Sentenza n. 160/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 76, primo

comma, del r.d.l. 4 ottobre 1935; n. 1827 (Perfezionamento e

coordinamento legislativo della previdenza sociale), convertito in

legge, con modificazioni, con la legge 6 aprile 1936, n. 1155, promosso

con ordinanza emessa il 24 marzo 1971 dal tribunale di Brescia nel

procedimento civile vertente tra Campagnola Ancilla e l'Istituto

nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 206 del registro

ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 170 del 7 luglio 1971.

Visti l'atto di costituzione di Campagnola Ancilla e d'intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 1974 il Giudice relatore

Leonetto Amadei;

uditi l'avv. Franco Agostini, per Campagnola Ancilla, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Campagnola Ancilla, cameriera presso la società "Terme Grandi

Alberghi di Sirmione", licenziata il 31 ottobre 1965 per fine stagione,

chiedeva all'Istituto nazionale della previdenza sociale, con domanda

inoltrata il 2 dicembre 1965, la corresponsione dell'indennità di

disoccupazione. L'I.N.P.S. concedeva l'indennità a decorrere dal 30

gennaio 1966, escludendo, ai sensi e per gli effetti di cui all'art.

76, primo e secondo comma, del r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, il

periodo di novanta giorni corrente dalla data di cessazione del

rapporto di lavoro alla data della stabilita decorrenza della

indennità stessa.

Con citazione, notificata il 26 maggio 1969, la Campagnola

conveniva in giudizio l'I.N.P.S. davanti al tribunale di Brescia per

ottenere il riconoscimento del diritto alla indennità di

disoccupazione per il periodo escluso.

Nel corso del giudizio, la Campagnola eccepiva la

incostituzionalità dell'art. 76, primo comma, del r.d.l. 4 ottobre

1935, n. 1827, convertito nella legge 6 aprile 1936, n. 1155, in

riferimento all'art. 38 della Costituzione.

Il tribunale, ritenuta non manifestamente infondata la proposta

questione, con ordinanza 24 marzo 1971 sospendeva il giudizio ed

ordinava la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la

decisione.

L'ordinanza, regolarmente notificata, è stata pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale del 7 luglio 1971, n. 170.

Davanti alla Corte si è costituita la Campagnola Ancilla,

rappresentata e difesa dal prof. avv. Paolo Barile e dall'avv. Franco

Agostini, con deduzioni depositate il 21 luglio 1971.

L'Istituto nazionale della previdenza sociale, in persona del suo

presidente pro-tempore, ha depositato le sue deduzioni l'11 agosto

1972, oltre, cioè, il termine previsto dall'art. 3 delle norme

integrative per i giudizi davanti alla corte costituzionale, emanate

dalla Corte il 16 marzo 1956.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha depositato

le sue deduzioni il 26 luglio 1971.

2. - Nell'ordinanza di rimessione il tribunale di Brescia osserva

che il comma primo dell'art. 76 del r.d.l. 1935, n. 1827, con lo

statuire che i lavoratori assicurati non hanno diritto alla indennità

di disoccupazione nei periodi di sosta, se addetti a lavorazioni

soggette a disoccupazione stagionale, violerebbe l'art. 38 della

Costituzione, nella parte in cui dispone che siano preveduti e

assicurati ai lavoratori, con organi ed istituti predisposti o

integrati dallo Stato, mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in

caso di disoccupazione involontaria; principio, questo, che non

consentirebbe discriminazioni tra le varie attività in ragione della

loro natura e durata temporale.

3. - La difesa della Campagnola deduce l'incostituzionalità della

norma impugnata riferendosi alla sentenza di questa Corte n. 103 del

1968, con la quale è stato affermato il principio che tutti i

lavoratori hanno diritto ad essere assicurati contro la disoccupazione

e che solo l'assicurazione sociale, in quanto basata sulla generalità

ed obbligatorietà del rapporto assicurativo, rappresenta un idoneo

strumento per indennizzare tutti coloro che vengono colpiti dalla

mancanza di lavoro.

La disposizione contenuta nell'art. 76, primo comma, del r.d.l.

1935, n. 1827, sarebbe, pertanto, in contrasto con il principio su

affermato nello stabilire che non hanno diritto all'indennità di

disoccupazione, quantunque obbligatoriamente assicurati, i lavoratori

addetti ad attività che comportano cicli stagionali di disoccupazione

o normali periodi di sospensione.

4. - L'Avvocatura dello Stato, nelle presentate deduzioni,

contesta, sotto profili diversi, l'eccepita incostituzionalità.

Per l'Avvocatura, l'indennità di disoccupazione avrebbe carattere

essenzialmente assicurativo e non assistenziale, perché tale carattere

assumerebbe l'intero meccanismo creato con il r.d.l. 1935, n. 1827, in

forza del quale l'Istituto assicuratore, attraverso l'accantonamento

dei fondi formati con i contributi dei datori di lavoro, provvede ad

ovviare, in parte, alle conseguenze derivanti al lavoratore dal

verificarsi dell'evento "disoccupazione involontaria per mancanza di

lavoro" (art. 41 r.d.l. 1935, n. 1827). Presupposto, pertanto, del

rapporto assicurativo sarebbe l'esistenza di un rapporto di lavoro, il

cui corrispettivo costituirebbe parametro tanto per i contributi dovuti

dal datore di lavoro all'Istituto assicuratore, quanto per le

indennità da questo dovute al lavoratore, per venire incontro alle sue

esigenze di vita, quando il suo salario venga meno per cause

indipendenti dalla sua volontà.

Tale carattere essenzialmente assicurativo dell'indennità di

disoccupazione discenderebbe, ad avviso dell'Avvocatura, anche dalla

sentenza n. 35 del 24 maggio 1960 della Corte costituzionale, che ha

stabilito la compatibilità, come regola, tra il trattamento

assicurativo per l'invalidità e vecchiaia e il trattamento

assicurativo per la disoccupazione.

Proprio il carattere assicurativo dell'indennità rappresenterebbe

la giustificazione logica della norma nello stabilire che l'indennità

di disoccupazione non compete per il periodo di sospensione o di

disoccupazione stagionale.

Tale periodo, inquadrato in precisi limiti temporali, non

costituirebbe quel rischio imprevisto e imprevedibile, in relazione al

quale si svilupperebbe il normale rapporto assicurativo. Proprio per il

fatto che la disoccupazione stagionale è prevista dalla legge come

evento naturale, dovuto al particolare tipo di lavoro prestato, il

datore di lavoro è tenuto a corrispondere i contributi per il solo

periodo delle lavorazioni. Sulla base di tali contributi sarebbe stato

determinato il diritto alla indennità di disoccupazione con

conseguente esclusione del normale periodo di sospensione stagionale

del lavoro.

Siffatta regolamentazione non contrasterebbe con l'art. 38 della

Costituzione, in quanto tale articolo, oltre a prevedere e regolare nel

primo comma un sistema di assistenza sociale, disciplina e garantisce,

nel secondo comma, un sistema previdenziale, realizzato con

procedimento assicurativo attraverso la contribuzione dei datori di

lavoro.

Un limite quantitativo sarebbe posto dallo stesso art. 38 alle

prestazioni previdenziali dovute al lavoratore, in quanto esse debbono

essere adeguate "alle sue esigenze di vita". La dizione sarebbe

rivelatrice di una volontà del costituente di lasciare al legislatore

ordinario ampia libertà di adottare, in materia, criteri e sistemi

diversi che meglio si adeguino, in concreto, alle singole situazioni di

lavoro. In tale libertà per il legislatore ordinario, rientrerebbe

anche quella di mantenere in piedi il meccanismo legislativo che ha

preceduto la Costituzione. Ciò, del resto, sarebbe stato precisato

dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 22 del 28 febbraio

1967. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza del tribunale di Brescia ha sollevato la questione

di legittimità costituzionale dell'art. 76, primo comma, del r.d.l. 4

ottobre 1935, n. 1827, contenente disposizioni sul perfezionamento e

coordinamento legislativo della previdenza sociale, convertito, con

modificazioni, in legge 6 aprile 1936, n. 1155, nella considerazione

che la regolamentazione in esso contenuta, in base alla quale la

disoccupazione nei periodi di stagione morta, per le lavorazioni

soggette a disoccupazione stagionale, e quella relativa ai periodi di

sosta, per le lavorazioni soggette a normali periodi di sospensione,

non dà diritto all'indennità, costituirebbe violazione dell'art. 38

della Costituzione, nella parte in cui dispone che i lavoratori hanno

diritto che siano per essi preveduti e assicurati mezzi adeguati alle

loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e

vecchiaia, disoccupazione involontaria, con affidamento dei compiti

relativi ad organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato.

Tale violazione è prospettata sotto il profilo che la norma impugnata

consentirebbe una discriminazione tra le varie attività lavorative in

ragione della loro natura e durata temporale, con elusione, pertanto,

del precetto costituzionale che intende prevedere e assicurare

l'indennizzo indistintamente a tutti coloro che vengono colpiti dal

venir meno del loro lavoro, qualunque ne sia la causa.

La questione non è fondata ove la disposizione di legge impugnata

venga inquadrata nel complesso normativo che regola e disciplina, sul

piano generale, il diritto del lavoratore ad essere avviato ad un

lavoro e ad ottenere l'indennità di disoccupazione in caso di mancato

avviamento. Tale premessa richiede un'analisi appropriata sulla

fisionomia propria delle assicurazioni sociali nella loro previsione

costituzionale.

2. - L'art. 38, secondo comma, della Costituzione, si estende ad

una vastissima e qualificata categoria di cittadini e lavoratori, nei

confronti dei quali il costituente ha voluto, a maggiore garanzia e

tutela, costituzionalizzare la previdenza e le assicurazioni sociali,

attraverso un esplicito e netto riconoscimento del dovere dello Stato a

provvedervi e del diritto del lavoratore ad esigere che si provveda con

mezzi adeguati alle sue esigenze di vita.

Trattasi, come già precisato da questa Corte (sent. n. 80 del

1971), di norma giuridicamente imperante atta a creare veri e propri

diritti di prestazione, il cui carattere precettivo non viene meno per

il fatto che destinatario della norma sia lo Stato, il quale è

vincolato ad operare, con organi ed istituti predisposti o da esso

integrati, nel settore della disciplina dei rapporti sociali

assicurativi nel senso voluto dalla Costituzione.

Ciò necessariamente comporta, anche, la eventuale rielaborazione

delle norme relative all'attuale disciplina dell'assistenza sociale -

disciplina che, nella sua prevalenza e nei suoi criteri direttivi, ha

preceduto nel tempo la Costituzione repubblicana -, in modo che

l'assistenza sia concretamente garantita a tutte le categorie di

lavoratori e sia tale da assicurare a tutti i lavoratori mezzi adeguati

alle esigenze di vita, senza determinare trattamenti sperequativi tra

categoria e categoria, a meno che non sussistano valide e sostanziali

ragioni atte a giustificare un diverso trattamento.

Sulla base di tali considerazioni devesi riconoscere che la norma

impugnata non sarebbe idonea, se letteralmente applicata, a tutelare

adeguatamente lo stato di disoccupazione necessitato per i lavoratori

addetti a lavorazioni che comportano periodi normali di sospensione e

periodi di stagione morta, in quanto, la differenza di trattamento in

essa prevista non presenterebbe valide e sostanziali ragioni

giustificative, ma corrisponderebbe solo a un criterio di mera

opportunità tecnico-finanziaria. In sostanza, si trarrebbero non

logiche conseguenze giuridiche da particolari situazioni di lavoro,

vere e proprie condizioni oggettive, indipendenti dalla volontà del

lavoratore, anche se di esse questi ha consapevolezza nel momento in

cui inizia il rapporto.

3. - Non può, a riguardo, ritenersi esatta la tesi sviluppata

dall'Avvocatura dello Stato, in base alla quale "il precetto

costituzionale, contenuto nel secondo comma dell'art. 38, non

garantisce e non potrebbe garantire, in ogni situazione di bisogno

derivante dagli eventi in esso stesso indicati - disoccupazione

involontaria nella specie - il diritto a prestazioni previdenziali, per

il cui conseguimento le vigenti disposizioni di legge esigono

ovviamente e necessariamente la sussistenza di determinati requisiti e

condizioni, e, tanto meno, garantisce o può garantire un determinato

ammontare o un determinato periodo di godimento delle prestazioni

medesime".

Se è pur vero che l'art. 38 pone un principio di ordine generale,

riguardante tutte le situazioni del lavoratore bisognevoli di

prestazioni previdenziali, e, pertanto, non esclude, che la legge

disciplini variamente gli ordinamenti che meglio si adeguino in

concreto alle particolarità delle singole situazioni (sent. n. 22 del

1967), è altrettanto vero che tale articolo attribuisce anche valore

di principio fondamentale al diritto dei lavoratori a che siano

preveduti e assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in

caso di infortuni, malattia, invalidità e vecchiaia e di

disoccupazione involontaria e che tale principio è immediatamente

operante nell'ordinamento giuridico e rilevante, in particolare, ai

fini del sindacato di costituzionalità sulle leggi ordinarie (sent. n.

22 del 1969).

L'assunto dell'Avvocatura dello Stato porterebbe, invece, a dover

concludere che l'art. 38 contenga solo un principio di natura politica

che esaurirebbe i suoi effetti e la sua portata nell'affermazione del

dovere dello Stato a provvedere alla assistenza sociale, assumendo

così valore di una mera dichiarazione in prospettiva, il che non è

esatto.

Non possono, pertanto, sottrarsi al giudizio di legittimità "le

vigenti disposizioni di legge" al fine di stabilire se i requisiti e le

condizioni richieste perché il lavoratore possa usufruire delle

previdenze a lui spettanti siano o no conformi al precetto

costituzionale.

4. - La stessa Avvocatura dello Stato sostiene, riferendosi a

principi i quali, secondo la dottrina e la giurisprudenza,

costituiscono l'essenza di ogni rapporto assicurativo, che lo stato di

disoccupazione indennizzabile deve essere, oltre che involontario,

accidentale e subordinato al verificarsi di tre condizioni: il rischio

e la possibilità che si verifichi l'evento protetto; l'evento deve

essere futuro e incerto, quantomeno per quel che attiene al momento del

suo verificarsi; il verificarsi dell'evento previsto deve dipendere da

caso fortuito, da forza maggiore o dal fatto di un soggetto estraneo al

rapporto.

La Corte ritiene di dover osservare che la natura, la funzione e lo

stesso rapporto che sta alla base delle assicurazioni sociali sono

sostanzialmente diversi dalle assicurazioni private, anche se hanno in

comune alcuni caratteri generali.

Netto, proprio per il disposto dell'art. 38 Cost., il distacco tra

assicurazioni private e assicurazioni sociali, sia in relazione ai

fini, sia in relazione ai soggetti; e ciò vale anche per l'attuale

regolamentazione giuridica, sottoposta, del resto, a numerose critiche,

non valutabili in questa sede, ma tali da dovere indurre, come

premesso, il legislatore ad una più organica rielaborazione della

materia.

La natura delle assicurazioni sociali è tipicamente pubblicistica

e gli organi che, per legge, ad esse presiedono, sono chiamati a

provvedere ai compiti che la Costituzione affida, in via primaria allo

Stato, che è tenuto a garantire alle categorie dei cittadini presi in

considerazione dalla norma costituzionale e col verificarsi delle

condizioni in essa previste, i mezzi adeguati alle loro esigenze di

vita. L'assicurazione privata gravita intorno ad un'impresa, che, nelle

ben precise regole tecnico-organizzative della copertura del rischio,

tiene conto di un quid destinato a rappresentare l'utile dell'impresa.

L'utile d'impresa è un fattore estraneo alle assicurazioni sociali,

anche se la loro struttura tecnico-organizzativa tiene conto di alcuni

fattori propri dell'impresa privata.

Nell'assicurazione privata all'assicurato, o a chi per lui si

obbliga, compete l'onere del pagamento del premio; nell'assicurazione

sociale l'obbligo di pagare i contributi assicurativi grava di regola

su persona diversa dall'assicurato, né il pagamento dei contributi

condiziona il diritto alla prestazione; né, d'altra parte, la persona

tenuta al pagamento dei contributi ha un qualche diritto nei confronti

dell'ente assicuratore.

Fine precipuo delle assicurazioni sociali, invece, è quello di

garantire ai beneficiari la sicurezza del soddisfacimento delle

necessità di vita a seguito della cessazione o riduzione

dell'attività lavorativa o per vecchiaia, o per infortunio, o per

malattia o per invalidità, o per disoccupazione involontaria.

La norma costituzionale lascia piena libertà allo Stato di

scegliere i modi, le forme, le strutture organizzative che ritiene più

idonee e più efficienti allo scopo, ma la scelta di essi deve essere

tale da costituire piena garanzia, per i lavoratori, al conseguimento

delle previdenze alle quali hanno diritto, senza dar vita a squilibri e

a sperequazioni, non razionalmente giustificabili, fra categorie e

categorie. Lo Stato ha scelto, o meglio ha mantenuto, per un criterio

tecnico organizzativo, la forma assicurativa, ma ciò non comporta che

questa necessariamente debba sottostare alle regole, ai limiti e ai

criteri informatori propri delle assicurazioni private, il che

porterebbe a snaturare il carattere pubblicistico del rapporto e la

collocazione costituzionale della previdenza sociale.

5. - Sulla base delle proprie premesse, l'Avvocatura dello Stato

perviene al riconoscimento della piena legittimità dell'art. 76 del

r.d.l. n. 1827 del 1935, in quanto corrisponderebbe ai fondamentali

"principi vigenti in materia di assicurazione sociale", dai quali non

potrebbe discostarsi l'interpretazione dell'art. 38 Cost., come non

potrebbe prescindere dal concetto di disoccupazione involontaria

elaborato dalla dottrina e dalla giurisprudenza.

In sostanza, il carattere assicurativo dell'indennità di

disoccupazione costituirebbe la giustificazione logica,

costituzionalmente valida, della norma nello stabilire che la

indennità di disoccupazione non compete per il periodo normale di

sospensione o per i periodi di stagione morta. Tali periodi di stagione

morta, determinati nei loro presunti limiti temporali dal d.m. 30

novembre 1964, non potrebbero costituire quel rischio imprevisto ed

imprevedibile in relazione al quale si svilupperebbe il normale

rapporto assicurativo, ma un evento naturale, che serve di misura per

stabilire per quale periodo il datore di lavoro è tenuto a

corrispondere i contributi - per il solo periodo della lavorazione -

oltre che la decorrenza del diritto alla indennità di disoccupazione

fissata a novanta giorni dopo il normale periodo di sospensione del

lavoro.

Il fatto che il legislatore abbia contenuto i contributi

assicurativi del datore di lavoro nei limiti del periodo di

lavorazione, rientra nella logica della scelta operata, ma il problema,

dal punto di vista costituzionale, non può esaurirsi nell'accertamento

se il sistema prescelto corrisponda ad una logica interna del sistema

stesso, sebbene nell'appurare se i suoi riflessi esterni soddisfino o

meno il diritto costituzionale riconosciuto ai lavoratori.

Per l'art. 38 della Costituzione è lo stato di "disoccupazione

involontaria" il requisito che rende la disoccupazione indennizzabile.

Il termine può apparire vago e impreciso, ma esso non può,

proprio per la peculiare natura costituzionale delle assicurazioni

sociali, essere circoscritto nell'ambito troppo ristretto di un rischio

imprevisto e imprevedibile, per cui ogniqualvolta si sia in presenza di

una disoccupazione sia pure involontaria, ma normalmente prevista e

temporaneamente inquadrata nel tempo in ragione del particolare aspetto

di un dato tipo di attività lavorativa, questa sarebbe sottratta a

tutela, a meno che, per sopravvenute circostanze, essa disoccupazione

non sia destinata a protrarsi oltre il termine normativamente fissato.

L'unitarietà del sistema previdenziale voluto dalla Costituzione

porta a dover rifiutare ogni differenziazione che non sia il derivato

di circostanze ed elementi caratterizzanti le varie forme

previdenziali; tali cioè, da non incidere sul contenuto intrinseco

della stessa previdenza sociale.

La funzione dell'assicurazione sociale è di garantire ai

lavoratori adeguati mezzi di sussistenza in caso di disoccupazione

involontaria, nel cui concetto non può non rientrare il caso in cui la

disoccupazione sia, in relazione al tipo di lavoro svolto,

predeterminata e, quindi, sussista, per tale fatto una impossibilità

oggettiva per il lavoratore di poter esplicare, per un certo periodo di

tempo, quella attività che gli è normale e dalla quale trae i mezzi

di sussistenza.

In sostanza, il termine "involontario" non può, nel caso,

ricollegarsi ad un comportamento proprio del lavoratore, per aver

scelto quel tipo di lavoro piuttosto che un altro.

Occorre distinguere, per chiarire la logica e razionale portata del

termine, tra scelta del lavoro e comportamento del lavoratore allo

scattare del periodo di sosta o di stagione morta.

La disoccupazione conseguente al periodo di sosta o di stagione

morta non può considerarsi volontaria per il lavoratore in conseguenza

del fatto di avere volontariamente scelto e accettato quel tipo di

attività, il più delle volte imposta dalle condizioni del mercato di

lavoro, ma può diventarlo solo successivamente se e in quanto il

lavoratore stesso non si faccia parte diligente per essere avviato, nel

periodo di sospensione, ad altra occupazione.

Il lavoratore, rimasto privo di lavoro durante tale periodo, può

senz'altro acquisire il diritto all'indennità di disoccupazione

allorché, a norma della disciplina dell'avviamento al lavoro di cui al

titolo secondo, capo primo, della legge 29 aprile 1949, n. 264, chieda

la iscrizione nelle liste di collocamento per altre occupazioni.

Nell'ipotesi in cui non riesca ad ottenere altra occupazione per

ragioni obbiettive di disoccupazione nel settore richiesto, avrà

senz'altro diritto, durante il periodo di sosta, alla indennità di

disoccupazione, fermi i requisiti di anzianità assicurativa e

contributiva e gli altri requisiti di carattere generale dai quali il

diritto prende vita. Solo così intesa, la norma impugnata appare

pienamente legittima.