Sentenza n. 155/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del disegno di legge

approvato il 7 ottobre 1976 e riapprovato il 1 dicembre 1976 dal

Consiglio Provinciale dell'Alto Adige, recante "Istituzione di un albo

professionale per giardinieri", promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri notificato il 18 dicembre 1976, depositato in

cancelleria il 28 successivo ed iscritto al n. 38 del registro ricorsi

1976.

Visto l'atto di costituzione della Provincia Autonoma di Bolzano;

udito nell'udienza pubblica del 5 febbraio 1985 il Giudice relatore

Alberto Malagugini;

udito l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 18 dicembre 1976 e depositato in

cancelleria il 28 dicembre 1976 il Presidente del Consiglio dei

ministri chiedeva dichiararsi l'illegittimità costituzionale del

disegno di legge riapprovato dal Consiglio Provinciale dell'Alto Adige

il 1 dicembre 1976 nel testo già approvato il 7 ottobre precedente -

concernente "l'istituzione di un albo professionale per giardinieri",

nella quale tra l'altro: a) si delimitavano "ai fini della presente

legge" le dimensioni quantitative minime dell'azienda di giardinaggio

(3000 mq. di cui 500 mq. riscaldabili: art. 1); b) si determinavano i

requisiti per l'iscrizione all'albo (apprendistato, frequenza di una

scuola professionale, superamento di un esame di abilitazione,

attività professionale almeno biennale presso un giardiniere già

iscritto: art. 2); c) si disciplinava la composizione della Commissione

incaricata della tenuta dell'albo (art. 3); d) si poneva l'iscrizione

all'albo come condizione essenziale per richiedere le misure di

incentivazione previste da leggi provinciali.

Richiamando i rilievi già formulati all'atto del rinvio, il

ricorrente, nel presupposto che secondo tale disciplina l'iscrizione

all'albo costituisse (secondo la funzione propria di tutti gli albi

professionali) condizione per l'esercizio dell'attività di

giardiniere, assumeva che la imposizione di siffatte limitazioni al

libero esercizio di un'attività economica contrastasse sia con l'art.

41 Cost. - per l'assenza di ragioni di pubblico interesse atte a

giustificarla - sia, comunque, con l'art. 120, u.c., Cost., eccedendo

essa i limiti della competenza regionale.

In riferimento, poi, all'interpretazione del disegno di legge posta

a fondamento della riapprovazione - secondo cui l'istituzione dell'albo

non impedirebbe a chiunque il libero esercizio dell'attività di

giardiniere, ma avrebbe il solo scopo di individuare i possibili

destinatari delle misure di incentivazione per giardinieri - il

ricorrente assumeva che il riservare ai titolari di aziende di

determinate dimensioni ed in possesso di dati requisiti, non le

specifiche misure di incentivazione di volta in volta disposte, bensì

- in via preventiva, generale ed astratta - tutte le misure di

incentivazione che saranno disposte dalla provincia, sarebbe in

contrasto con i principi di uguaglianza e di libertà di lavoro (artt.

3 e 4 Cost.); non senza, peraltro, osservare che la suddetta

interpretazione era in parte smentita dalla stessa relazione

dell'assessore competente, nella quale era precisato che si intendeva

definire l'azienda giardiniera "anche agli effetti delle disposizioni

urbanistiche che prevedono per i giardinieri una regolazione

particolare per quanto riguarda la concessione di licenze edilizie".

Quanto all'art. 3 del disegno di legge, il Presidente del Consiglio

ne denunciava il contrasto con l'art. 61 dello Statuto speciale della

Regione T.AA. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), in quanto non vi era

espressamente stabilito l'obbligo di rispettare, nella composizione

della commissione incaricata della tenuta dell'albo, la

proporzionalità tra i gruppi linguistici. L'osservanza della norma

statutaria non potrebbe infatti - come pretendeva la Provincia -

desumersi per implicito dall'assenza di una espressa disposizione

contraria, atteso che con essa era stato posto "non già un criterio di

interpretazione, bensì un preciso precetto al legislatore regionale o

provinciale, di stabilire determinate norme".

Il ricorrente impugnava infine l'art. 2, terzo comma, in quanto con

esso, ai fini dell'ammissione all'esame di abilitazione per

giardinieri, si attribuivano alla frequenza di un corso di studi

all'estero i medesimi effetti della frequenza di un corso di studi

italiano: osservando che tale disposizione, pur se non costituiva

formale riconoscimento di effetti giuridici ad un titolo estero,

invadeva tuttavia una competenza riservata allo Stato.

La resistente Provincia di Bolzano si è costituita con una memoria

depositata il 21 gennaio 1977, e perciò oltre il termine di venti

giorni dal deposito del ricorso previsto dall'art. 23, ult. comma,

delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte

costituzionale. Altra memoria illustrativa della precedente è stata

poi depositata nell'imminenza della udienza. Considerato in diritto :

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, il Governo della

Repubblica, ai sensi dell'art. 55 del T.U. delle leggi sullo Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige (di cui al d.P.R. n. 670 del 1972)

ha impugnato il disegno di legge, approvato il 7 ottobre 1976 e

riapprovato, in seguito a rinvio governativo, il 1 dicembre 1976 dal

Consiglio provinciale di Bolzano, avente ad oggetto "Istituzione di un

albo professionale per giardinieri".

Il ricorso, nel riproporre e sviluppare i motivi di censura

enunciati nel telegramma governativo di rinvio in data 11 novembre

1976, solleva questioni di legittimità che investono il disegno di

legge provinciale nel suo complesso e in singoli disposti, in relazione

ad una pluralità di parametri costituzionali.

2. - Preliminarmente occorre rilevare che la Provincia autonoma di

Bolzano si è costituita nel presente giudizio con atto depositato il

21 gennaio 1977 e cioè dopo la scadenza del termine, di venti giorni

decorrente dalla data del deposito del ricorso, avvenuto il 28 dicembre

1976 (art. 23, ultimo comma, delle norme integrative per i giudizi

davanti alla Corte costituzionale).

In conformità della costante giurisprudenza di questa Corte circa

la perentorietà, anche per la parte resistente, dei termini per la

costituzione in giudizio (cfr. da ultimo, sent. n. 71 del 1982), la

costituzione della Provincia di Bolzano deve, perciò, dichiararsi

inammissibile.

3. - Il disegno di legge impugnato, attraverso la istituzione di un

albo professionale per giardinieri, persegue, in concreto, lo scopo di

predeterminare, verificandone la sussistenza, le "condizioni minime di

natura quantitativa (art. 1) e qualitativa (art. 2)" (così si esprime

l'assessore provinciale per l'agricoltura e le foreste nella relazione

al Consiglio chiamato a deliberare per la seconda volta) necessarie per

poter "richiedere misure di incentivazione previste da leggi regionali"

(art. 4).

In altre parole, il disegno di legge in esame non pone vincoli o

limitazioni di sorta all'esercizio della professione di giardiniere

nella provincia di Bolzano e, anche se la denominazione "albo

professionale", intesa nell'accezione tradizionale, può indurre in

equivoco, non istituisce un ordine o collegio professionale di

autogoverno della categoria; intento, questo, non deducibile da alcuna

delle sue disposizioni.

La normativa proposta vuole soltanto limitare l'accesso alle misure

provinciali di incentivazione a quei giardinieri che "svolgono

autonomamente, personalmente e professionalmente" una o più delle

attività in essa elencate su una superficie di almeno 3000 mq., di cui

almeno 500 mq. riscaldabili (art. 1) e che siano in possesso di

determinati requisiti, di preparazione tecnica e professionale, da

verificare mediante apposito esame provinciale di abilitazione (art.

2).

4. - Tali essendo i contenuti essenziali ed il fine esclusivo

perseguito dal disegno di legge provinciale, ne deriva, de plano,

l'infondatezza di quelle tra le questioni sollevate con il ricorso

governativo, che investono l'intero disegno di legge in riferimento

agli artt. 41 e 120 Cost..

Le censure in esame, infatti, muovono da un equivoco

interpretativo, talché, questo risolto e chiarito che la normativa

considerata non pone condizione alcuna per l'esercizio dell'attività

di giardiniere, ma richiede l'iscrizione all'istituendo albo

professionale al solo fine di consentire l'accesso alle misure

provinciali di incentivazione, i dubbi di costituzionalità, proposti

dal ricorrente in relazione agli invocati parametri costituzionali, si

appalesano privi di fondamento.

5. - Non fondata è pure la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 4 del disegno di legge provinciale sollevata

dal Governo in riferimento agli artt. 3 e 4 Cost..

La stessa difesa del ricorrente sembra non contestare che misure di

incentivazione possano legittimamente essere riservate ad aziende,

nella specie giardiniere, che abbiano determinate dimensioni minime (e

siano gestite direttamente, autonomamente e personalmente da soggetti

in possesso di dati requisiti). E sarebbe, invero, arduo negarlo in

presenza di numerose leggi, statali e regionali, che hanno recepito un

siffatto criterio, senza che mai si sia dubitato della legittimità

costituzionale di disposizioni del genere.

Ora non è dato comprendere, né il ricorrente spiega, perché mai

la riserva contenuta nel disegno di legge in esame sia irragionevole e

addirittura lesiva del diritto al lavoro in quanto espressa in termini

generali (ma, corto, non vincolanti per il legislatore regionale)

mentre sarebbe legittima se stabilita in una o più leggi portanti

specifiche misure di incentivazione in favore dei giardinieri.

Vero è che la finalità perseguita, di evitare la eccessiva

dispersione dei benefici e di premiare la professionalità degli

operatori nel settore considerato, è sicuramente ragionevole e non

incide affatto sul diritto al lavoro riconosciuto a tutti i cittadini.

6. - Il ricorrente ha denunziato anche l'art. 2, terzo e quarto

comma, del disegno di legge in esame, senza però indicare alcun

parametro di riferimento.

Nel telegramma di rinvio, il Governo aveva sostenuto che la

disposizione per cui "A condizione che l'interessato superi l'esame di

abilitazione (di cui alla lett. a del medesimo articolo) possono essere

iscritti all'albo professionale anche i giardinieri che hanno compiuto

l'apprendistato e frequentato la scuola professionale (al di fuori

della provincia e) all'estero" (art. 2, terzo comma) e quella per cui

"l'attività professionale (almeno biennale presso un giardiniere

iscritto all'albo dopo il superamento dell'esame di abilitazione) ...

può essere assolta anche (al di fuori della provincia) all'estero"

(art. 2, quarto comma) "implica riconoscimento et conferimento effetti

giuridici da parte provincia autonoma at corso studi esteri comportando

invasione materia riserva statale".

Nel ricorso introduttivo del presente giudizio, la difesa dello

Stato, pur insistendo anche su questo motivo di censura - che limita,

però al solo terzo comma dell'art. 4 -, riconosce che non può

"parlarsi di formale riconoscimento di effetti giuridici ad un titolo

di studio estero".

In verità, la disposizione normativa in esame prende in

considerazione il mero fatto della frequenza di un corso di studi,

ovunque realizzata, anche all'estero, e non il titolo di studio

eventualmente conseguito.

Ricondotta in questi termini, la censura governativa non può che

dichiararsi inammissibile, dal momento che il ricorrente né indica né

consente, con la sua prospettazione, di individuare con sicurezza il o

i parametri costituzionali che risulterebbero offesi.

7. - Il Governo della Repubblica deduce, infine, l'illegittimità

costituzionale dell'art. 3 del disegno di legge impugnato, assumendone

il contrasto con l'art. 61 dello Statuto speciale di autonomia, dal

momento che il legislatore provinciale non ha osservato l'obbligo posto

dalla disposizione statutaria per cui "nell'ordinamento degli enti

pubblici locali sono stabilite le norme atte ad assicurare la

rappresentanza proporzionale dei gruppi linguistici nei riguardi della

costituzione degli organi degli enti stessi".

La questione è fondata.

L'art. 61, primo comma, compreso nel titolo IV dello Statuto

speciale di autonomia, concernente gli enti locali, detta una

disposizione di carattere generale, di chiusura se si vuole, per cui

tutti gli organi di tutti gli enti pubblici locali devono essere

costituiti, in forza di una specifica previsione normativa, in modo

tale da assicurare la rappresentanza proporzionale dei gruppi

linguistici.

Tanto è ribadito dall'art. 23 del d.P.R. n. 49 del 1973, recante

norme di attuazione, che, mentre afferma l'applicabilità del disposto

statutario "soltanto agli enti pubblici la cui attività si svolge

nella Provincia di Bolzano o in entrambe le provincie della Regione",

precisa che "la composizione degli organi collegiali degli enti"

considerati "deve adeguarsi alla consistenza dei gruppi linguistici

esistenti nella stessa località, quale risulta dall'ultimo censimento

della popolazione".

La provincia di Bolzano - come si ricava dalla già richiamata

relazione al consiglio provinciale dell'assessore per l'agricoltura e

le foreste - riconosce apertamente l'obbligo di osservare la

proporzionale linguistica "nella composizione di tutte le commissioni",

ma contesta che sia necessaria una espressa previsione positiva,

bastando, a suo giudizio, la mancanza di "espresse disposizioni

contrarie".

L'affermazione non può persuadere, posto che l'art. 61, primo

comma, dello Statuto non impone soltanto l'obbligo di applicare il

principio di proporzionalità ma esige, testualmente, che vengano

dettate le "norme" atte a renderlo operante nelle situazioni

specificamente disciplinate.

La Commissione, di cui all'art. 3 del disegno di legge provinciale,

cui è affidato il compito di "reggere" l'albo professionale per

giardinieri, costituisce un organo della provincia, incardinato presso

l'assessorato per l'agricoltura e le foreste, le deliberazioni del

quale, dotate di indubbia rilevanza esterna, sono ricorribili avanti la

giunta provinciale. La commissione è composta di quattro membri,

elegge nel proprio seno il presidente, il cui voto prevale in caso di

parità.

Tale composizione della commissione, se raffrontata alla

consistenza dei gruppi linguistici nella provincia di Bolzano, rende

evidente che la disposizione statutaria non è suscettibile di

inserzione automatica nelle singole leggi regionali, talchi è

indispensabile che queste predeterminino la regola cui attenersi nella

composizione dei collegi, eventualmente anche in riferimento al ruolo

in ipotesi decisivo, spettante al presidente.

In accoglimento parziale del ricorso governativo, si deve quindi

dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 del disegno di

legge provinciale.