Sentenza n. 153/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 15

della legge della Regione Abruzzo 28 dicembre 1978, n. 87 (Istituzione

dell'Ente regionale di sviluppo agricolo) promossi con le seguenti

ordinanze:

1) due ordinanze emesse il 7 dicembre 1979 dal T.A.R. per

l'Abruzzo sui ricorsi proposti da Capranica Ferdinando e Agostinone

Roberto ed altri contro Ente Regionale di Sviluppo Agricolo ed altro,

iscritte ai nn. 871 e 872 del registro ordinanze 1980 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 56 e 63 dell'anno 1981;

2) ordinanza emessa il 7 dicembre 1979 dal T.A.R. per l'Abruzzo sul

ricorso proposto da De Tiberis Ugo ed altri contro Ente Regionale di

Sviluppo Agricolo ed altri, iscritta al n. 151 del registro ordinanze

1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 144

dell'anno 1981;

3) ordinanza emessa il 30 aprile 1980 dal T.A.R. per l'Abruzzo -

Sezione de L'Aquila - sul ricorso proposto da Del Rosso Antonio ed

altri contro Ente Regionale di Sviluppo Agricolo, iscritta al n. 227

del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 234 dell'anno 1981.

Visti gli atti di costituzione di Capranica Ferdinando, dell'Ente

della Regione Abruzzo, di Agostinone Roberto, di De Tiberis Ugo ed

altri e di Del Rosso Antonio ed altri;

udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1984 il Giudice

relatore Guglielmo Roehrssen.

Ritenuto in fatto :

Alcuni funzionari del disciolto Ente Fucino impugnarono talune

delibere dell'ERSA (ente al quale erano stati trasferiti) con le quali

era stata stabilita la cessazione della corresponsione di ogni compenso

e indennità non previsti per il personale regionale, il recupero

dell'assegno personale derivante dalla differenza tra il trattamento

economico in godimento alla data del 31 dicembre 1978 e quello

spettante in base alla legge Regione Abruzzo 28 dicembre 1978, n. 87,

la cessazione di ogni versamento sul Fondo di previdenza. Nel ricorso

proposto dinanzi al TAR per l'Abruzzo, essi - nella considerazione che

dette delibere davano attuazione all'art. 15 della predetta legge

regionale n. 87 del 1978 - sollevarono questione di legittimità

costituzionale di tale norma.

Il TAR ritenne la questione rilevante e non manifestamente

infondata e, con ordinanza 7 dicembre 1979 (n. 872 R.O. 1980),

rimetteva a questa Corte l'esame della legittimità costituzionale del

suddetto art. 15, in riferimento all'art. 117 Cost. ed ai principi

stabiliti nella legge statale 30 aprile 1976, n. 386.

Secondo l'ordinanza, le norme di tali leggi debbono ritenersi

"norme di principio".

Ne deriverebbe che l'art. 15 della legge Regione Abruzzo 28

dicembre 1978, n. 87 - statuendo in maniera non conforme ai suddetti

principi in materia di trattamento giuridico-economico del personale

dell'ERSA - si porrebbe in contrasto con l'art. 117 Cost., che impone

al legislatore regionale di rispettare i principi della legislazione

dello Stato.

Dinanzi a questa Corte si sono costituiti i dipendenti dell'Ente

Fucino che avevano proposto il ricorso al TAR, chiedendo che sia

pronunciata l'illegittimità costituzionale della norma impugnata per

le ragioni indicate nell'ordinanza di rimessione.

La Regione Abruzzo e l'ERSA si sono costituiti fuori termine.

Con ordinanza emessa anch'essa il 7 dicembre 1979 (n. 871, R.O.

1980), nel giudizio promosso da un altro dipendente dell'Ente Fucino -

il quale aveva impugnato la delibera con la quale l'ERSA aveva deciso

la cessazione del versamento sul preesistente Fondo di previdenza delle

quote a carico dell'Amministrazione - il TAR dell'Abruzzo ha sollevato

questione di legittimità costituzionale analoga alla precedente,

relativa all'art. 15 della legge Regione Abruzzo 28 dicembre 1978, n.

87, ma - a quanto si deduce dal contesto dell'ordinanza - limitatamente

alla parte in cui ha statuito la liquidazione del suddetto Fondo a

favore degli interessati.

In tale giudizio si è costituito il ricorrente, chiedendo che la

Corte dichiari l'illegittimità costituzionale della suddetta norma.

La Regione e l'ERSA si sono costituiti fuori termine.

Con altra ordinanza 7 dicembre 1979 il TAR per l'Abruzzo (n.

151/R.O. 1981) ha sollevato ancora questione di legittimità

costituzionale dell'art. 15 della legge Regione Abruzzo 28 dicembre

1978, n. 87, ma in relazione anche agli artt. 36 e 97. Quanto alla

violazione dell'art. 36, si afferma che il principio secondo il quale

al lavoratore deve essere corrisposta una retribuzione proporzionata

non solo alla quantità, ma anche alla qualità del lavoro, trova

riconoscimento nell'attribuzione delle qualifiche, il cui conferimento

avviene attraverso procedimenti strutturali in modo tale che vengano,

in ogni caso, riconosciuti i meriti ed apprezzate le qualità

individuali. Nulla di tutto questo sarebbe dato riscontrare nella legge

in esame, in forza della quale, per il personale dell'ERSA, vengono

istituite fasce retributive ristrette, raggruppandosi sotto una unica

qualifica dirigenti con mansioni, funzioni e responsabilità diverse,

con un vero e proprio "appiattimento" che nega il giusto riconoscimento

della "qualità " del lavoro.

Quanto all'art. 97 Cost., si deduce che la legge impugnata non

determinando né le sfere di competenza, né le attribuzioni, né le

responsabilità dei dipendenti e, ponendo a base di ogni progressione

economica la sola anzianità, non sarebbe idonea a garantire il buon

andamento della pubblica Amministrazione.

Si sono costituiti i ricorrenti chiedendo, per le stesse ragioni

indicate nell'ordinanza di rimessione, che sia dichiarata

l'illegittimità costituzionale della norma impugnata.

Si è costituito pure l'ERSA deducendo, quanto alla dedotta

violazione dell'art. 117 Cost., in relazione all'art. 5 della legge n.

386/1976 ed all'art. 35 della legge n. 70/1975, che il TAR avrebbe

omesso ogni verifica sull'effettiva sussistenza della violazione dei

diritti acquisiti dal personale nell'ambito del rapporto con l'Ente

Fucino. Inoltre l'art. 5 della legge n. 386/1976, nel richiamare l'art.

35 della legge n. 70 del 1975, si limitava a vincolare le Regioni

all'osservanza dei soli "principi fondamentali" stabiliti dalla legge

n. 70 per quanto attiene allo stato giuridico, al trattamento economico

ed all'indennità di fine servizio del personale degli enti pubblici.

Cosicché l'ordinanza del TAR non darebbe conto della ragione per la

quale la norma denunciata si porrebbe in contrasto con i "principi

fondamentali" della legge n. 70. Al contrario, se questi si facciano

consistere nell'istituto delle qualifiche funzionali (art. 16), nella

previsione delle classi stipendiali (art. 17) e nel principio di

"chiarezza" del trattamento economico, si dovrebbe riconoscere che si

tratta di principi ai quali il legislatore regionale si è adeguato.

Infondata sarebbe pure la censura prospettata in relazione all'art.

36 Cost., mentre quella relativa all'art. 97 sarebbe irrilevante. La

Regione concludeva, pertanto, chiedendo che le questioni proposte

fossero dichiarate inammissibili o non fondate.

Si costituiva anche la Regione Abruzzo, ma fuori termine.

Con l'ultima ordinanza del 30 aprile 1980 (n. 227/R.O. 1981) il

TAR per l'Abruzzo solleva questione di legittimità costituzionale

dell'art. 15, quinto comma, della legge Regione Abruzzo 28 dicembre

1978, n. 87, in riferimento all'art. 117 Cost. "per violazione dei

principi stabiliti dall'art. 5, lett. e), della legge 20 maggio 1975,

n. 70".

Secondo il TAR, a termini dell'art. 5, lett. e), della legge 30

aprile 1976, n. 386, le Regioni sono tenute a disciplinare con propria

legge "il trattamento giuridico ed economico del personale degli enti

di sviluppo, ai sensi dell'art. 35 della legge 20 marzo 1975, n. 70, in

modo da assicurare uniformità di trattamento tra gli enti stessi". A

norma del suddetto art. 35 della legge n. 70/1975, le Regioni devono

legiferare nella soggetta materia "nell'ambito dei principi

fondamentali" stabiliti dalla legge stessa e tra le altre disposizioni

legislative statali attinenti al trattamento di quiescenza, v'è quella

del secondo comma dell'art. 14 che testualmente dispone: "I fondi

integrativi di previdenza previsti dai regolamenti di taluni enti sono

conservati limitatamente al personale in servizio o già cessato dal

servizio alla data di entrata in vigore della presente legge".

Costituendo questa norma uno dei principi fondamentali ai quali la

Regione è tenuta ad attenersi nell'emanare il proprio provvedimento

legislativo nella soggetta materia, la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 15, quinto comma, della legge Regione Abruzzo

n. 87 del 1978, sarebbe non manifestamente infondata, per contrasto con

i principi sanciti dall'art. 5, lett. e), della legge 30 aprile 1976,

n. 386 e degli artt. 14 e 35 della legge 20 marzo 1975, n. 70.

Si è costituita la Regione Abruzzo, la quale, lamenta che

l'ordinanza di rimessione non ha motivato la rilevanza della questione.

Nella memoria depositata si osserva che, secondo il giudice a quo,

la legge regionale impugnata contrasterebbe con l'art. 35 della legge

n. 70 del 1975 in base al rinvio della legge n. 70 contenuto nell'art.

5, lett. e), inserito nel titolo I "Norme di principio" della legge n.

386/1976; a sua volta l'art. 35 cit. rinvierebbe all'art. 14 stessa

legge e, pertanto, l'illegittimità costituzionale deriverebbe dal

contrasto con gli artt. 14 e 35 della legge n. 70 del 1975. In effetti

la legge regionale ha proceduto ad istituire l'ente di sviluppo ed ha

attribuito al personale lo stato giuridico ed il trattamento economico

del personale regionale (art. 15, primo comma). Tale disposizione, che

non è contestata, attua, nell'ambito regionale, il principio generale

dell'ordinamento, della parità di retribuzione e parità di qualifica,

indipendentemente dall'amministrazione di appartenenza. A norma

dell'art. 26, secondo comma, della cit. legge n. 70 del 1975, il

trattamento economico deve essere determinato "in modo che ai

dipendenti degli enti sia assicurata parità di trattamento economico e

parità di qualifica indipendentemente dall'amministrazione di

appartenenza e in modo da essere finalizzato al perseguimento di una

progressiva perequazione delle condizioni giuridiche ed economiche di

tutti i dipendenti pubblici". Da ciò deriverebbe da un lato che l'art.

15, quinto comma, della legge regionale è disposizione che si applica

o esegue quella del precedente primo comma, da cui discende logicamente

e che, non essendo contestata, impedisce che siano contestati i logici

svolgimenti o corollari; dall'altro, che il citato quinto comma non

viola l'art. 35 della n. 70/1975 né l'art. 14 della stessa legge.

Infatti, tra i "principi fondamentali stabiliti dalla presente

legge" (art. 35) dovrebbe annoverarsi quello denunciato, nel citato

art. 26 e confermato in questo suo valore dalla successiva

legislazione, non, invece, la disposizione intertemporale del secondo

comma dell'art. 14 della medesima legge n. 70.

Comunque, mancherebbe ogni dimostrazione della reformatio in peius

e la questione sarebbe, pertanto, infondata.

Si è costituito anche l'ERSA, ma fuori termine. Considerato in diritto :

1. - Le quattro ordinanze in epigrafe sollevano questioni di

legittimità costituzionale che investono le disposizioni di una

medesima legge regionale (art. 15 della legge regionale Abruzzo 28

dicembre 1978, n. 87: "Istituzione dell'Ente regionale di sviluppo

agricolo") e che, inoltre, sono fra loro analoghe: i relativi giudizi

possono, quindi, essere riuniti ai fini di un'unica sentenza.

2. - Nelle ordinanze predette si parte dalla premessa che le norme

contenute nella legge statale 30 aprile 1976, n. 386 ("Norme di

principio, norme particolari e finanziarie concernenti gli enti di

sviluppo"), per effetto di quanto disposto nel suo art. 1, hanno valore

di norme di principio che il legislatore regionale deve seguire in

toto.

Ciò posto, le questioni sollevate sono sostanzialmente le

seguenti:

a) La norma contenuta nell'art. 15 della legge regionale, nel punto

(primo comma) nel quale attribuisce al personale del disciolto Ente

Fucino puramente e semplicemente lo stato giuridico ed economico del

personale regionale e liquida a favore degli interessati il fondo

integrativo di previdenza, con ciò consentendo la soppressione del

fondo stesso, si porrebbe in contrasto con l'art. 5 della legge statale

20 marzo 1975, n. 70 ("Disposizioni per il riordinamento degli enti

pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente") il cui

art. 31 dispone che "il primo accordo sindacale concluso ai sensi della

presente legge dovrà far salvi gli eventuali trattamenti di miglior

favore fruiti dal personale alla data di entrata in vigore della nuova

disciplina" e il cui art. 15 (rectius, 14, secondo comma), stabilisce

che "i fondi integrativi di previdenza previsti dai regolamenti di

taluni enti sono conservati limitatamente al personale in servizio o

già cessato dal servizio alla data di entrata in vigore della presente

legge".

In altri termini si contesta la legittimità costituzionale delle

norme regionali predette da un lato perché non avrebbero fatto salvo

il principio in virtù del quale non è consentita la reformatio in

peius del trattamento economico già raggiunto dai dipendenti pubblici

e dall'altro perché avrebbe proceduto alla eliminazione del fondo

integrativo di previdenza (ord. 151/1981; 872/1980; 871/1980; 27/1981);

b) l'art. 15 della legge regionale violerebbe l'art. 36 Cost., in

quanto la stessa legge, creando fasce retributive ristrette e

raggruppando sotto unica qualifica dirigenti con mansioni e

responsabilità diverse ha posto in essere un appiattimento, negando il

giusto riconoscimento alla qualità del lavoro (ord. n. 151/1981);

c) la stessa norma violerebbe ancora l'art. 97 Cost., perché essa

non determina né le sfere di competenza né le attribuzioni né le

responsabilità dei dipendenti e pone a base di ogni progressione

economica la sola anzianità, mentre la efficienza della P.A. non è

raggiungibile senza un sistema di incentivi morali ed economici che

inducano il personale a svolgere il proprio servizio nel modo migliore

(ord. n. 151/1981).

Le questioni non sono fondate.

3. - La prima questione, come si è notato, investe da un lato il

trattamento economico dei dipendenti dell'ex ente Fucino è dall'altro

il trattamento previdenziale.

Per quel che concerne il presunto timore di una reformatio in peius

del trattamento economico raggiunto dai singoli dipendenti del

disciolto ente inquadrati nel personale regionale, ritiene la Corte che

il divieto di una siffatta reformatio è ormai talmente consolidato che

non occorre neppure menzionarlo nelle disposizioni di legge che hanno

ad oggetto il trattamento medesimo: si tratta di un principio generale

elaborato e costantemente affermato dalla giurisprudenza.

Non è, quindi, in alcun modo dubbio che il personale proveniente

dall'ente Fucino debba continuare a percepire il trattamento economico

migliore del quale fruiva presso l'ente predetto anche dopo l'entrata

in vigore della denunciata legge abruzzese, la quale non può non

essere interpretata alla stregua di quei principi. Tanto più che nel

caso di specie non si rinviene, nella ripetuta legge, alcuna

disposizione la quale possa indurre a ritenere che il legislatore abbia

voluto discostarsene.

Per quel che attiene, invece, alla pretesa incostituzionalità

della norma in questione, per avere consentito la soppressione del

fondo di previdenza, la Corte osserva preliminarmente che l'art. 1

della legge statale n. 386 del 1976 non afferma affatto che tutte

indistintamente le disposizioni della legge medesima costituiscono

principi da osservarsi dal legislatore regionale: l'art. 1 è contenuto

nel titolo I della legge "norme di principio" e afferma che le leggi

regionali istitutive degli enti di sviluppo agricolo "sono emanate nei

limiti dei principi fondamentali stabiliti dalla presente legge". È

soltanto attraverso la applicazione delle usuali regole di ermeneutica

che si possono individuare le norme di principio che devono essere

osservate dalle Regioni a statuto ordinario nell'ambito delle

precisazioni fatte dalla giurisprudenza di questa Corte, la quale ha

affermato che le Regioni sono tenute ad osservare non già gli

specifici disposti legislativi ma piuttosto i criteri generali ed ha

riconosciuto in ogni caso alle Regioni medesime una qualche

discrezionalità quanto meno nello adattamento delle norme statali alle

esigenze locali (Sent. n. 97 del 1974 e n. 83 del 1982).

Ciò posto, ad avviso della Corte, la norma contenuta nell'art. 14

non può rientrare nell'ambito dei principi fondamentali di cui l'art.

117 Cost. esige il rispetto, in quanto si tratta di una disposizione di

carattere chiaramente transitorio, destinata a rimanere in vigore solo

fino al sopravvenire di una nuova disciplina definitiva della materia.

In queste condizioni dall'art. 14 non può derivare alcuna

limitazione al potere legislativo della Regione nella materia de qua e

l'art. 15, quinto comma, della legge regionale n. 87 del 1978 non si

pone in contrasto con alcuna regola statale da osservare

necessariamente.

D'altro canto il quinto comma dell'art. 15 della legge regionale

prevede la liquidazione a favore degli interessati del fondo

integrativo di previdenza, sicché i diritti patrimoniali di costoro

derivanti dai versamenti effettuati in passato non vengono menomati.

4. - Per quel che riguarda, infine, la pretesa violazione degli

artt. 36 e 97 Cost., la Corte deve ricordare che l'art. 15 della legge

regionale in questione non contiene direttamente la disciplina della

materia, ma con il primo comma fa rinvio alle disposizioni sullo stato

giuridico e sul trattamento economico del personale della Regione

Abruzzo, materia la quale è stata disciplinata dalla legge regionale

abruzzese 2 agosto 1973, n. 32 ("Norme per lo statuto del personale").

Ora con la sent. n. 277 del 1983 la Corte ha già avuto occasione

di esaminare la legittimità costituzionale delle norme contenute in

questa legge proprio con riferimento ai parametri costituzionali degli

artt. 36 e 97 ed ha riconosciuto che questi parametri non sono violati.

Dalle considerazioni svolte in tale sentenza la Corte non ha motivo di

discostarsi, anche perché nelle ordinanze di rimessione non viene

addotto alcun motivo od argomento diverso da quelli già esaminati.