche statali. Di conseguenza, la norma impugnata

sarebbe venuta a violare le competenze legislative ed amministrative

delle Regioni in materia urbanistica (artt. 117 e 118 della

Costituzione), l'autonomia degli enti locali, con riferimento al

governo del territorio (artt. 5 e 128 della Costituzione), nonché la

tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico (art. 9,

secondo comma, della Costituzione).

3. - La questione non è fondata.

L'equiparazione disposta dall'art. 3 della legge n. 16 del 1985

tra sedi di servizio dell'Arma dei Carabinieri ed "opere destinate

alla difesa militare" non può essere, infatti, considerata - con

riferimento alla discrezionalità consentita al legislatore statale

ai fini della definizione del regime normativo per i vari tipi di

opere pubbliche - né irragionevole né arbitraria.

In proposito, può essere sufficiente ricordare che questa Corte,

con la sentenza n. 216 del 1985, ha già avuto modo di giudicare -

sia pure nell'ambito di un ricorso in via principale e con

riferimento a parametri diversi da quelli ora invocati - della

legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge n. 16 del 1985,

in relazione alla (anche allora) contestata arbitrarietà della

equiparazione prevista da tale disposizione tra sedi di servizio

dell'Arma dei Carabinieri ed opere di difesa militare. In tale

pronuncia veniva sottolineato come l'Arma dei Carabinieri, pur

espletando in prevalenza un servizio di pubblica sicurezza,

costituisca, ai sensi della legislazione in vigore (artt. 3 e 8

legge 9 maggio 1940, n. 368 e art. 1 R.D. 14 giugno 1934, n. 1169),

"un corpo militare, anzi la prima arma dell'esercito": dal che la

conseguenza, posta in luce nella stessa sentenza, che le sedi di

servizio dell'Arma dei Carabinieri rappresentano "beni strumentali

non solo per il servizio di pubblica sicurezza, ma anche per tutte le

altre attività di ogni formazione armata dello Stato (addestramento,

esercitazioni, custodia di armi e munizioni, ecc.)", attività che,

per tale Arma, trovano ulteriori specificazioni in funzioni

particolari (polizia militare; raccolta di informazioni attinenti

alla difesa interna ed esterna; controspionaggio), chiaramente

preordinate e strumentali alla difesa e alla integrità nazionale. La

conclusione cui perveniva la sentenza in esame era nel senso che le

sedi di servizio dell'Arma dei Carabinieri devono ritenersi

ricomprese nell'ambito delle "opere destinate alla difesa militare"

di cui all'art. 81, secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977,

essendosi la legge n. 16 del 1985 limitata a riconoscere

esplicitamente la natura propria di tali immobili.

4. - Esclusa l'arbitrarietà dell'inclusione delle sedi di

servizio dell'Arma dei Carabinieri nella disciplina speciale prevista

per le opere di difesa militare, vengono, di conseguenza, a cadere i

vari profili di illegittimità prospettati - con riferimento

all'asserita lesione delle competenze costituzionalmente garantite

alle Regioni ed agli enti locali in materia urbanistica ed edilizia -

nei confronti dell'art. 3 della legge n. 16 del 1985. Le due

ordinanze di rinvio non censurano, invero, il fatto che le opere

destinate alla difesa militare possano sottostare ad un regime

differenziato rispetto a quello previsto, in generale, per le opere

pubbliche di interesse statale, regime suscettibile di escludere -

anche per il rispetto di elementari esigenze di riservatezza (v. art.

2, secondo comma, legge n. 16 del 1985) - gli ordinari poteri di

controllo spettanti in materia alle Regioni ed agli enti locali ai

sensi dell'art. 81, secondo e terzo comma, del d.P.R. n. 616 del

1977. Tale regime può trovare, infatti, la sua giustificazione tanto

sul piano più generale del bilanciamento degli interessi

costituzionalmente protetti, stante il carattere primario (e, in

certo senso, pregiudiziale) dell'interesse dello Stato a conservare

la propria indipendenza e l'integrità del proprio territorio, quanto

sul piano più particolare delle valutazioni afferenti alla sfera

amministrativa, dal momento che la distribuzione territoriale delle

opere di difesa e la loro progettazione - come viene messo in luce

nelle stesse ordinanze di rinvio - "trascendono le possibilità di

apprezzamento delle autorità urbanistiche". La censura prospettata

dal giudice a quo investe, invece, soltanto il fatto che la qualità

di "opere destinate alla difesa militare" possa essere riconosciuta

dalla legge, "nominalmente ed arbitrariamente", ad opere di altra

natura al solo fine di sottrarle alla disciplina urbanistica

generale: ma tale profilo si prospetta infondato proprio alla luce

delle argomentazioni svolte nella sentenza n. 216 del 1985.

5. - La compressione che la destinazione militare dell'opera può

determinare, in misura assai rilevante, nei confronti di altri

interessi costituzionalmente protetti, quali quelli urbanistici,

edilizi e paesaggistici impone, peraltro, l'esigenza che, tanto in

sede legislativa che amministrativa, risultino precisati con il

dovuto rigore i criteri suscettibili di qualificare l'opera come

"destinata alla difesa militare": criteri che non potranno, pertanto,

fare riferimento al solo profilo soggettivo, cioè alla natura

"militare" dell'amministrazione interessata ai lavori, ma che

dovranno, in ogni caso, investire sia le caratteristiche oggettive

che le finalità dell'opera. Anche su questo piano, la legge n. 16

del 1985 adotta, peraltro, garanzie adeguate, là dove limita

l'equiparazione alle opere destinate alla difesa militare alle sole

"sedi di servizio e relative pertinenze ... necessarie a soddisfare

le esigenze logistico-operative dell'Arma dei Carabinieri" in quanto

"forza permanente accasermata" (art. 1, primo comma), escludendo, di

conseguenza, dal regime speciale gli edifici sprovvisti di tali

connotazioni operative o destinati a finalità diverse. Ma

l'accertamento in concreto del rispetto di tali caratteristiche da

parte degli edifici nei cui confronti venga invocato il regime

speciale esula dai limiti del giudizio di legittimità

costituzionale, per restare riservato alla sfera del giudizio di

merito.