Sentenza n. 170/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 82, nono comma,

alinea 2 e 4, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della

delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), nel

testo modificato dall'art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431,

promosso con ordinanza emessa il 9 novembre-15 dicembre 1995 dal

tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso

proposto da Loredana Berruti contro Ministero per i beni culturali ed

ambientali ed altri iscritta al n. 433 del registro ordinanze 1996 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima

serie speciale, dell'anno 1996.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 12 febbraio 1997 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza depositata il 22 dicembre 1995, il tribunale

amministrativo regionale per la Campania ha sollevato, in riferimento

agli artt. 24, primo comma, 42, secondo comma, e 97, primo e secondo

comma, della Costituzione, eccezione di legittimità costituzionale

dell'art. 82, nono comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616

(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio

1975, n. 382), nella parte in cui, disponendo che il Ministro per i

beni culturali e ambientali può, nel procedimento di rilascio della

concessione in sanatoria di opereedilizie insistenti su aree soggette

a vincolo paesaggistico, annullare la determinazione

dell'amministrazione ad esso preposta "entro i sessanta giorni

successivi alla relativa comunicazione", omette di individuare

univocamente il momento di decorrenza del periodo entro il quale vi

è legittimo esercizio del potere di controllo dell'organo statale,

la medesima norma prescrivendo che allo stesso deve essere data

"immediata comunicazione".

2. - Nella specie, il Ministro per i beni culturali e ambientali

aveva annullato, con decreto del 12 agosto 1994, il "nulla osta" del

sindaco di Anacapri datato 27 agosto 1993. Il titolare del diritto

sull'immobile aspirava, invero, al provvedimento di concessione

edilizia per la sanatoria dell'opera eseguita, in agro del predetto

comune, in contrasto col titolo autorizzativo. Egli, onde accedere ai

benefici introdotti dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47 ed escludenti

le sanzioni altrimenti connesse all'illiceità dell'edificazione,

aveva fatto richiesta affinché l'amministrazione preposta alla

tutela del vincolo gravante sull'intero territorio di Anacapri si

esprimesse ex post circa la compatibilità ambientale dei lavori.

Della valutazione veniva richiesto il comune del luogo della

costruzione avendo la regione Campania - con le leggi 1 settembre

1981, n. 65 e 23 febbraio 1982, n. 10 - delegato le attribuzioni in

materia ai comuni, dismettendo quelle ad essa, come agli altri

soggetti regionali, derivanti dall'art. 82 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616.

Il sindaco di Anacapri rilasciava il 27 agosto 1993 l'attestato

della positiva valutazione del manufatto in relazione ai criteri di

tutela dell'area insulare.

3. - Il 7 giugno 1994, secondo l'incontestata affermazione della

parte privata, l'atto in questione perveniva all'organo territoriale

del dicastero, cioè la soprintendenza di Napoli, perché, ai sensi

delle istruzioni contenute nella circolare ministeriale del 31 agosto

1985, n. 8 (in Gazzetta ufficiale n. 266 del 12 novembre 1985), fosse

poi inoltrato al Ministro per i beni culturali e ambientali, cui

compete il potere di controllo. L'ufficio periferico si mostrava di

avviso opposto a quello dell'autorità comunale e ne dava notizia

alla sede centrale con nota del 28 giugno 1994 corredante la

trasmissione dei documenti. In conseguenza, il Ministro per i beni

culturali e ambientali annullava, con decreto del successivo 12

agosto, il "nulla osta" del sindaco di Anacapri.

4. - Il provvedimento veniva impugnato dinanzi il tribunale

amministrativo regionale per la Campania al quale il ricorrente

esponeva, tra l'altro, che l'annullamento in questione doveva

ritenersi privo di efficacia essendo il suo autore decaduto dal

relativo potere per decorso del termine perentorio fissato dall'art.

82 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, nel

testo modificato e integrato dall'art. 1 della legge 8 agosto 1985,

n. 431. Sosteneva che dies a quo del periodo utile alla redazione del

provvedimento era quello in cui l'ufficio periferico del Ministero

aveva ricevuto la comunicazione delle determinazioni prese

dall'autorità cui era demandata la protezione dell'interesse

ambientale, dal che non poteva non considerarsi tardivo il decreto

del Ministro in data 12 agosto 1994.

5. - Il giudice rimettente, prima di analizzare la censura

riguardante la asserita intempestività nell'esercizio del potere

repressivo da parte del Ministro, dava conto che la corrente

interpretazione giurisprudenziale dell'art. 82 più volte citato

attribuiva esclusivo rilievo al momento di ricevimento degli atti da

parte dell'organo di vertice al fine di valutare l'eventuale

avverarsi della preclusione nell'adozione del decreto di controllo.

Quindi, e ciò in punto di rilevanza della questione, la doglianza

avrebbe meritato la reiezione per non essere disputabile la

tempestività nell'adozione del provvedimento conclusivo una volta

fatto decorrere il termine dalla data in cui il Ministro era stato

investito delle proprie attribuzioni col recapito dell'affare. Ma era

appunto la ricostruzione ermeneutica di "diritto vivente" a provocare

il dubbio di costituzionalità della norma. Essa, in una lettura

siffatta, entrerebbe in conflitto con i significati essenziali del

diritto individuale di azione e della proprietà privata, nonché del

buon andamento della pubblica amministrazione, tutti assistiti da

norme di rango costituzionale, laddove non prevede "alcun preciso e

univoco referente temporale per la decorrenza del termine ivi

disposto (...) potendosi dilatare surrettiziamento il dies a quo da

parte di una qualunque delle amministrazioni interessate (ente

locale, soprintendenza, Ministero)".

6. - Per la dichiarazione di non fondatezza della questione,

rimessa d'ufficio al giudizio di questa Corte, ha fatto domanda il

Presidente del Consiglio dei Ministri che è intervenuto a mezzo

dell'Avvocatura generale dello Stato, con atto del 3 giugno 1996. Il

rappresentante del Governo ha posto a sostegno del proprio assunto

che "l'omessa previsione di (...) dettagli, anche di carattere

procedurale, attiene alla discrezionalità legislativa", da ciò

inferendo che quella sollevata "è una questione di interpretazione

che non presenta alcuna rilevanza ai fini della legittimità

costituzionale della norma". Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata

dall'ordinanza in epigrafe riguarda l'art. 82, nono comma, del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616, come integrato dalla legge 8 agosto 1985, n.

431, nella parte in cui non prevede alcun preciso ed univoco

referente temporale per la decorrenza del termine di "sessanta giorni

successivi alla relativa comunicazione", entro cui il Ministro per i

beni culturali ed ambientali può annullare, nel procedimento di

rilascio della concessione in sanatoria di opere edilizie insistenti

su aree soggette a vincolo paesaggistico, la determinazione della

amministrazione competente. L'estrema genericità della disposizione

citata non consentirebbe - secondo l'ordinanza di rinvio - "alcuna

procedimentalizzazione della relativa azione, non potendosi

ragionevolmente fissare, con criterio univoco, il dies a quo per la

decorrenza del termine assegnato al Ministro per l'annullamento delle

autorizzazioni paesaggistiche, non collegabile peraltro né ad un

termine che dovrebbe essere imposto all'ente locale per la

"immediata comunicazione" , né a quelli, parimenti indeterminabili,

di avviso al privato". Si determinerebbe così la lesione delle norme

contenute negli artt. 24, primo comma, 42, secondo comma, nonché 97,

primo e secondo comma, della Costituzione.

2. - La questione non è fondata sotto tutti i profili prospettati.

Il sistema normativo attualmente applicabile alla sanatoria di

opere eseguite su aree sottoposte a vincolo si è articolato, nel

tempo, in una serie di modifiche legislative, dirette ad attuare il

complesso bilanciamento degli interessi tra Stato e regioni, sotto lo

specifico profilo della connessione tra tutela delle aree sottoposte

a vincolo paesaggistico e disciplina del condono edilizio.

Ed infatti, nella formulazione originaria dell'art. 32, primo

comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, il parere favorevole al

rilascio della concessione o autorizzazione in sanatoria doveva

essere espresso, entro 120 giorni (poi 180 giorni, a seguito del

d.-l. 23 aprile 1985, n. 146) dalla domanda, soltanto dalle

"amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso". Tali

amministrazioni sono quelle isituzionalmente competenti ad emettere

l'autorizzazione o il nulla osta in via normale, ovvero competenti

alla tutela dell'interesse preso in considerazione dal vincolo, il

quale può derivare da numerose leggi, che hanno ad oggetto la

salvaguardia di diversi interessi (esemplificativamente: legge 29

giugno 1939, n. 1497 sulle bellezze naturali; legge 30 dicembre 1923,

n. 3267 sui vincoli idrogeologici; legge 2 febbraio 1974, n. 64

sulle zone sismiche; legge 24 dicembre 1976, n. 898 sulle servitù

militari, e così via, oltre ad altre leggi speciali o regionali

parimenti impositive di vincoli).

In materia paesaggistica, in particolare, le amministrazioni

"preposte alla tutela del vincolo" vanno, secondo questo criterio,

individuate in quelle regionali, tenendo conto della delega conferita

nell'art. 82, nono comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come

modificato dall'art. 1 del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito

nella legge 8 agosto 1985, n. 431. Successivamente, però, nel

tentativo - come si legge negli atti parlamentari - di rendere

uniformi nel territorio nazionale i diversi criteri adottati per la

formulazione di questo parere, demandato alle regioni (o anche ad

enti locali subdelegati), l'art. 12 del d.-l. 8 maggio 1987, n. 178

veniva a prescrivere che il predetto parere, previsto dall'art. 32

citato, "per le aree soggette a vincolo paesaggistico ambientale è

reso dal Ministero per i beni culturali e ambientali". Senonché, la

Corte costituzionale, con sentenza 9 marzo 1988, n. 302, dichiarava

la illegittimità costituzionale dello stesso articolo del d.-l. 12

gennaio 1988, n. 2 (reiterativo di quello n. 178 del 1987) per

violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in quanto

contrastante con i principi individuati nella sentenza n. 151 del

1986, che stabiliva che "l'intervento statale soccorre in caso di

inerzia della regione, ovvero ad estrema difesa del vincolo".

Nello stesso arco di tempo, peraltro, anche in sede di conversione

del decreto-legge n. 2 del 1988, si introducevano rilevanti modifiche

al testo vigente, ed infatti la legge di conversione 13 marzo 1988,

n. 68 ha disposto che "per le aree soggette a vincolo paesistico ai

sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497, e successive

modificazioni, e del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con

modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, il parere

prescritto dall'art. 32, primo comma, della legge 28 febbraio 1985,

n. 47 è reso ai sensi del nono comma dell'art. 82 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, come modificato dall'art. 1 del citato d.-l. 27

giugno 1985 n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8

agosto 1985, n. 431".

Si ha così, per le sole aree soggette a vincolo paesistico, una

disciplina speciale, derogatoria di quella generale sul condono degli

immobili insistenti su aree soggette a vincolo, che risulta, per

quanto attiene al sub-procedimento di formulazione del parere, dal

"rinvio" alle norme del nono comma del citato art. 82, il quale

attribuisce alle regioni (o anche agli enti locali subdelegati) la

competenza all'emanazione del parere in questione, restando salvi

peraltro il potere sostitutivo del Ministro per i beni culturali, in

caso di inerzia regionale, nonché il potere di annullamento di

ufficio del parere stesso.

Lo schema procedimentale previsto dalla legge di conversione 13

marzo 1988, n. 68, appare quindi coerente, sotto questo profilo, con

le indicazioni della Corte costituzionale, che postulano un rapporto

tra competenze statali e competenze regionali modulato alla luce del

principio di cooperazione, cui si adegua appunto lo strumento della

concorrenza di poteri (cfr. ordinanza n. 1035 del 1988).

È in questo quadro, pertanto, che vanno esaminate le prospettate

censure di illegittimità costituzionale della norma impugnata.

3. - Va premesso che, ai sensi del nono comma del citato art. 82,

le amministrazioni sono tenute a dare "immediata comunicazione" al

Ministro per i beni culturali del parere formulato e a trasmettere

contestualmente la relativa documentazione. Si tratta di una formula

legislativa, che prescrive la massima sollecitudine possibile, pur

garantendo un minimo di elasticità nella successione delle fasi

regolanti i reciproci rapporti tra organi non inseriti nella medesima

organizzazione burocratica, ma tuttavia chiamati a cooperare, con

spirito di lealtà, in vista di un identico fine.

Ciò premesso, non sussiste la pretesa violazione dell'art. 24,

primo comma, della Costituzione, poiché la norma che prescrive la

perentorietà dei termini assegnati all'amministrazione competente

per provvedere, non solo conferisce all'interessato, in caso di

inerzia dell'amministrazione stessa, la legittimazione attiva a

tutelare in via giurisdizionale la propria situazione soggettiva, ma

gli conferisce anche la facoltà di rivolgersi direttamente al

Ministro per i beni culturali. In ogni caso, va tenuto presente che

le regole sul responsabile del procedimento amministrativo, sulla

partecipazione e sul diritto di accesso del privato interessato

(previste dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché dall'art. 7

della legge 12 giugno 1990, n. 142) assicurano un'ampia e costante

azione di rilevazione e controllo ab externo dell'adeguatezza

dell'azione amministrativa tanto degli apparati statali quanto delle

autonomie locali, anche in carenza di una specifica

procedimentalizzazione ex lege - come denuncia l'ordinanza del

giudice rimettente - della fattispecie normativa in oggetto. D'altra

parte, anche secondo un certo indirizzo giurisprudenziale del

Consiglio di Stato, l'eventuale tardività della trasmissione della

documentazione è imputabile - a prescindere da eventuali,

concorrenti responsabilità, anche di ordine penale, dei funzionari

preposti - alle parti, nel cui interesse la trasmissione deve essere

eseguita, le quali hanno l'onere di assicurarsi che ne sia stato

curato il sollecito inoltro al Ministro per i beni culturali, qualora

vogliano trarne gli effetti sostanziali conseguenti.

Sotto tutti questi profili, quindi, appare infondata anche la

pretesa violazione dell'art. 97 della Costituzione.

Né, infine, è sussistente la violazione dell'art. 42, secondo

comma, della Costituzione, poiché - indipendentemente dalla

constatazione che la pretesa compressione dello ius aedificandi

riguarderebbe comunque

soggetti, che aspirano al consolidamento del godimento di fatto di

un'opera edilizia realizzata senza titolo, su area paesaggisticamente

vincolata e in modo astrattamente configurante reato - è da

ricordare che questa Corte, proprio in materia di tutela dei valori

ambientali, dei quali si vuole evitare una menomazione, ha

ripetutamente affermato che non è illegittima la norma che preveda

modi di godimento del bene, preordinati ad assicurare, come nel caso

di specie, un congruo collegamento con la funzione sociale della

proprietà (sentenze n. 417 del 1995 e n. 379 del 1994).