Sentenza n. 155/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, commi 1 e 2,

della legge 15 dicembre 1990, n. 396 (Interventi per Roma, capitale

della Repubblica), promosso con ordinanza emessa l'11 maggio 1994 dal

Consiglio di Stato sui ricorsi riuniti proposti dal Comune di Roma

contro il Consorzio "Direzionalità 21" ed altri iscritta al n. 322

del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 24, prima serie speciale, dell'anno 1994;

Visti gli atti di costituzione del Consorzio "Direzionalità 21"

ed altri, del Consorzio "Portonaccio '82", del Consorzio Centro

Direzionale Casilino ed altro, della s.p.a. Sistemi Urbani, del

Comune di Roma;

Udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 1995 il Giudice relatore

Renato Granata;

Uditi gli avv.ti Federico Mannucci per il Consorzio

"Direzionalità 21" ed altri e per il Consorzio "Portonaccio '82",

Gianfilippo Delli Santi per il Consorzio "Centro Direzionale Casilino

ed altro", Nicola Carnovale per il Comune di Roma;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza dell'11 gennaio 1994 il Consiglio di Stato -

premesso che con deliberazione del 5 giugno 1991, n. 177, il

Consiglio comunale di Roma, in attuazione dell'art. 8 della legge 15

dicembre 1990, n. 396, si era determinato a procedere in forma

completa e contestuale alla espropriazione di tutte le aree destinate

all'attuazione del sistema direzionale orientale e che tale delibera,

impugnata da parte di consorzi, società e persone fisiche

proprietarie delle aree espropriate, era stata annullata dal T.A.R.

del Lazio - ha sollevato (nel corso del giudizio di appello)

questione incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 8,

commi 1 e 2, della legge 15 dicembre 1990, n. 396 in riferimento agli

artt. 3 e 42, terzo comma, Cost.

Il Consiglio di Stato rimettente parte dal presupposto

interpretativo che la formulazione letterale dell'art. 8 cit. - nella

parte in cui prevede che gli immobili espropriati, eccettuati quelli

destinati ad utilizzazioni da parte del comune di Roma o comunque

interessati alla localizzazione delle sedi pubbliche, sono dal comune

ceduti, anche tramite asta pubblica, in proprietà o in diritto di

superficie a soggetti pubblici o privati che si impegnano mediante

apposite convenzioni ad effettuare le previste trasformazioni ed

utilizzazioni - induce a ricomprendere nella facoltà di esproprio

generalizzato ogni area appartenente al sistema direzionale orientale

secondo lo strumento urbanistico del comune di Roma. Ed infatti gli

immobili presi in considerazione dall'art. 8 (e quindi acquisibili

tramite espropriazione) sono non solo quelli riservati ad interventi

pubblici e destinati alla definitiva avocazione alla mano pubblica,

ma anche quelli (direzionali o residenziali) riservati ad interventi

privati e destinati ad essere riassegnati, dopo l'espropriazione, al

mercato. Né il terzo comma dell'art. 8, che richiama

l'applicabilità dell'art. 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865

concernente i piani per gli insediamenti produttivi, può indurre ad

intendere anche i commi precedenti nel senso di circoscrivere

l'espropriabilità alle sole aree direzionali, con esclusione di

quelle residenziali, in quanto la disposizione si limita ad estendere

la facoltà, per l'Amministrazione comunale, di utilizzare lo

strumento di cui all'art. 27 "anche per insediamenti per attività

terziarie e direzionali", ma non preclude (secondo la previsione dei

commi precedenti) l'impiego del modello espropriativo generalizzato

anche per le aree a destinazione residenziale.

Così interpretato quindi l'art. 8 nel senso di consentire

l'esproprio generalizzato delle aree del sistema direzionale

orientale e quindi anche di quelle destinate ad interventi privati il

Consiglio di Stato ritiene non manifestamente infondata - oltre che

rilevante dovendo farsi applicazione della normativa censurata - la

questione di costituzionalità (in relazione all'art. 42, terzo

comma, Cost.) della prevista estensione dell'esproprio generalizzato

anche alle aree con destinazione meramente residenziale atteso che la

norma censurata non indica esplicitamente i motivi di interesse

generale dell'espropriabilità anche di tali aree. D'altra parte le

aree residenziali non restano acquisite alla mano pubblica, né vanno

utilizzate per particolari finalità solidaristiche o di politica

economica, ma vanno cedute, anche tramite asta pubblica, in

proprietà o in diritto di superficie a soggetti pubblici o privati

che si impegnano mediante apposite convenzioni ad effettuare le

previste trasformazioni ed utilizzazioni. Il rispetto del precetto

costituzionale, secondo cui una espropriazione non può essere

consentita dalla legge se non per "motivi di interesse generale" (o

per "pubblica utilità"), ossia se non quando lo esigano ragioni

importanti per la collettività, comporta la necessità che la legge

indichi le ragioni per le quali si può far luogo all'espropriazione.

Si ha invece - secondo il giudice rimettente - che mentre per le aree

a destinazione direzionale l'esproprio generalizzato è strettamente

connesso alla realizzazione del sistema direzionale orientale,

altrettanto non può dirsi per le aree residenziali non essendo

ravvisabile né la finalità di assicurare all'Amministrazione

comunale il costante controllo dell'intervento, né quella di

garantirle autosufficienza finanziaria, né quella di calmierare i

prezzi delle aree medesime.

Un'ulteriore censura poi muove l'ordinanza di rimessione con

riferimento all'art. 3 Cost. per violazione del principio di

eguaglianza in ragione della disparità tra i proprietari delle aree

assoggettabili ad esproprio e quelli delle aree, parimenti

residenziali ma esterne al settore interessato dalla previsione

urbanistica, che invece non sono espropriabili.

2. - Si è costituito il Comune di Roma sostenendo - anche con una

successiva memoria - l'infondatezza della questione di

costituzionalità. Osserva in particolare la difesa che la normativa

censurata presuppone, ed assume a proprio contenuto, le previsioni

del Piano Regolatore Generale di Roma, nella parte in cui prevede il

sistema direzionale orientale come uno dei punti qualificanti della

programmazione urbanistica e dell'assetto del territorio della

Capitale. Il legislatore statale, nel prendere atto che l'assetto

della città di Roma costituisce anche una questione di rilevanza

nazionale, ha assunto il sistema direzionale orientale quale

obiettivo prioritario, da realizzarsi anche col concorso finanziario

e patrimoniale dello Stato. A tal fine ha approntato una disciplina

speciale ritenendo inadeguati i modelli ordinari di attuazione del

P.R.G. (piani particolareggiati e lottizzazioni convenzionate). La

ritenuta sussistenza dei motivi di interesse generale che

giustificano l'esproprio anche delle aree a destinazione residenziale

ricadenti in quelle interessate dal sistema direzionale orientale

rende poi ragione della disciplina differenziata rispetto a quella

delle aree, anch'esse residenziali, esterne all'area suddetta.

3. - Si è costituita la società Sistemi Urbani S.p.A.

concludendo per l'illegittimità costituzionale della norma

censurata. Analoga conclusione hanno rassegnato, nel costituirsi, il

Consorzio Portonaccio '82, Il Consorzio Centro Direzionale Casilino,

la società La Serapide S.r.l., il Consorzio "Direzionalità 21". Le

parti private hanno poi presentato memorie in cui hanno sostenuto

innanzi tutto l'inammissibilità della questione di costituzionalità

perché fondata su un presupposto interpretativo erroneo giacché -

come ritenuto dal T.A.R. Lazio nella sentenza di primo grado - la

norma censurata non prevede affatto l'esproprio generalizzato di

tutte le aree ricadenti nel sistema direzionale orientale, comprese

quelle a destinazione meramente residenziale, atteso che né l'art. 8

censurato, né l'art. 27 della legge n. 865 del 1971 (richiamato

dall'art. 8) ad esse fanno alcun riferimento. In via subordinata la

difesa delle parti private ha sostenuto l'incostituzionalità della

disposizione censurata perché non indica i motivi di interesse

generale che consentirebbero l'esproprio generalizzato; motivi che

non sono rinvenibili nel disposto dell'art. 1, lettera a), della

legge n. 396 del 1990 atteso che le aree residenziali non rientrano

né tra quelle destinate agli interventi per la realizzazione del

sistema direzionale orientale, né tra le connesse infrastrutture,

né infine ricadono nella più generale finalità di riqualificazione

del tessuto urbano e sociale del quadrante Est di Roma. È stato poi

sottolineato che in un quadro normativo della proprietà privata

delle aree urbane edificabili assolutamente disciplinato sotto ogni

profilo degli strumenti urbanistici e quindi in un regime di

proprietà privata delle aree urbane funzionalizzato e conformato in

modo da assicurarne la funzione sociale, l'espropriazione prevista

dall'art. 42, terzo comma, Cost. può assumere soltanto il carattere

di sanzione in caso di inerzia dei privati (salve naturalmente le

espropriazioni per opere di pubblica utilità specifiche ed

infungibili). Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione incidentale dell'art. 8, commi 1

e 2, della legge 15 dicembre 1990, n. 396 (Interventi per Roma,

capitale della Repubblica) nella parte in cui prevede l'esproprio

generalizzato di tutte le aree destinate all'attuazione del sistema

direzionale orientale del comune di Roma e quindi anche delle aree

con destinazione residenziale per sospetta violazione sia dell'art.

42, terzo comma, Cost. perché non sono indicati, né sono

identificabili, i "motivi di interesse generale" che giustifichino

l'ablazione; sia dell'art. 3 Cost. per disparità di trattamento tra

proprietari di aree con destinazione residenziale essendo

assoggettate ad espropriazione solo quelle ricadenti nella zona

destinata all'attuazione del sistema direzionale orientale.

2. - Va premesso che la citata legge n. 396 del 1990 ha

identificato una serie di interventi funzionali all'assolvimento da

parte della città di Roma del ruolo di capitale della Repubblica,

interventi che l'art. 1 qualifica come "di preminente interesse

nazionale" indicando, nel catalogarli distintamente, innanzi tutto

quelli diretti a "realizzare il sistema direzionale orientale e le

connesse infrastrutture, anche attraverso una riqualificazione del

tessuto urbano e sociale del quadrante Est della città, nonché

definire organicamente il piano di localizzazione delle sedi del

Parlamento, del Governo, delle amministrazioni e degli uffici

pubblici anche attraverso il conseguente programma di riutilizzazione

dei beni pubblici"; obiettivo questo coerente con il Piano Regolatore

Generale di Roma (d.P.R. 16 dicembre 1965 e successive varianti) che

già prevedeva la riqualificazione di tale quadrante orientale della

città (zona I: art. 12 delle norme tecniche di attuazione del piano)

destinandolo ad insediamenti misti (attività direzionali e

terziarie, residenze, servizi).

Per la realizzazione di tale sistema direzionale orientale il

successivo art. 8 - oggetto, nei suoi due primi commi, delle censure

mosse dal Consiglio di Stato rimettente - detta norme in materia di

espropriazione, prevedendo innanzi tutto (al primo comma) che il

Comune adotti un programma pluriennale contenente l'indicazione degli

"ambiti" da acquisire tramite espropriazione e della cadenza

temporale degli espropri (prescrizione questa che si salda con il

precedente art. 7 che introduce uno speciale e settoriale criterio di

quantificazione dell'indennità di espropriazione); contempla poi (al

secondo comma) la destinazione degli immobili così espropriati

distinguendo tra quelli interessati alla localizzazione delle sedi

pubbliche o comunque utilizzabili da parte del Comune stesso e tutti

gli altri; per questa seconda categoria è prevista la ricollocazione

sul mercato in favore di soggetti pubblici o privati mediante atti di

cessione (in proprietà o in diritto di superficie) degli immobili

stessi, anche mediante asta pubblica; agli atti di cessione

aderiscono apposite convenzioni che impegnano il cessionario ad

effettuare le previste trasformazioni ed utilizzazioni; il prezzo di

cessione, determinato sulla base del costo di acquisizione

(essenzialmente l'indennità di espropriazione), è maggiorato delle

quote proporzionali dei costi delle opere comunali per la

sistemazione e l'urbanizzazione degli ambiti in cui ricadono gli

immobili ceduti. Viene quindi approntato all'Amministrazione comunale

uno strumento molto duttile e allo stesso tempo incisivo al fine del

controllo dell'intera operazione di realizzazione del sistema

direzionale orientale, strumento modulato e scandito in una duplice

fase: la prima a carattere generale rappresentata dall'esproprio per

zone (istituto questo già noto all'ordinamento) e la seconda a

carattere individuale connotata dall'abbinamento della cessione alla

convenzione. Infine il terzo comma dell'art. 8 detta poi una

ulteriore prescrizione richiamando l'applicabilità dell'art. 27

della legge 22 ottobre 1971, n. 865, che facoltizza il Comune, previa

autorizzazione della Regione, ad adottare un piano delle aree da

destinare a insediamenti produttivi (che ha valore di piano

particolareggiato di esecuzione del piano regolatore generale),

estendendone la previsione anche agli insediamenti per attività

terziarie e direzionali.

3. - L'ordinanza del Consiglio di Stato rimettente parte dal

presupposto interpretativo che gli "ambiti" di cui al primo comma

dell'art. 8 siano tutti quelli compresi nella localizzazione, operata

dal Piano regolatore generale del Comune di Roma, del sistema

direzionale orientale, senza possibilità in particolare di

distinguere (in disparte le aree interessate alla localizzazione

delle sedi pubbliche ovvero utilizzabili dal Comune) tra aree

destinate ad insediamenti produttivi o ad attività terziarie e

direzionali ed aree destinate ad attività residenziali; distinzione

questa invece risultante dal terzo comma della medesima disposizione

quanto alla facoltà del Comune di adottare il piano di cui all'art.

27 cit. E da tale interpretazione - ancorché contestata dalla difesa

di talune parti private - la Corte ritiene di prendere le mosse, in

quanto ampiamente e plausibilmente motivata, nel procedere allo

scrutinio della questione sottoposta al suo esame.

Resta quindi fermo, ai fini della verifica di costituzionalità,

che la norma enucleabile dalla disposizione censurata, da porre in

raffronto con i parametri evocati, reca una fattispecie di esproprio

generalizzato, limitatamente alle aree ricadenti in quelle che

definiscono il sistema direzionale orientale; esproprio che così

comprende anche le aree a destinazione residenziale, le sole rispetto

alle quali il giudice rimettente sospetta la violazione dei parametri

evocati.

4. - Quanto al primo parametro (art. 42, terzo comma) il Consiglio

di Stato rimettente ritiene che i "motivi di interesse generale", che

indefettibilmente devono sussistere perché sia possibile

l'espropriazione della proprietà privata, siano identificabili per

le aree a destinazione direzionale, mentre dubita della loro

riconoscibilità per quelle a destinazione residenziale.

Va in proposito innanzi tutto ribadito - in conformità con la

giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 95 del 1966) - che i motivi

di interesse generale, che rendono possibile l'espropriazione della

proprietà privata, valgono non solo ad escludere che il

provvedimento ablatorio possa perseguire un interesse meramente

privato, ma richiedono anche che esso miri alla "soddisfazione di

effettive e specifiche esigenze rilevanti per la comunità" (sentenza

n. 95 del 1966 cit.) in funzione delle quali l'utilizzazione del bene

trasferito sia concreta ed attuale e non già meramente ipotetica.

L'identificazione di tali esigenze, che danno contenuto ai motivi di

interesse generale, può rinvenirsi (come nella fattispecie in esame:

v. infra) nella stessa legge che prevede la potestà ablatoria; come

anche in essa può trovarsi definita soltanto la fattispecie astratta

(a mezzo di clausola generale) che implica poi l'individuazione in

concreto dei motivi di interesse generale mediante la dichiarazione

di pubblica utilità dell'opera da realizzarsi sull'area espropriata

o da acquisire alla mano pubblica. La valutazione di

costituzionalità di siffatto requisito non tocca però la scelta

discrezionale del legislatore (riservata alla valutazione politica e

di merito del Parlamento) di perseguire proprio con lo strumento

espropriativo obiettivi riconoscibili come "motivi di interesse

generale" sempre che non appaia una palese irragionevolezza nella

scelta del mezzo rispetto al fine ovvero una rilevante sproporzione

tra l'interesse generale e lo strumento prescelto con correlativo

sacrificio del proprietario dell'immobile trasferito, compensato

dall'indennizzo espropriativo. Identificazione che - per richiamare

in chiave paradigmatica la giurisprudenza formatasi in riferimento ad

altre fattispecie - questa Corte (sentenza n. 44 del 1966) ha in

passato operato con riferimento all'art. 13 della legge 5 marzo 1963,

n. 246, ritenendo che i motivi di interesse generale fossero

ravvisabili nel fine di formare un patrimonio comunale di aree

fabbricabili per favorire lo sviluppo edilizio, urbanistico ed

economico del territorio. Così pure la Corte in altra pronuncia

(sentenza n. 95 del 1966) ha ritenuto sussistere i motivi di

interesse generale con riferimento all'espropriazionedel diritto di

usufrutto (peraltro in favore del nudo proprietario), prevista

dall'art. 15 della legge regionale siciliana 27 dicembre 1950, n.

104, in funzione della più agevole esecuzione dei piani particolari

di trasformazione agraria imposti ai proprietari; e nell'operare la

valutazione della norma censurata limitandosi ad escluderne la

lamentata arbitrarietà o irragionevolezza, la Corte ha precisato che

"un esame più penetrante comporterebbe un controllo delle scelte,

lato sensu politiche, del legislatore, che è sottratto alla

competenza della Corte" (sentenza n. 95 del 1966 cit.).

5. - Anche nella fattispecie in esame il giudizio di

ragionevolezza, che - come già specificato - viene richiesto dal

Consiglio di Stato con riferimento alle sole aree residenziali, conduce ad una pronuncia di non fondatezza della questione di

costituzionalità.

Da una parte è la stessa fonte primaria che indica (all'art. 8

censurato) la finalità della prevista facoltà di esproprio

generalizzato nella realizzazione del sistema direzionale orientale e

che (al precedente art. 1, lett. a), espressamente richiamato

dall'art. 8), qualifica - come già evidenziato - tale realizzazione,

unitamente a quella delle connesse infrastrutture, come di

"preminente interesse nazionale". Ed è tale interesse, sotteso alla

norma censurata, a giustificare il potere espropriativo essendo in

esso all'evidenza riconoscibili i motivi di interesse generale,

prescritti dal parametro invocato. Presupposto questo che,

riconosciuto anche dal Consiglio di Stato rimettente per tutte le

aree diverse da quelle residenziali, è in realtà identificabile

anche per queste ultime.

Ed infatti è indubbio che lo specifico del sistema direzionale

orientale sia rappresentato dalla dislocazione di opere pubbliche e

da insediamenti a carattere direzionale nel dichiarato intento,

riconosciuto dallo stesso Consiglio di Stato rimettente, di

decongestionare il centro storico e di contrastarne la c.d.

"terziarizzazione". Ma ciò avviene - secondo la scelta di fondo

operata dal legislatore - non già sulla base di una mera

predisposizione degli strumenti urbanistici di controllo dell'assetto

del territorio e di indirizzo e (talora anche) di stimolo

dell'attività edificatoria di soggetti privati e pubblici, bensì

sulla base di un più radicale (ed ambizioso) progetto di profonda

trasformazione di un'ampia area del territorio comunale,

trasformazione che, proprio per l'entità delle sue dimensioni, è

potenzialmente produttiva di effetti indotti non solo nel centro

storico, ma anche nei vari comprensori confinanti e verosimilmente su

tutto il territorio comunale. Questa progettata traslazione del polo

di attrazione della direzionalità pubblica e privata, proprio per la

radicalità dell'intervento implicante la modifica delle condizioni

di lavoro e delle consuetudini di vita per una considerevole parte

della collettività comunale, rende sufficiente ragione sia del

previsto più incisivo controllo dell'Amministrazione comunale (anche

quanto ai tempi di realizzazione) a mezzo dello strumento

dell'esproprio generalizzato, sia del coinvolgimento in particolare

anche delle aree con destinazione residenziale per la sinergia che ne

consegue in termini di concreta maggiore realizzabilità dell'intero

progetto allorché gli insediamenti direzionali si innestino in un

effettivo contesto abitativo e non rimangano invece isolati in attesa

dell'utilizzazione edificatoria (seppur incentivabile) delle medesime

aree residenziali.

Questa necessaria interazione delle varie componenti (pubbliche e

private, direzionali e residenziali) del complessivo quadro di

interventi è stata non irragionevolmente considerata dal legislatore

al fine di non escludere le aree residenziali dalla facoltà di

esproprio generalizzato.

D'altra parte il carattere generalizzato dell'esproprio rende i

proprietari delle aree indifferenti alla destinazione delle stesse

eliminando in radice il rischio che su alcune aree piuttosto che su

altre si accumuli un incremento di valore quale effetto indotto dal

complessivo intervento di riqualificazione della zona. Né la mancata

imposizione normativa di strumenti sollecitatori dell'iniziativa

spontanea del proprietario dell'area per prevenire ed evitare

l'espropriazione costituisce in tale fattispecie sintomo della

carenza, per le aree residenziali, dei motivi di interesse generale.

È ancora una volta la dimensione dell'intervento complessivo a

palesare la non irragionevolezza della possibilità di contestuale

acquisizione di tutte le aree, strumentale anche al pieno controllo

da parte dell'Amministrazione comunale dei tempi di realizzazione del

sistema direzionale orientale, tempi che risulterebbero

inevitabilmente frazionati là dove l'espropriazione delle aree

residenziali fosse sistematicamente condizionata alle singole

eventuali inadempienze dei soggetti proprietari. Non senza

considerare che nella specie non si tratta di mera espansione

residenziale, ma della realizzazione di nuovi insediamenti abitativi

proporzionati alla dimensione complessiva dell'intervento di tipo

direzionale e al trasferimento di sedi ed uffici pubblici sicché è

necessario non precludere all'Amministrazione la possibilità di

disegnare le aree specialmente destinate a tali insediamenti nel modo

più opportuno per raggiungere la finalità perseguita senza

l'eventuale ostacolo o difficoltà della appartenenza a diversi

proprietari delle aree medesime. La circostanza poi che l'esproprio

generalizzato sia soltanto una facoltà e non un obbligo lascia

spazio all'Amministrazione comunale di decidere se procedere o meno

all'espropriazione di quegli immobili che siano già coerenti con

l'intervento complessivo programmato ovvero i cui proprietari si

impegnino a realizzare i previsti insediamenti residenziali con i

moduli convenzionali prescelti dall'Amministrazione facendosi

comunque carico al soggetto non espropriato delle quote proporzionali

dei costi delle opere comunali per la sistemazione e l'urbanizzazione

degli ambiti in cui ricadono le aree medesime, in conformità del

modello di cui al secondo comma dell'art. 8.

6. - Infondato è anche l'ulteriore profilo di sospetta

incostituzionalità dedotto dal Consiglio di Stato. La assunta

disparità di trattamento tra proprietari di aree con destinazione

residenziale secondo che ricadano, o meno, nella zona destinata

all'attuazione del sistema direzionale orientale rappresenta

null'altro che una conseguenza dell'identificazione delle zone

operata con il vigente strumento urbanistico e non discende affatto

dalla norma censurata, la quale invece - nel disciplinare

l'espropriazione delle aree destinate alla realizzazione del sistema

direzionale orientale - presuppone come già avvenuta tale

identificazione.