Sentenza n. 155/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 26, lett. b) e

c) della legge 27 luglio 1978, n. 392 (Disciplina delle locazioni di

immobili urbani), 35, commi ottavo, lett. e) e quattordicesimo della

legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento

dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per

pubblica utilità;

modifiche ed integrazioni alle LL. 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile

1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa

per interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale,

agevolata e convenzionata) e 8, primo comma, lett. c) della legge 28

gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilità dei suoli), promossi

con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 24 luglio 1984 dal Pretore di Bologna nel

procedimento civile vertente tra Melotti Evangelista e la s.r.l.

Cooperativa per la costruzione ed il risanamento di case per

lavoratori, iscritta al n. 1106 del registro ordinanze 1984 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25- bis

dell'anno 1985;

2) ordinanza emessa l'11 aprile 1985 dalla Corte di Cassazione

sul ricorso proposto da Todisco Antonuccio ed altri contro L'Istituto

Postelegrafonici ed altra, iscritta al n. 733 del registro ordinanze

1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9,

prima serie speciale, dell'anno 1986;

3) n. 10 ordinanze emesse il 25 novembre 1986 dal Pretore di

Roma nei procedimenti civili vertenti tra Campagna Vincenzo, Campisi

Salvatore, Canale Rosa, Costantini Romeo, Donsanti Giuseppe, Gennaro

Sebastiano, Lanci Franco, Pauselli Arturo, Prili Giancarlo e

Altavilla Fausto e la s.p.a. Assitalia ed altra, iscritte ai nn. da

37 a 46 del registro ordinanze 1987 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica nn. 12 e 13, prima serie speciale,

dell'anno 1987;

Visti l'atto di costituzione di Bucci Ferruccio ed altri nonché

gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1987 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi gli Avvocati dello Stato Giacomo Mataloni e Luigi Siconolfi

per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 24 luglio 1984 (r.o. 1106/84) in sede

di decisione sul ricorso proposto da Melotti Evangelista per ottenere

l'applicazione dell'equo canone per il godimento di un alloggio

locatogli dalla Società Cooperativa per la costruzione ed il

risanamento di case per lavoratori e soggetto alla disciplina

dell'edilizia convenzionata, il Pretore di Bologna ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, primo comma,

lett. c) della legge 27 luglio 1978, n. 392, (Disciplina delle

locazioni di immobili urbani), in relazione agli artt. 35, comma

ottavo, lett. e) e comma quattordicesimo della legge 22 ottobre 1971,

n. 865 (c.d. legge sulla casa) e 8, comma primo, lett. c) della legge

28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilità dei suoli).

L'edilizia convenzionata prevista dagli artt. 35 l. n. 865 del

1971 e 7 - 8 l. n. 10 del 1977 - ricorda il Pretore - è un'edilizia

a carattere economico-popolare disciplinata da convenzioni in base

alle quali il Comune concede all'ente costruttore il diritto di

superficie su aree comprese nei piani approvati ai sensi della l. n.

167 del 1962, convenzioni nelle quali sono tra l'altro stabiliti i

criteri per la determinazione e revisione periodica dei canoni di

locazione "sulla base delle somme occorrenti per la remunerazione del

capitale investito": sicché, in sostanza, il corrispettivo della

locazione viene determinato in funzione del costo effettivo di

costruzione e non già in funzione del costo teorico assunto come

base di calcolo dalla legge n. 392 del 1978.

In base a tale disciplina - osserva il giudice a quo - il

corrispettivo del godimento risulta nel caso di specie superiore (L.

292.000) a quello derivante dall'applicazione dell'equo canone (L.

149.380).

L'art. 26 lett. c) l. n. 392 del 1978, in quanto esclude

l'applicazione dell'equo canone agli alloggi soggetti alla disciplina

dell'edilizia convenzionata, violerebbe perciò l'art. 3 Cost., in

quanto indurrebbe una disparità di trattamento tra l'assegnatario in

locazione di un alloggio economico-popolare e il conduttore ad equo

canone: disparità che potrebbe ammettersi qualora al primo venisse

assicurato un trattamento più favorevole in considerazione delle

più precarie condizioni economiche, ma che appare del tutto

ingiustificata laddove determini la situazione opposta.

2. - La medesima questione di legittimità costituzionale è stata

sollevata dal Pretore di Roma con dieci ordinanze recanti identica

motivazione emesse tutte il 25 novembre 1986 (nn. da 37 a 46 r.o.

1987) nel corso di altrettanti procedimenti civili promossi nei

confronti della Assitalia s.p.a. da conduttori di alloggi di

proprietà di questa per ottenere l'applicazione dell'equo canone in

quanto più favorevole.

Il Pretore rileva che nella specie la convenzione prevede la

determinazione del canone in base "agli indici fissati dal Comune in

percentuale del valore desunto dai prezzi stabiliti per la cessione

degli alloggi, in misura adeguata alla remunerazione e ricostituzione

degli investimenti... nonché alla copertura delle spese di gestione

e manutenzione degli immobili": il che comporta una percentuale del

4% del costo effettivo di costruzione, da rivalutarsi ogni biennio

sull'intera variazione ISTAT ex art. 8 l. n. 10 del 1977. Invece

l'equo canone è fissato dal legislatore in misura non superiore al

3,85% del valore locativo dell'immobile in base al costo di

costruzione teorico, suscettibile di variazione in virtù di

coefficienti correttivi che l'adeguano al reale stato di esso, e può

essere rivalutato annualmente nei limiti del 75% della variazione

ISTAT. Di qui la posizione di svantaggio rispetto alla generalità

degli altri locatari determinatasi a seguito dell'introduzione del

regime di equo canone in danno dei conduttori di alloggi di edilizia

convenzionata, che sarebbe del tutto ingiustificata trattandosi di

persone certamente meno abbienti, stanti i requisiti personali e

reddituali richiesti per l'accesso a tali immobili.

3. - Intervenendo con memorie di analogo tenore nei predetti

giudizi, l'Avvocatura dello Stato eccepisce la manifesta infondatezza

della questione, in quanto nelle ordinanze non viene dimostrato che

la dedotta maggiore onerosità sia un effetto diretto e costante - e

non meramente occasionale e di specie - dell'applicazione delle norme

sull'edilizia convenzionata. Né ciò sarebbe desumibile dagli

impugnati artt. 35 l. n. 865 del 1971 e 7 - 8 l. n. 10 del 1977,

tenuto conto anche dei particolari interventi normativi riservati in

materia alle regioni.

Premesso, inoltre, che nella specie non vengono in considerazione

le norme sui canoni di locazione degli alloggi di edilizia

residenziale pubblica (di cui agli artt. 19 e 20 d.P.R. n. 1035 del

1972, 22 l. n. 513 del 1977 e 2 l. n. 457 del 1978), l'Avvocatura

osserva che le tre disposizioni impugnate contengono discipline

diverse nei presupposti e/o nei fini e danno luogo perciò a

situazioni tra loro non comparabili.

"L'art. 35 della l. n. 865 del 1971 è inteso a coordinare e

disciplinare l'attività costruttiva degli enti operanti nei piani di

zona di cui alla legge n. 167 del 1962, anche mediante convenzioni,

includenti, tra altri, i criteri per la determinazione dei canoni di

locazione degli alloggi, in funzione marcatamente sociale.

Gli artt. 7 e 8 della legge n. 10 del 1977, hanno esteso, bensì,

la previsione di convenzioni anche al di fuori dei piani di zona

predetti (il sistema della convenzione è stato poi esteso

ulteriormente con l'art. 27 della legge n. 457 del 1978, agli

interventi di restauro e di ristrutturazione edilizia ivi

contemplati), ma in funzione (per quanto qui interessa) calmieratrice

del mercato delle abitazioni, con l'introduzione di una disciplina

pubblica dell'offerta di abitazioni che, con la salvaguardia della

remunerazione dei fattori produttivi, consente il controllo dei

contratti (oltre che di vendita) di locazione, concordato con il

costruttore, previa concessione a questo di particolari agevolazioni.

Gli artt. da 12 a 26 della legge n. 392 del 1978 attuano, invece,

pur sempre in funzione calmieratrice, ma al di fuori degli strumenti

convenzionali qui sopra considerati, una limitazione della libertà

contrattuale in genere a carico dei proprietari-locatori per ciò che

attiene alla misura dei canoni di locazione, con il riferimento ad un

costo base determinato, per gli immobili costruiti fino al 31

dicembre 1975, dalla stessa legge (art. 14) e, per gli immobili

costruiti successivamente a tale data, determinato, invece, anno per

anno (art. 22) con decreto del Presidente della Repubblica, anche in

misura differenziata per regioni o gruppi di regioni, tenendo conto

dei costi di produzione dell'edilizia convenzionata, dell'incidenza

del contributo di concessione, del costo dell'area (non superiore al

25% del costo di produzione) e degli oneri di urbanizzazione che

gravano sul costruttore".

In questo quadro, l'art. 26 della l. n. 392 del 1978 si

giustifica, ad avviso dell'Avvocatura, col fatto che la funzione

calmieratrice e di controllo della congruità dei canoni trova già

realizzazione, per gli alloggi di edilizia convenzionata, nella

disciplina per essi predisposta. Ma la tutela così assicurata ai

conduttori nell'ambito di ciascun sistema non potrebbe estendersi

fino alla fruizione delle più favorevoli condizioni che

(probabilmente per ragioni di mero fatto) si sarebbero potute

conseguire se l'alloggio fosse stato realizzato e locato nell'ambito

di un diverso sistema normativo.

4. - Con ordinanza emessa l'11 aprile 1985 (r.o. 733/85), la Corte

di Cassazione ha sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost., una

questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, lett. b),

della predetta legge n. 392 del 1978, "perché non prevede che le

disposizioni di cui al Titolo I Capo I della stessa legge non si

applicano alle locazioni relative agli alloggi di proprietà

dell'Istituto Postelegrafonici stipulate con i dipendenti

dell'Amministrazione postelegrafonica".

La Corte condivide, innanzitutto, le concordi conclusioni dei

giudici di merito secondo cui ai ricorrenti - dipendenti della

suddetta Amministrazione e locatari di alloggi dell'Istituto

Postelegrafonici - doveva applicarsi, dopo l'entrata in vigore della

l. n. 392 del 1978, il canone ivi previsto e non quello - di modesta

entità e fissato unilateralmente dall'Istituto, consistente in una

somma equivalente al tasso legale degli interessi (5%) sul prezzo

degli immobili, oltre l'1,50% per le spese di manutenzione -

corrisposto precedentemente.

Al riguardo, la Corte precisa che, in base alla disciplina di cui

al d.P.R. 8 aprile 1953, n. 542 (artt. 2 e 6), gli immobili costruiti

o acquistati dal predetto Istituto integrano una forma di

investimento di fondi, fanno parte del suo patrimonio disponibile e

non hanno la destinazione tipica degli alloggi di edilizia popolare

ed economica, di proprietà di Amministrazioni statali o di altri

enti pubblici. Il fatto poi che sia previsto un procedimento

amministrativo per selezionare gli aspiranti locatari, e che il

canone sia, nel contratto-tipo, configurato solo come ristoro di

oneri e passività - senza, quindi, scopo di lucro - non implica che

trattisi di concessione amministrativa, anziché di locazione.

Questa, d'altra parte, non è inquadrabile tra le "locazioni relative

ad alloggi, costruiti a totale carico dello Stato per i quali si

applica il canone sociale determinato in base alle disposizioni

vigenti" (art. 26, lett. b), cit.): e ciò sia perché gli alloggi

dell'Istituto sono stati acquistati con i fondi costituiti anche con

i contributi obbligatori di tutti i dipendenti dell'Amministrazione

postelegrafonica, e quindi non "a totale carico dello Stato"; sia

perché il canone è determinato unilateralmente dall'Istituto, e

quindi non può qualificarsi "canone sociale" imposto da

"disposizioni vigenti". Né l'art. 26 lett. b) potrebbe essere

applicato in via analogica alle locazioni in esame, giacché detta

norma, per la sua natura eccezionale, incontra il divieto sancito

dall'art. 14 delle disposizioni della legge in generale.

Ciò premesso, la Corte rimettente pone a raffronto la situazione

dei dipendenti dell'Amministrazione postelegrafonica che sono

locatari di alloggi costruiti a totale carico dello Stato - i quali,

avvalendosi della norma impugnata, pagano un canone sociale di gran

lunga più vantaggioso dell'equo canone - e quella dei dipendenti

della medesima Amministrazione, locatari di alloggi dell'Istituto

postelegrafonici, cui l'equo canone si applica pur essendo detti

alloggi acquistati con fondi costituiti anche con contributi

obbligatori del personale della suddetta Amministrazione e nonostante

che l'Istituto, all'atto dell'assegnazione, abbia avvertito

"l'esigenza, o quanto meno l'opportunità, di fissare un canone

modesto, proprio come si trattasse di un canone sociale". Il

deteriore trattamento riservato a questi ultimi è ad avviso del

giudice a quo ingiustificato, e dà luogo perciò a violazione

dell'art. 3 Cost.

5. - Nel giudizio così instaurato si sono costituiti taluni dei

ricorrenti (Ferruccio Bucci ed altri), rappresentati e difesi

dall'avv. F.G. Scoca.

Nella relativa memoria, la disparità prospettata dalla Corte

rimettente viene ritenuta frutto di incoerenza e di irragionevolezza,

in quanto fondata su categorie oggettive e non soggettive e

contraddittoria con la ratio della normativa in materia, posto che si

sostiene - si fa pagare un canone maggiore a chi partecipa al

finanziamento di un tipo di edilizia che è pur essa

economico-popolare e si determina una diversa incidenza del canone di

locazione sullo stipendio della medesima categoria di dipendenti

statali.

6. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto a mezzo

l'Avvocatura dello Stato, ha chiesto innanzitutto che la questione

sia dichiarata inammissibile, posto che con essa si chiede che la

Corte adotti una pronuncia additiva o integrativa di una norma

ordinaria ritenuta incompleta, ricomprendendo in essa una fattispecie

ulteriore.

Nel merito, poi, l'Avvocatura nega il parallelismo tra le

situazioni poste a raffronto. Sotto il profilo soggettivo, infatti,

la qualità di dipendente dell'Amministrazione P.T. è presupposto

essenziale dell'assegnazione di case economiche, mentre gli alloggi

dell'Istituto Postelegrafonici possono essere locati anche a terzi

estranei.

Sotto il profilo oggettivo, questi ultimi alloggi fanno parte del

patrimonio disponibile di tale Istituto e non sono quindi preordinati

ad un pubblico servizio, mentre quelli acquistati o costruiti

dall'Amministrazione P.T. ai sensi dell'art. 324 del T.U. delle

disposizioni sull'edilizia popolare ed economica (R.D. 28 aprile

1938, n. 1165) sono per espressa previsione normativa destinati ad

essere assegnati al personale di tale Amministrazione e fanno parte

del patrimonio indisponibile di questa. L'acquisto e la costruzione

di immobili, d'altra parte, è solo una delle varie forme di

investimento dei capitali dell'Istituto postelegrafonici, destinata

ad alimentare i vari fondi (di quiescenza, di mutualità, ecc.) da

essi amministrati. I contributi versati dai dipendenti hanno quindi

natura previdenziale e non sono direttamente finalizzati

all'investimento immobiliare; e d'altra parte l'applicazione del

canone sociale in favore di pochi confliggerebbe con le finalità di

buon impiego dei capitali e si risolverebbe in un pregiudizio

dell'intera categoria assistita. Considerato in diritto

1. - Le questioni sollevate, riguardando norme ricomprese in uno

stesso articolo di legge, possono, per affinità di materia, essere

decise con un'unica pronunzia.

2. - Con le ordinanze indicate in epigrafe i Pretori di Bologna e

di Roma dubitano, in riferimento all'art. 3 Cost., della legittimità

costituzionale dell'art. 26, primo comma, lett. c) della legge 27

luglio 1978, n. 392 (Disciplina delle locazioni di immobili urbani)

in quanto, disponendo che non si applichino agli alloggi soggetti

alla disciplina dell'edilizia convenzionata le disposizioni di cui al

capo primo del titolo primo della stessa legge, consente che i

conduttori di essi siano assoggettati ad un canone di locazione

superiore - come verificatosi nei casi di specie - a quello "equo"

dovuto dalla generalità degli altri conduttori alla stregua di tali

disposizioni.

Tale risultato, osservano i giudici a quibus, dipende da diversi

metodi di determinazione e di aggiornamento dei canoni di locazione

adottati, rispettivamente, dalla legge n. 392 del 1978 (c.d. legge

sull'equo canone) e dalle disposizioni in tema di edilizia

convenzionata: ed in ragione di ciò il Pretore di Roma estende

l'impugnativa a - e quello di Bologna la pone in relazione con - gli

artt. 35, comma ottavo, lett. e) e comma quattordicesimo, della legge

22 ottobre 1971, n. 865 (c.d. legge sulla casa) e 8, primo comma,

lett. c) della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la

edificabilità dei suoli), che regolano la materia del canone per

questo tipo di edilizia.

2.1. - L'edilizia convenzionata è stata introdotta nel nostro

ordinamento dal citato art. 35 della l. n. 865 del 1971, che dispone

che i comuni o i consorzi di comuni possono concedere a fini

edificatori, con diritto di superficie o in proprietà, a soggetti

pubblici e privati aree inserite nei piani urbanistici speciali

previsti dalla legge 18 aprile 1962, n. 167, ed interamente

espropriate dai comuni. Sia la concessione del diritto di superficie

che la cessione in proprietà sono accompagnate da una convenzione

che deve prevedere, insieme alle caratteristiche costruttive, i

criteri per la determinazione e la revisione dei canoni di locazione.

La legge 28 gennaio 1977, n. 10 ha ampliato il campo d'azione

dell'intervento "convenzionato", consentendo che esso possa operare

anche su aree esterne a quelle ricomprese nei piani di zona di cui

alla legge n. 167 del 1962: aree che possono appartenere a privati ma

possono altresì essere espropriate per la utilizzazione a scopo di

costruzione ove rientrino nei programmi pluriennali di attuazione

previsti dalla stessa legge (art. 13).

Gli artt. 7 e 8 disciplinano il sistema di convenzionamento inteso

a favorire interventi di edilizia abitativa: le regioni predispongono

convenzioni tipo - cui debbono essere uniformate quelle di comuni in

cui sono indicate le caratteristiche tipologiche e costruttive degli

alloggi, sono determinati i prezzi di cessione degli stessi (sulla

base del costo delle aree, del costo della costruzione, delle opere

di urbanizzazione e delle spese generali) e i canoni di locazione in

percentuale del valore desunto dai prezzi di cessione degli alloggi.

Al costruttore che assume gli impegni relativi ai prezzi di vendita e

ai canoni di locazione viene consentito di corrispondere un

contributo per il rilascio della concessione (previsto dall'art. 3)

solo per la parte commisurata agli oneri di urbanizzazione e non

anche per quella relativa al costo di costruzione.

2.2. - Ciò premesso, deve innanzitutto escludersi che la

differenziazione prospettata dai giudici a quibus sia, come pretende

l'Avvocatura dello Stato, meramente occasionale e di fatto, e non

dipenda invece direttamente - e con incidenza, se non generale,

statisticamente significativa - dalla diversità dei congegni

previsti dalle norme in discussione.

La differenziazione non appare dovuta tanto ai diversi criteri di

determinazione del canone (nell'edilizia convenzionata i canoni

vengono stabiliti con l'applicazione di una aliquota sul valore

desunto dal prezzo di cessione dell'alloggio, a sua volta determinato

sulla base dell'effettivo costo di costruzione, mentre per l'equo

canone l'aliquota si applica sul valore locativo ricavato sulla base

di un costo di costruzione teorico, corretto da vari coefficienti) in

quanto, almeno per gli alloggi ultimati dopo il 31 dicembre 1975, o

comunque costruiti dopo l'entrata in vigore della legge, l'equo

canone viene calcolato su un costo di costruzione prossimo alla

realtà, determinato tenendo conto, tra l'altro, proprio dei costi di

produzione dell'edilizia convenzionata (art. 22). La ragione della

divaricazione è invece dovuta alla mancata estensione alle locazioni

convenzionate del meccanismo di adeguamento dei canoni disposto

dall'art. 24 della legge n. 392 del 1978, che prevede un adeguamento

annuale entro il limite del 75% delle variazioni dell'indice dei

prezzi al consumo per le famiglie di operai e di impiegati. Ha così

continuato ad operare per le locazioni convenzionate il sistema di

aggiornamento previsto dall'art. 8 della legge n. 10 del 1977, assai

più sfavorevole per i conduttori in quanto comporta adeguamenti

biennali rapportati al cento per cento della variazione dell'indice

dei costi di costruzione. A parte la sensibile diversità della

percentuale delle variazioni, la divergenza si è formata per effetto

della progressione del costo delle costruzioni, che è avvenuta in

termini assai più incisivi - come risulta anche dai dati offerti da

una elaborazione del CENSIS contenuta nel rapporto 1987 sulla

condizione economico-sociale del Paese - rispetto a quella relativa

al costo della vita.

2.3. - Tale essendo la situazione, la censura di violazione del

principio di uguaglianza deve ritenersi fondata.

L'edilizia convenzionata si colloca, invero, nel più ampio quadro

dell'edilizia residenziale pubblica, mirante a sopperire al

fabbisogno abitativo di categorie sociali di limitate capacità

economiche, o ritenute per altre ragioni meritevoli di tutela.

Tale indirizzo è stato realizzato non solo con la costruzione di

alloggi a totale carico dello Stato, destinati alle fasce di reddito

più basse cui si applica perciò un canone sociale (cfr. art. 26,

lett. b), l. n. 392 cit.), ma anche mediante regimi convenzionali in

cui tale obiettivo è perseguito assicurando al costruttore

particolari vantaggi: o attraverso la corresponsione di un contributo

statale diretto ad abbattere il tasso di interesse sui mutui (c.d.

edilizia agevolata-convenzionata: cfr. la l. n. 457 del 1978) o, come

nel caso di cui agli artt. 7 - 8 l. n. 10 del 1977, attraverso una

congrua riduzione degli oneri afferenti il rilascio della concessione

edilizia.

Con quest'ultimo regime, in particolare, si è mirato ad orientare

le tecnologie costruttive ed i capitali di investimento verso una

tipologia di edilizia residenziale di costo contenuto e di dimensioni

controllate, al duplice fine di assicurare - anche attraverso le

previste agevolazioni - un'equa remunerazione all'investimento e di

fornire alloggi accessibili alle fasce di reddito medio-basse. Tale

destinazione è manifesta nell'originaria disciplina di cui all'art.

351, n. 865 del 1971 - che anzi in talune ipotesi la limita ai

soggetti aventi i requisiti per l'assegnazione di alloggi economici e

popolari (commi 16 e 18) - ma essa è indubbiamente propria anche del

regime convenzionale regolato dalla legge n. 10 del 1977. E ciò sia

perché questo costituisce un'estensione del primo - onde il silenzio

della nuova normativa sul punto va inteso come inserimento di essa

nell'alveo di quella precedente - sia perché nello stesso senso

dispongono esplicitamente talune leggi regionali di attuazione (v.,

ad es., l'art. 5 legge Regione Emilia-Romagna 2 giugno 1980, n. 46).

Del resto, che l'edilizia convenzionata si caratterizzasse come

"edilizia che prevede canoni e prezzi controllati e quindi

accessibili alle categorie meno abbienti" è circostanza che fu ben

presente in sede di redazione della legge sull'equo canone (cfr.

relazione al d.l. governativo n. 465 - VII legislatura - da cui

scaturì la l. n. 392).

2.4. - Ciò che però il legislatore del 1978 non ha tenuto

sufficientemente in conto nel dettare l'art. 26, lett. c) è stato

che, soprattutto per via del diverso meccanismo di aggiornamento, il

canone delle locazioni convenzionate potesse in prospettiva pervenire

a superare quello fissato in via generale con la nuova legge:

pericolo, questo, che era stato prontamente avvertito dalle Regioni -

chiamate ad applicare il regime convenzionale previsto dalla legge n.

10 del 1977 - le quali, all'indomani del varo di questa, espressero

un orientamento comune per cui, al fine di consentire che il canone

convenzionato corrispondesse nel contempo alle finalità sociali

rivolte alla tutela del conduttore e al riconoscimento di una giusta

redditività dell'investimento, era necessario da un lato per la

determinazione di un canone fissare un'aliquota sul prezzo di

cessione inferiore o parificata a quella che sarebbe stata stabilita

dalla legge sull'equo canone (sul valore locativo dell'immobile), e

dall'altro equiparare il meccanismo di aggiornamento del canone

convenzionato a quello fissato dalla nuova legge per l'equo canone

stesso (cfr. Orientamenti delle Regioni per l'attuazione della legge

28 gennaio 1977, n. 10 - Documento unitario delle Regioni, 14 aprile

1977, par. 2.3.).

D'altra parte, che il canone dell'edilizia convenzionata possa

essere superiore - ed anche di molto, come i casi di specie

dimostrano - a quello di cui alla l. n. 392 è cosa che si appalesa

incongrua anche rispetto agli orientamenti della legislazione coeva o

successiva. Da un lato, infatti, è stato previsto in taluni casi

l'assoggettamento dell'edilizia convenzionata a requisiti reddituali

di accesso analoghi a quelli dettati per l'edilizia a sovvenzione

pubblica (artt. 18 e 20 l. n. 457 del 1978: cfr. anche il già citato

art. 2 l. R. Emilia-Romagna n. 46 del 1980); dall'altro,

l'applicazione del regime di equo canone, proprio in quanto più

elevato, è stata prevista per gli alloggi pubblici dati in godimento

a soggetti fruenti di redditi superiori a quelli stabiliti per

l'assegnazione (cfr. gli artt.: 22 l. n. 513 del 1977; 7, 8 e 22 l.

n. 25 del 1980).

Né a giustificare un canone superiore per l'edilizia

convenzionata possono addursi ragioni diverse da quelle finora

considerate. Non certo quelle attinenti a vantaggi di altro tipo

propri di tale regime contrattuale, posto che le relative

disposizioni non prescrivono, ad es., garanzie di stabilità del

rapporto analoghe a quelle previste dalla legge sull'equo canone.

Nemmeno, poi, può dirsi che un tale risultato sia reso necessario

dalle esigenze di incentivazione degli investimenti in edilizia: e

ciò sia perché l'obiettivo è stato perseguito anche con legge n.

392 (cfr. la già citata relazione governativa al d.l. n. 465, p. 4),

sia perché non è certo ragionevole che esso si realizzi col

sacrificio delle categorie meno abbienti, anziché della generalità

dei cittadini.

D'altra parte, come la stessa Avvocatura dello Stato ha

evidenziato, tanto la normativa sull'edilizia convenzionata che

quella sull'equo canone assolvono ad una funzione calmieratrice del

mercato delle locazioni: e questa è evidentemente frustrata se una

consistente lievitazione dei canoni si manifesta proprio rispetto a

tipologie edilizie progettate per le esigenze di fasce sociali che

difficilmente possono soddisfare altrimenti il proprio diritto

all'abitazione.

In questo quadro, il modello convenzionale trova congrua

collocazione per la sua spiccata attitudine a consentire soluzioni il

più possibile aderenti alle esigenze poste dalle singole situazioni.

Ma la flessibilità dello strumento trova un limite là dove, a

parità di caratteristiche, consente l'assoggettamento a canoni

superiori a quelli che, a giudizio del legislatore, realizzano un

equo contemperamento delle esigenze di proprietari e di inquilini,

giacché ciò si traduce in un non consentito trattamento deteriore

che, rispetto alla generalità dei conduttori, viene riservato a

quelli meno abbienti.

L'art. 26, primo comma, lett. c) della legge n. 392 del 1978 va

perciò dichiarato costituzionalmente illegittimo, in quanto, nel

prevedere l'inapplicabilità alle locazioni relative ad alloggi

soggetti alla disciplina dell'edilizia convenzionata delle

disposizioni del capo I del titolo I della legge medesima, non

stabilisce che per esse il canone non può comunque essere superiore

a quello che risulterebbe dall'applicazione di queste ultime.

Poiché il vizio riscontrato si radica sul raffronto tra la

disciplina successiva - di cui alla l. n. 392 del 1978 - e quella

anteriore - di cui agli artt. 35 l. n. 865 del 1971 e 8 l. n. 10 del

1977 - è invece evidentemente infondata la medesima questione in

quanto riferita a queste ultime disposizioni.

3. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 733/85), la

Corte di Cassazione ha sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost.,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, primo comma,

lett. b) della legge n. 392 del 1978, in quanto non prevede che le

disposizioni di cui al capo I del titolo I della stessa legge non si

applichino alle locazioni relative agli alloggi di proprietà

dell'Istituto Postelegrafonici stipulate con i dipendenti

dell'Amministrazione postelegrafonica.

Afferma la Corte remittente che sussisterebbe una ingiustificata

disparità di trattamento tra la situazione in cui versano i

dipendenti dell'Amministrazione postelegrafonica che sono locatari di

alloggi costruiti a totale carico dello Stato e che in quanto tali

corrispondono il cosiddetto "canone sociale" - essendo stati dalla

norma impugnata esclusi dalla applicazione del regime dell'"equo

canone" di cui alla legge n. 392 del 1978 - e la situazione in cui si

trovano i dipendenti della medesima Amministrazione che sono locatari

di alloggi di proprietà dell'Istituto Postelegrafonici, che sono

invece assoggettati alla corresponsione di un canone determinato

secondo il regime dell'equo canone, più gravoso del primo: e ciò

pur trovandosi in condizioni soggettive identiche - rapporto di

impiego con la Pubblica Amministrazione - e per di più avendo

corrisposto contributi per l'acquisto di tali immobili.

3.1. - La questione non è fondata.

Come la stessa Corte remittente ha rilevato, l'Istituto

Postelegrafonici - costituito, con diversa denominazione, con la

legge 18 ottobre 1942, n. 1408 e successivamente regolato dalla legge

27 marzo 1952, n. 208 e dal d.P.R. 8 aprile 1953, n. 542 - promuove

ed attua l'assistenza e la previdenza in favore dei dipendenti del

Ministero delle Poste e delle Telecomunicazioni e non è inquadrabile

tra gli enti pubblici operanti nel settore dell'edilizia. Gli

immobili appartenenti all'Istituto assolvono ad una funzione di

garanzia, costituiscono una forma di investimento ai fini di una

corretta gestione dei fondi creati con il contributo degli assistiti

e di mantenimento del valore delle disponibilità monetarie

dell'Istituto. In quanto tali, essi appartengono al patrimonio

disponibile dell'ente e non hanno la destinazione specifica e tipica

degli alloggi di edilizia economica e popolare di proprietà di

Amministrazioni statali e di altri enti pubblici. Il loro godimento

è concesso con contratti di natura prettamente privatistica, il cui

canone riflette la specifica destinazione degli immobili e la natura

del contratto, a ciò non ostando il fatto che l'Istituto abbia

originariamente inteso limitarlo al solo ristoro di oneri e

passività.

Profondamente diversa è la natura del canone sociale,

espressamente ed esclusivamente previsto dalla legge per gli immobili

soggetti alla disciplina dell'edilizia economica e popolare. Tali

immobili appartengono al patrimonio indisponibile dello Stato o di

enti pubblici chiamati per legge all'organizzazione e alla gestione

di un pubblico servizio sociale diretto a favorire l'accesso alla

casa dei cittadini meno abbienti. Il canone sociale va pertanto

considerato come strettamente correlato alla socialità del servizio

stesso. Gli alloggi dell'edilizia economica e popolare sono inoltre

assegnati secondo criteri e procedure stabilite dalla legge, e da

questa sono altresì stabiliti i requisiti per l'assegnazione, mentre

l'Istituto Postelegrafonici ha disposto con mera procedura

amministrativa interna, e secondo criteri da esso fissati, la

selezione di quanti avevano richiesto di ottenere in locazione i

relativi alloggi.

Più in particolare, per quanto attiene alle case acquistate o

costruite dall'Amministrazione delle Poste e dei Telegrafi per essere

concesse al personale dipendente, la relativa disciplina - contenuta

negli artt. da 324 a 342 del R.D. 28 aprile 1938, n. 1165 (T.U. delle

disposizioni sull'edilizia popolare ed economica) ed estesa a quelle

costruite negli anni '50 in virtù della l. 11 dicembre 1952 n. 2521

- rende evidenti le differenze rispetto alle case costruite od

acquistate dall'Istituto Postelegrafonici.

A prescindere dalla diversa condizione giuridica degli immobili,

è da rilevare che, mentre per le prime è prescritto che deve

trattarsi di case "economiche" e - correlativamente - che gli alloggi

vanno assegnati in base a graduatorie fondate sulle condizioni

economiche dei dipendenti (artt. 324 e 334 T.U.), analoghe

disposizioni cogenti non vigono per le seconde. Le situazioni poste a

raffronto, perciò, si differenziano tanto sotto il profilo oggettivo

della tipologia degli alloggi, quanto sotto quello soggettivo delle

condizioni economiche degli assegnatari o conduttori: le quali non

possono ovviamente ritenersi omogenee in base al mero dato

dell'appartenenza alla stessa Amministrazione.

Il fatto, poi, che all'acquisto degli immobili dell'Istituto

Postelegrafonici concorrano i contributi obbligatori versati da tutti

i dipendenti dell'Amministrazione P.T. non comporta certo che alcuni

di costoro ne debbano trarre un particolare vantaggio versando un

canone sociale: il che non sarebbe in alcun modo correlato né con la

funzione previdenziale dei contributi, né con quella di mantenimento

ed incremento del loro valore cui l'investimento in immobili è

preordinato.