Sentenza n. 16/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, sesto

comma, nn. 1, 2, 3, 4 e 5 del d.l. 1 ottobre 1973, n. 580, conv. in

legge 30 novembre 1973, n.766 (misure urgenti per l'università),

promosso con ordinanza 13 - 20 gennaio 1976 dal Tribunale

Amministrativo Regionale per il Piemonte, nel procedimento instaurato

sui ricorsi di Gallo orsi Gianfranco e Mathis Mauro contro il

Politecnico di Torino e la facoltà di Ingegneria del Politecnico di

Torino, nei confronti di Angeletti Adolfo ed altri, iscritta al n. 443

del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 239 dell'8 settembre 1976.

Visti gli atti di costituzione di Gallo Orsi Gianfranco e del

Politecnico di Torino, nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 ottobre 1979 il Giudice relatore

Michele Rossano;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per

il Politecnico di Torino e per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

Con due ricorsi, rispettivamente in data 7 e 28 luglio 1975, al

Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, il dott. Gianfranco

Gallo Orsi, notaio, ed il dott. Mauro Mathis, assistente ordinario di

diritto civile presso la Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di

Trieste, impugnarono: la graduatoria degli aspiranti agli incarichi di

docente di discipline giuridiche e sociali presso il Politecnico di

Torino, formata dall'apposita Commissione ed approvata dal Consiglio

della Facoltà di Ingegneria dello stesso Ateneo; la proposta della

medesima Facoltà di conferire i due incarichi disponibili al dott.

Mario Cicala e al prof. Luciano Orusa, magistrati; gli atti connessi e

conseguenziali.

In particolare il ricorrente Gallo Orsi lamentò, con il primo

motivo, che la Facoltà di Ingegneria aveva fatto applicazione erronea

dell'art. 4, comma sesto, nn. 1, 3 e 4 d.l. 1 ottobre 1973, n. 580,

(misure urgenti per l'Università) convertito nella legge 30 novembre

1973, n. 766, perché aveva incluso nella prima categoria magistrati ed

altri che, esplicando in maniera abituale una attività dietro

corrispettivo, dovevano essere considerati come esercenti attività

professionale e, quindi, collocati nella quarta categoria, come

stabilito dalla citata norma, la quale prevedeva che nella prima

categoria potevano essere inclusi solo i già incaricati ed assistenti

di ruolo "che non esercitino attività professionale o di consulenza

professionale retribuita".

Aggiunse che, se l'espressione "attività professionale" dovesse

essere intesa restrittivamente solo come libera professione, sarebbe

evidente il carattere discriminatorio della norma, che si porrebbe,

pertanto, in contrasto con gli artt. 1, 3, 4 e 35 della Costituzione.

Con unico motivo di ricorso il Mathis sostenne che l'espressione

"attività professionale", contenuta nel citato art. 4, comma sesto, n.

1, d.l. n. 580 del 1973, comprendeva qualsiasi attività

extrascolastica comunque retribuita, mentre la successiva espressione

"consulenza professionale retribuita" comprendeva le attività di

libera professione, con la conseguenza che gli incaricati, essendo

magistrati, e il dott. Gallo Orsi, notaio, dovevano essere collocati

nella quarta categoria perché svolgevano attività extrascolastiche

retribuite o la libera professione.

Si costituirono in giudizio il Politecnico di Torino ed i

controinteressati dott. Cicala e prof. Orusa, eccependo

l'inammissibilità dei ricorsi e contestando la fondatezza di essi.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte con sentenza

14 - 20 gennaio 1976 ritenne ammissibili i due ricorsi e rigettò il

ricorso proposto dal dott. Mathis; con ordinanza 13 - 20 gennaio 1976

sollevò le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4,

comma sesto, nn. 1, 2, 3, 4, 5 d.l. 1 ottobre 1973, n. 580, convertito

in legge 30 novembre 1973, n. 766, in riferimento agli artt. 1; 3,

commi primo e secondo; 4, commi primo e secondo; 33, comma primo; 34,

capoverso; 35, comma primo; 51, comma primo; e 97, comma primo, della

Costituzione.

L'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 239

dell'8 settembre 1976.

Nel giudizio davanti a questa Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri e si è costituito il Politecnico di Torino,

entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocato Generale dello Stato, con

atto depositato il 17 luglio 1976, chiedendo che le questioni di

legittimità costituzionale siano dichiarate non fondate.

Si è costituita anche la parte privata, dott. Gianfranco Gallo

Orsi, con atto depositato il 14 aprile 1976, chiedendo che sia

dichiarato "costituzionalmente illegittimo l'art. 4 d.l. 1 ottobre

1973, n. 580, convertito in legge 30 novembre 1973, n. 766, ove

interpretato secondo la decisione del Tribunale Amministrativo

Regionale per il Piemonte". Considerato in diritto :

1. - L'art. 4, comma sesto, nn. 1, 2, 3, 4, 5 d.l. 1 ottobre 1973,

n. 580 (misure urgenti per l'Università) convertito, con

modificazioni, in legge 30 novembre 1973, n. 766, prescrive:

"Gli incarichi di insegnamento sono conferiti, a domanda, a

studiosi della relativa disciplina o di disciplina strettamente affine

che siano laureati da almeno tre anni o, nel caso siano sprovvisti di

laurea, abbiano superato il trentacinquesimo anno di età, secondo il

seguente ordine di precedenza:

1) già incaricati o assistenti di ruolo che non esercitino

attività professionale o di consulenza professionale retribuita;

2) professori di ruolo che non esercitino le medesime attività; in

tal caso non si applica il quarto comma dell'art. 7 della legge 24

febbraio 1967, n. 62;

3) liberi docenti o studiosi che abbiano recato con le loro

pubblicazioni contributi originali alla disciplina;

4) già incaricati o assistenti di ruolo che non si trovino nelle

condizioni previste al punto 1);

5) professori di ruolo che non si trovino nelle condizioni previste

al punto 2)".

Questa norma, secondo il Tribunale Amministrativo Regionale per il

Piemonte, sarebbe in contrasto con gli artt. 1; 3, commi primo e

secondo; 4, commi primo e secondo; 33, comma primo; 34, capoverso; 35,

comma primo; 51, comma primo; e 97, comma primo, della Costituzione.

2. - Secondo l'ordine logico è preliminare l'esame delle censure

concernenti l'art. 97 della Costituzione in quanto attiene all'oggetto

della normativa del conferimento degli incarichi, considerata, nella

motivazione dell'ordinanza, nel suo complesso in diretto riferimento

anche agli altri articoli della Costituzione che si assumono violati.

La normativa impugnata, ad avviso del Tribunale Amministrativo,

violerebbe il principio di buon andamento dell'Amministrazione in

quanto prescinde dall'effettivo merito degli aspiranti e privilegia

l'accesso alla delicata funzione di docente nell'Università con

riferimento ad esigenze pur importanti, ma non preminenti, come quella

di una maggiore disponibilità di tempo di candidati che non sempre

sono i più qualificati per serietà di studi e contributi originali

alla disciplina. La maggiore disponibilità di tempo potrebbe avere

rilevanza in casi di parità di merito, mai come condizione di

precedenza nei confronti di candidati con qualificata esperienza.

3. - La censura è priva di fondamento.

Con riguardo ai presupposti, che determinarono la censurata

normativa e l'intento del legislatore di applicare, con essa, il

principio dell'art. 97 della Costituzione, va considerato che, nella

relazione al Senato sul disegno di legge n. 1267, concernente la

conversione in legge del decreto legge n. 580 del 1973, il Ministro

della Pubblica Istruzione pose in risalto che misure urgenti per

l'Università erano essenziali al fine di rimuovere un lungo periodo di

stasi rivelatosi gravemente nocivo alla vita delle istituzioni

universitarie, ponendone in crisi le strutture divenute ancora più

inadeguate in relazione al notevole incremento annuo della popolazione

universitaria, che aveva visto il nostro Paese al primo posto fra gli

Stati europei. E fra i provvedimenti, intesi "a sciogliere i nodi più

stringenti che rischiavano altrimenti di soffocare la vita

universitaria", indicò quelli concernenti i docenti, in quanto lo

squilibrio fra docenti e studenti, la presenza, nell'Università, di

docenti non ordinari, la collaborazione, in taluni casi senza una

precisa configurazione giuridica, di numerose forze già impegnate

nella ricerca didattica, diversamente denominate (borsisti, incaricati

di esercitazioni, assistenti volontari), avevano concorso a determinare

la grave crisi. Precisò, con riferimento alla nuova disciplina per il

conferimento degli incarichi, che i punti salienti di essa "si

identificavano nelle preferenze attribuite a coloro che non

esercitavano private attività professionali e nel divieto di conferire

nuovi incarichi che non fossero retribuiti (art. 4)".

4. - Questa Corte ha già avuto occasione di affermare (sentenze n.

8 del 1967 e n. 123 del 1968) che il controllo di costituzionalità,

nei ristretti limiti dell'accertamento della non arbitrarietà della

disciplina impugnata, può essere effettuato anche in vista del "buon

andamento" dell'amministrazione, prescritto dal primo comma dell'art.

97 Cost. Ma, nel caso in esame, i fattori che hanno determinato la

grave crisi delle strutture delle Università, specificamente indicati

nella relazione al Senato sul disegno di legge n. 1267, escludono che

sia in contrasto con il principio dell'art. 97 della Costituzione la

scelta del legislatore di un tassativo ordine gradato per il

conferimento degli incarichi.

Che il professore universitario di ruolo possegga, nei settori di

sua particolare competenza, i più alti requisiti di cultura ed

esperienza per lo svolgimento di un incarico, è in linea generale

indiscutibile; ma anche gli incaricati e gli assistenti di ruolo, che

devono pur sempre risultare "studiosi della relativa disciplina o di

disciplina strettamente affine", possono assicurare degnamente il buon

andamento dell'insegnamento universitario, senza che la scelta

preferenziale operata nei loro confronti sia da considerare arbitraria.

La scelta si giustifica anzitutto in considerazione

dell'insufficiente numero dei professori di ruolo, che concorse a

determinare la crisi delle Università, del peso dell'insegnamento di

cui tali professori sono titolari, della conseguente esigenza di

rafforzare le strutture universitarie mediante l'inserimento di docenti

più giovani, che altrimenti si vedrebbero sempre posposti ai titolari

stessi.

In secondo luogo l'ordine legislativo di precedenza per il

conferimento degli incarichi non deve esser inteso ed applicato in un

senso automatico. Occorre invece che la qualità di studioso sia

accertata, per tutti gli aspiranti, sulla base dei criteri previamente

ed astrattamente fissati da ciascuna Facoltà interessata, i quali

consentano un concreto giudizio alla stregua di sicure prove di

apprezzabile attività scientifica attinente alla materia cui ha

riferimento l'incarico. Pertanto la disposizione dell'art. 4, comma

sesto, n. 3, delle misure urgenti per l'Università (relativa ai liberi

docenti od agli altri "studiosi che abbiano recato con le loro

pubblicazioni contributi originali alla disciplina") non costituisce

affatto un'eccezione, ma riafferma e sottolinea un principio di portata

generale.

5. - Non è fondata nemmeno la censura di violazione dell'art. 51,

comma primo, della Costituzione, poiché per tale norma le condizioni

di eguaglianza hanno rilievo con riferimento ai requisiti stabiliti

dalla legge e, nel caso in esame, i requisiti per il conferimento degli

incarichi sono stabiliti dalla legge con razionale applicazione

dell'art. 97, comma primo, della Costituzione.

6. - Quanto al denunciato contrasto della impugnata normativa

conseguenti articoli della Costituzione: 35, secondo cui la Repubblica

tutela il lavoro in tutte le sue forme; 33 e 34, che garantiscono la

libertà di insegnamento e l'accesso alla scuola; è sufficiente

considerare che dette norme costituzionali non sono dirette a

determinare i modi e le forme della tutela del lavoro, dell'istruzione

e dell'insegnamento, ma solo ne enunciano il criterio ispiratore e

l'ordinanza di rinvio non specifica quale ne sia stata la concreta

violazione.

7. - Anche il riferimento agli artt. 1 e 4, commi primo e secondo,

della Costituzione è privo di fondamento.

Questa Corte ha già precisato che l'art. 1 della Costituzione

afferma solo un principio ispiratore della tutela del lavoro, non vuole

determinare i modi e le forme di questa tutela; e che l'art. 4 della

Costituzione mette in risalto l'importanza sociale del diritto al

lavoro. (Sentenze n. 3 del 1957, n. 105 del 1963, n. 22 del 1967, n. 5

del 1971, n. 130 del 1973 e n. 194 del 1976).

8. - Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

sostiene, inoltre, che la normativa dell'art. 4, comma sesto, d.l. n.

580 del 1973, oltre ad essere illegittima nel suo insieme, attuerebbe

una irragionevole discriminazione fra categorie di candidati in quanto

le attività professionali o la consulenza professionale retribuita,

che precludono il conferimento preferenziale ai già incaricati o

assistenti di ruolo, sono soltanto le attività professionali libere o

di consulenza professionale autonoma e non le attività svolte da

pubblici dipendenti. La normativa sarebbe illegittima in quanto

colloca alla quarta categoria (n. 4) liberi professionisti e consulenti

professionisti autonomi in base ad una presunzione di un minore impegno

e di una minore disponibilità di tempo dei professionisti rispetto ai

pubblici dipendenti, presunzione che potrebbe non trovare conferma nei

fatti.

9. - La censura è fondata.

Questa Corte ritiene esatta l'interpretazione data dal Tribunale

Amministrativo al termine "attività professionale" contenuto nel

numero 1 della norma impugnata. L'attività professionale, che

impedisce il conferimento preferenziale dell'incarico, è soltanto

quella professionale libera. La distinzione, nello stesso n. 1 della

norma impugnata, tra esercizio di attività professionale e consulenza

professionale retribuita si spiega considerando che il legislatore ha

voluto vietare il conferimento degli incarichi sia a coloro che

esercitano un'attività professionale condizionata all'iscrizione in

albo o elenco, sia a coloro che svolgono attività professionali non

subordinate alla iscrizione in particolare albo, le quali, secondo la

giurisprudenza della Corte di Cassazione, sono attività professionali

libere.

La norma dell'art. 4, n. 1, d.l. n. 580 del 1973, così

interpretata, determina tra la categoria dei dipendenti pubblici e

privati e quella dei liberi professionisti una disparità di

trattamento priva di razionale giustificazione poiché le due categorie

si trovano in situazioni da ritenere oggettivamente eguali.

Nella citata relazione al Senato sul disegno di legge n. 1267,

concernente la conversione in legge del d.l. n. 580 del 1973, si

afferma che punto saliente della nuova disciplina per il conferimento

degli incarichi di insegnamento nelle Università si identifica nelle

preferenze attribuite a coloro che non esercitano private attività

professionali. Nella relazione non sono specificati i motivi delle

preferenze. Questi motivi, secondo la giurisprudenza amministrativa,

consisterebbero nella maggiore disponibilità di tempo, da dedicare

all'insegnamento universitario, del dipendente pubblico o privato

rispetto al libero professionista.

L'Avvocato Generale dello Stato, nell'atto di intervento nel

presente giudizio, sostiene che la norma denunciata, con la formazione

di un certo ordine di precedenza, ha inteso privilegiare coloro che

intendono destinare la maggior parte di tempo all'insegnamento, coloro

che ravvisano nell'insegnamento universitario una concreta ed attuale

prospettiva di prioritarie aspirazioni professionali.

Il motivo della maggiore disponibilità di tempo del dipendente non

può considerarsi fondato.

L'incarico universitario consente margini di autonomia per lo

svolgimento di altre attività, che restano consentite e, anzi, di

fatto agevolate nei limiti in cui la titolarità dell'incarico può

tradursi in ulteriore qualificazione professionale. Queste

considerazioni valgono per i professionisti, non meno che per i

dipendenti.

D'altronde il dipendente deve adempiere, in stato di

subordinazione, i numerosi, gravosi doveri del rapporto di impiego, che

influiscono notevolmente sulla quantità di tempo libero. Al riguardo

va considerato che spesso il dipendente, che ha titolo per assumere

l'incarico di insegnamento universitario, occupa, nell'ordinaria

attività, una posizione di rilievo, con i conseguenti oneri, che

riducono notevolmente il tempo per svolgere altra attività. Lo stesso

dipendente, in generale, è soggetto ad orario di ufficio e, per

assumere qualsiasi incarico, ha l'obbligo di ottenere l'autorizzazione

del superiore gerarchico, che deve accertare la compatibilità

dell'incarico con gli impegni derivanti dalle funzioni esercitate. Al

contrario il professionista, non soggetto a vincoli di subordinazione e

di orario, ha la possibilità di scegliere e dedicare all'insegnamento

il tempo che liberamente ritiene di sottrarre alla sua normale

attività.

La mancata predeterminazione di un certo periodo di tempo non può,

quindi, far presumere che il professionista non sia in grado di

assolvere con il necessario impegno l'incarico di insegnamento

universitario; né può, per converso, far ritenere che i dipendenti

pubblici e privati debbano essere preposti ai liberi professionisti,

anziché venire anch'essi collocati, se già incaricati, al 4 posto

della graduatoria per il conferimento degli incarichi.

E, poiché mancano criteri logici da assumere quali ragioni

giustificatrici del trattamento differenziato, sussiste la denunciata

violazione del principio di eguaglianza.