Sentenza n. 160/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, n. 4, 6 e

7 della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di

ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere

regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di

incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale), e

9-bis del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per

la composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni

comunali), promosso con ordinanza emessa il 9 luglio 1996 dalla Corte

d'appello di Catanzaro sui ricorsi, riuniti, proposti da Fuda Pietro

contro Minniti Francesco Giovanni ed altra, e Mollace Vincenzo contro

Minniti Francesco Giovanni ed altri, iscritta al n. 1136 del registro

ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 43, prima serie speciale, dell'anno 1996.

Visti gli atti di costituzione di Fuda Pietro, Mollace Vincenzo,

Minniti Francesco Giovanni e della regione Calabria, nonché l'atto

d'intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1997 il giudice

relatore Francesco Guizzi;

Uditi gli avvocati Franco G. Scoca per Fuda Pietro, Francesco

Scalzi per Mollace Vincenzo, Oreste Morcavallo per Minniti Francesco

Giovanni, Raffaele Mirigliani per la regione Calabria, e l'Avvocato

dello Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte di appello di Catanzaro, prima sezione civile,

investita dei ricorsi proposti da Pietro Fuda e Vincenzo Mollace

avverso la sentenza n. 503 del 1996 del tribunale di Catanzaro nella

causa elettorale fra gli stessi Fuda e Mollace, Francesco Giovanni

Minniti e la regione Calabria, ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3 e 51 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3, n. 4, e degli artt. 6 e 7 della legge 23

aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed

incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,

comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli

addetti al Servizio sanitario nazionale), nonché dell'art. 9-bis del

d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la

composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni

comunali), e successive modificazioni e integrazioni, nella parte in

cui ricomprendono le cause di lavoro nelle fattispecie di

litispendenza che sono fonte di incompatibilità, e non consentono,

una volta promossa l'azione popolare di cui al citato art. 9-bis,

l'esercizio dei diritti e delle facoltà volte a rimuovere detta

incompatibilità.

Con riguardo all'art. 3, n. 4, della legge n. 154 del 1981, il

giudice a quo richiama la giurisprudenza di questa Corte tesa a

valorizzare il principio di elettorato passivo, ritenendo

irragionevole il sacrificio delle situazioni giuridiche fondate sul

rapporto di lavoro (con le connesse rivendicazioni di inquadramento a

fini previdenziali) e del diritto di elettorato passivo. Tanto più

che il legislatore ha accordato una deroga per le liti tributarie,

sulla base del rilievo che la conflittualità fra ente impositore e

contribuente "appare quasi normale", il che avviene anche fra ente

datoriale e dipendente.

In merito agli artt. 6 e 7 della legge n. 154 del 1981 e all'art.

9-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 570 del 1960, il

collegio rimettente si sofferma sull'orientamento giurisprudenziale

favorevole alla coesistenza della fase contenziosa amministrativa

(art. 7 della legge n. 154) e di quella giurisdizionale, disciplinata

dall'art. 9-bis del citato decreto del Presidente della Repubblica n.

570, osservando che si priva l'eletto della più ampia tutela

assicurata dalla procedura amministrativa. Chiunque, determinato da

interessi particolari, voglia provocare la decadenza di un

consigliere, non gli offrirà, certo, la possibilità di rimuovere

l'incompatibilità nei modi e nei tempi previsti dall'art. 7, e lo

"brucerà" con il deposito del ricorso giudiziario.

È così vanificata la facoltà di far venir meno

l'incompatibilità per lite pendente, che l'evoluzione legislativa

sembra invece voler favorire al fine di contemperare l'interesse

pubblico con il corretto esercizio delle funzioni e il diritto di

elettorato passivo. L'art. 7 della legge n. 154 ammette come rimedio

l'impugnazione della delibera consiliare innanzi l'autorità

giudiziaria ordinaria, garantendo l'attore popolare e il primo dei

non eletti; ma il deposito del ricorso, ai sensi dell'art. 9-bis del

decreto del Presidente della Repubblica n. 570 del 1960, cristallizza

la fattispecie e preclude l'utile rimozione dell'incompatibilità.

2. - Si è costituito Pietro Fuda, sostenendo la fondatezza della

questione anche in considerazione del fatto che nelle liti di lavoro

si rinviene, più che in quelle tributarie, la potenziale

conflittualità fra ente impositore e contribuente (sentenza n. 58

del 1972 di questa Corte). La parte privata analizza, poi, il sistema

costruito dalla legge n. 154 del 1981, da un lato, e dall'art. 9-bis

del del decreto del Presidente della Repubblica n. 570 del 1960,

dall'altro.

Il ricorso giurisdizionale contemplato dall'art. 9-bis è delineato

in modo tale che nessun termine - se non quello dell'ultimo comma

dell'art. 6 della legge n. 154 - è previsto per rimuovere

l'incompatibilità, sì che la decadenza deriva automaticamente dal

ricorso e dalla pronuncia del giudice adito. Di qui, l'alternativa

prospettata dalla parte privata: o il sistema viene inteso nel senso

che il ricorso al giudice, proposto in mancanza del provvedimento

amministrativo, conduce in caso di esito favorevole non alla

decadenza, ma all'obbligo per il consigliere eletto di iniziare il

procedimento di cui all'art. 7 della legge n. 154, oppure il ricorso

stesso deve ritenersi implicitamente abrogato. Fuori da questa

alternativa, si paleserebbe l'illegittimità costituzionale dell'art.

9-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 570, per

violazione degli artt. 3 e 51 della Costituzione, essendovi

disparità di trattamento dell'eletto in relazione al fatto del

terzo, a seconda che sia esperita o no l'azione popolare preclusiva

della sanatoria in via amministrativa; e sarebbe violato, altresì,

il diritto di elettorato passivo, in quanto l'iniziativa del terzo

interessato preclude la rimozione della incompatibilità.

3. - Si è costituito Vincenzo Mollace, cittadino elettore,

appellante avverso la sentenza di primo grado del tribunale di

Catanzaro, anch'egli nel senso della fondatezza della questione alla

luce della giurisprudenza costituzionale che vuole ristrette le cause

di incompatibilità e ineleggibilità soltanto a ciò che è

indispensabile per la soddisfazione degli interessi pubblici (fra le

altre, ricorda la sentenza n. 46 del 1969).

4. - Si è poi costituito, per sostenere l'infondatezza della

questione, Giovanni Minniti, presentatore del ricorso ai sensi

dell'art. 9-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 570,

accolto dal tribunale di Catanzaro con la sentenza citata. Egli

osserva che la mancata abrogazione dell'art. 9-bis, al momento di

definire la nuova disciplina delle incompatibilità con la legge n.

154 del 1981, è frutto di una precisa scelta legislativa:

l'accoglimento della questione frantumerebbe un impianto normativo

volto a garantire l'interesse pubblico, oltre che il diritto

dell'elettore di adire l'autorità giudiziaria per porre fine alla

situazione di incompatibilità, quando vi sia inerzia dell'eletto e

del consiglio di appartenenza.

Certo, la pendenza di lite tributaria non è più causa di

incompatibilità, ma vi è sostanziale differenza fra tali liti e

quelle di lavoro, perché la potestà impositiva dello Stato sottrae

al privato la piena disponibilità della vertenza e la possibilità

di determinarne l'esito. I rapporti di lavoro e le liti che ne

derivano sono stati disciplinati dal legislatore in maniera diversa

(sentenza n. 48 del 1987); e in proposito la Corte ha precisato che

la necessaria garanzia di obiettività nell'esercizio delle funzioni

è esclusa dalla sussistenza di rapporti di dipendenza diretta o

indiretta, da rapporti di affari o da posizioni personali di

conflitto con l'amministrazione (sentenza n. 42 del 1961). Si

osserva, quindi, come il diritto di elettorato passivo trovi adeguata

tutela, senza che vi sia discriminazione rispetto ad altri cittadini,

nella facoltà dell'eletto di rimuovere la causa di incompatibilità

entro dieci giorni dal suo verificarsi. L'azione popolare -

esperibile da chiunque vi abbia interesse e finanche dal prefetto -

conosce come finalità primaria la tutela del buon andamento e

dell'imparzialità dell'amministrazione.

5. - Si è costituita infine la regione Calabria nel senso della

fondatezza, soffermandosi sull'irragionevolezza dell'art. 3, n. 4,

della legge n. 154, nella parte in cui non esclude dalle fattispecie

di litispendenza le cause di lavoro dei dipendenti dell'ente, in

considerazione del diverso trattamento riservato alle liti per fatto

connesso con l'esercizio del mandato dell'amministratore dell'ente.

6. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per

la manifesta inammissibilità. L'Avvocatura obietta, innanzitutto,

che l'ordinanza non motiva sulla rilevanza della questione; quanto

alla "non manifesta infondatezza" il giudice a quo si limiterebbe a

"mere variazioni o divagazioni". L'individuazione dei limiti

all'elettorato passivo è rimessa al legislatore, che nel caso di

specie ha rispettato il canone di razionalità. Né appare persuasivo

il richiamo, presente nell'ordinanza, agli interessi particolari del

promotore dell'azione popolare, dal momento che gli strumenti di

tutela in tale settore dovrebbero essere non diminuiti, ma

rafforzati. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale nasce dal

giudizio, in appello, avverso la sentenza con la quale il tribunale

di Catanzaro ha dichiarato la decadenza di un consigliere regionale,

accogliendo una domanda, proposta ai sensi dell'art. 9-bis del

decreto del Presidente della Repubblica n. 570 del 1960, che, nel

"cristallizzare" la fattispecie, ha impedito all'eletto di rimuovere

utilmente l'incompatibilità dopo la notifica del ricorso.

La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Corte

d'appello di Catanzaro investe le seguenti disposizioni:

l'art. 3, n. 4, della legge n. 154 del 1981, nella parte in cui

include nelle fattispecie di litispendenza che sono fonte di

incompatibilità le cause di lavoro: ciò sarebbe illegittimo alla

luce del principio costituzionale che tutela il diritto di elettorato

passivo (artt. 3 e 51 della Costituzione), anche in considerazione

del fatto che la stessa disposizione esclude dal novero delle

incompatibilità le liti tributarie;

il collegio denuncia altresì le norme che regolano la procedura

di rimozione dell'incompatibilità (artt. 6 e 7 della legge n. 154

del 1981) e, soprattutto, l'art. 9-bis del decreto del Presidente

della Repubblica n. 570 del 1960 che disciplina l'azione popolare

elettorale: disposizioni che sarebbero illegittime nella parte in cui

non consentono l'esercizio dei diritti volti a rimuovere la causa di

incompatibilità per lite pendente; e infatti, secondo la

giurisprudenza prevalente, la domanda ex art. 9-bis cristallizza la

fattispecie, precludendo all'eletto di adempiere tardivamente

l'obbligo di rimuovere la causa di incompatibilità.

È dunque l'art. 9-bis come interpretato dalla Cassazione, la norma

investita in via primaria dal dubbio di legittimità costituzionale,

in riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione, mentre la

menzione degli artt. 6 e 7 della legge n. 154 del 1981 è fatta

evidentemente per cautela - e comunque in via subordinata - sì che

questa Corte ha al suo esame tutte le norme procedurali essenziali,

restando così determinato il thema decidendum.

2. - Occorre esaminare la prima questione sollevata, quella che si

indirizza alla statuizione dell'incompatibilità.

Il dubbio di legittimità costituzionale dell'art. 3, n. 4, della

legge n. 154 del 1981 è infondato. Spetta al legislatore, nel

ragionevole esercizio della sua discrezionalità, attuare l'art. 51

della Costituzione, stabilendo il regime delle cause di

ineleggibilità e di incompatibilità. L'aver escluso le liti

tributarie dalle fattispecie di litispendenza che sono causa di

incompatibilità non vizia d'irragionevolezza la disposizione: una

cosa sono, invero, le liti tributarie, altra le cause di lavoro. E

non si dimentichi, a tal riguardo, che non vi è incompatibilità per

le liti connesse con l'esercizio del mandato elettivo, sia quelle

correlate ai compiti istituzionali, sia quelle con cui si fa valere

un interesse della collettività (Cass. n. 3756 del 1985).

3. - Più delicato il secondo punto, che attiene alla concorrenza

dei due meccanismi, quello contenzioso amministrativo e l'azione

popolare.

Va ricordato, innanzitutto, che la legge n. 154 del 1981, pur così

prodiga di abrogazioni della disciplina elettorale previgente (v.

l'art. 10), ha tenuto ferma l'azione popolare elettorale introdotta

dall'art. 9-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 570

del 1960, come integrato dalla legge 23 dicembre 1966, n. 1147. Vi

è, quindi, la coesistenza di due meccanismi diversi: il primo,

quello contenzioso amministrativo, mira a rimuovere

l'incompatibilità attraverso una procedura in contraddittorio che

consente all'eletto di presentare osservazioni, prevedendo come

extrema ratio la pronuncia di decadenza; mentre l'azione popolare è

costruita in modo tale da "cristallizzare la fattispecie" al momento

della proposizione della domanda. Se l'eletto non rimuove

tempestivamente l'incompatibilità, confidando nel procedimento

amministrativo ex art. 7 della legge n. 154 del 1981, lo fa "a suo

rischio", come ha affermato questa Corte nella sentenza n. 235 del

1989.

La concorrenza dei due meccanismi è pacificamente ammessa dalla

giurisprudenza, ordinaria e costituzionale (v., di recente, la

sentenza n. 357 del 1996), ma deve operare in modo proporzionato

rispetto ai beni pubblici meritevoli di protezione: le limitazioni

poste al diritto di elettorato passivo, che questa Corte ha

ricondotto alla sfera dei diritti inviolabili (sentenze nn. 571 del

1989 e 235 del 1988), devono essere necessarie e ragionevolmente

proporzionate (sentenze nn. 141 del 1996 e 476 del 1991).

Ora, la decadenza pronunciata in sede giurisdizionale anche quando

il consigliere abbia rimosso la causa di incompatibilità, dopo la

proposizione dell'azione popolare, rappresenta una misura non

proporzionata rispetto ai beni salvaguardati dalla incompatibilità

stessa; e va qui ribadito che la decadenza è veramente l'extrema

ratio (sentenza n. 357 del 1996). È significativo in proposito il

disagio della dottrina, che ha auspicato una correzione da parte

della giurisprudenza tale da permettere al consigliere di rimuovere,

anche nel corso dell'azione giudiziale, la causa di incompatibilità.

4. - Questa Corte è ben consapevole che una materia così delicata

richiede che sia il legislatore a operare un bilanciamento degli

interessi meritevoli di tutela; e ad essa è preclusa l'adozione di

una pronuncia tendente a integrare o a sostituire la normativa

vigente, che sarebbe giustificata, sì, dalla tutela di un diritto

fondamentale qual è il diritto di elettorato passivo, ma finirebbe

per ledere l'ambito riservato alla discrezionalità legislativa.

Ferma la concorrenza dei due meccanismi (quello previsto dall'art.

7 della legge n. 154 del 1981 e l'azione diretta al tribunale,

contemplata dall'art. 9-bis del decreto del Presidente della

Repubblica n. 570 del 1960), gli artt. 3 e 51 impongono di temperare

l'eccessiva severità del sistema attuale, quale risulta definito

dalla giurisprudenza, assicurando la proporzione tra fini perseguiti

e mezzi prescelti. Bisogna dunque consentire di rimuovere la causa

d'incompatibilità entro un termine ragionevolmente breve, dopo la

notifica del ricorso di cui all'art. 9-bis, per assicurare un

equilibrio fra la ratio giustificativa della incompatibilità e la

salvaguardia del diritto di elettorato passivo, senza pregiudizio di

un futuro intervento del Parlamento e di un'evoluzione

giurisprudenziale che diano compiuta razionalità al sistema.

L'art. 9-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 570 del

1960 è quindi illegittimo nella parte in cui prevede che la

decadenza possa essere pronunciata in sede giurisdizionale, senza che

sia data all'interessato la facoltà di rimuovere utilmente la causa

di incompatibilità entro un congruo termine dalla notifica del

ricorso previsto da esso.

A seguito della parziale dichiarazione di illegittimità

costituzionale dell'art. 9-bis citato, rimangono superati i dubbi

sugli artt. 6 e 7 della legge n. 154 del 1981. Le relative censure

vanno pertanto dichiarate infondate.