Sentenza n. 173/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 11, commi

primo e terzo, e 12, commi secondo, terzo, quinto e settimo, della

legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento

dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per

pubblica utilità), modificata con legge 28 gennaio 1977, n. 10

(Norme per la edificabilità dei suoli), promosso con ordinanza

emessa l'8 giugno 1990 dalla Corte d'appello di Torino nel

procedimento civile vertente tra il Comune di Sale e Giuseppina

Stella ed altre, iscritta al n. 737 del registro ordinanze 1990 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima

serie speciale, dell'anno 1990;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 27 febbraio 1991 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Ritenuto in fatto

1. - La Corte d'appello di Torino, con ordinanza 8 giugno 1990, ha

sollevato, in riferimento all'art. 24 Cost., questione di

legittimità costituzionale degli artt. 11, commi primo e terzo, e

12, commi secondo, terzo, quinto e settimo, della l. 22 ottobre 1971,

n. 865, così come modificati dalla l. n. 10 del 1977, in quanto non

consentono all'espropriante di agire in giudizio per contestare la

determinazione dell'indennità provvisoria di espropriazione

accettata dall'espropriando.

Nell'ordinanza si espone che il Comune di Sale, in data 19 maggio

1988, aveva promosso un giudizio deducendo che con decreto del 25

maggio 1977, il Presidente della Giunta regionale della Regione

Piemonte aveva disposto l'espropriazione di un terreno, in favore di

esso Comune, ai fini della realizzazione di uno spazio a verde

pubblico e di un piazzale. Per tale espropriazione era stata

determinata dapprima un'indennità provvisoria (non accettata) e poi

quella definitiva (non comunicata). Successivamente, a seguito

d'istanza degli espropriati, il Presidente della giunta regionale,

con decreto 9 marzo 1988, aveva rideterminato l'indennità, sul

presupposto che quella precedentemente fissata non era diventata

definitiva e che, per l'intervenuta declaratoria d'illegittimità

costituzionale dei criteri di liquidazione previsti dalla l. n. 865

del 1971, occorreva riliquidare l'indennità stessa in base all'art.

39 della legge n. 2359 del 1865.

Sulla base di tali circostanze il Comune di Sale chiedeva di

dichiararsi l'intervenuta prescrizione del diritto all'indennità al

momento della sua rideterminazione; in subordine, l'incompetenza del

Presidente della giunta a determinare la misura dell'"indennità

definitiva"; in ulteriore subordine - previo espletamento di

consulenza tecnica - stabilirsi il giusto prezzo dell'area, da valere

quale indennità definitiva di espropriazione, essendo eccessiva

quella stabilita dal Presidente della giunta.

Le parti convenute si costituivano deducendo, in particolare, che

il Presidente della giunta regionale aveva determinato non

l'indennità definitiva di espropriazione, ma quella "provvisoria",

di cui all'art. 11 della legge n. 865 del 1971 e che gli espropriati

avevano comunicato tempestivamente per iscritto, alla regione e al

comune, la loro accettazione, rendendo così inoppugnabile tale

determinazione dell'indennità. Assumevano, pertanto,

l'improponibilità, avverso detta indennità, della opposizione ex

art. 19 della l. n. 865 del 1971 ed eccepivano il difetto di

giurisdizione del giudice ordinario in ordine ai pretesi vizi del

provvedimento impugnato. Contestavano, comunque, che il loro diritto

all'indennità fosse prescritto e che l'indennità stabilita non

fosse congruamente determinata.

La Regione Piemonte si costituiva, facendo proprie le eccezioni e

conclusioni anzi dette.

Tutto ciò premesso nell'ordinanza di rimessione, il giudice a quo

ha affermato che il decreto 9 marzo 1988 del Presidente della giunta

regionale, dal punto di vista formale e sostanziale, è un

provvedimento di determinazione dell'indennità "provvisoria", ai

sensi degli artt. 11 e 12 della legge n. 865 del 1971. Ha rilevato

altresì che risulta dagli atti l'accettazione di tale indennità da

parte degli espropriati. Ne deriverebbe l'improponibilità

dell'azione, "sotto il duplice profilo della inammissibilità

dell'opposizione ex art. 19 della l. n. 865 del 1971 avverso il

provvedimento di determinazione provvisoria dell'indennità di cui

all'art. 11 stessa legge" (ciò secondo la giurisprudenza costante

della Corte di cassazione) "e della inoppugnabilità conseguita dallo

stesso provvedimento, per effetto dell'accettazione dell'indennità

provvisoria da parte degli espropriati, ai sensi dell'art. 12 citato,

comma secondo".

Sarebbe non manifestamente infondata, peraltro, la questione di

legittimità costituzionale degli artt. 11 e 12 suddetti, in quanto,

non consentendo all'espropriante di agire in giudizio per contestare

la determinazione dell'indennità provvisoria di espropriazione, né

prima né dopo l'accettazione da parte dell'espropriato, violerebbero

l'art. 24 della Costituzione.

Infatti l'art. 11 stabilisce, al primo comma, che il Presidente

della giunta regionale - entro trenta giorni dal ricevimento degli

atti iniziali del procedimento espropriativo - dichiara, ove occorra,

la pubblica utilità dell'opera ed indica la misura dell'indennità

di espropriazione, da corrispondere a titolo provvisorio agli aventi

diritto. Al quarto comma prescrive che l'ammontare dell'indennità

provvisoria è comunicato ai proprietari espropriandi a cura del

Presidente della giunta regionale, nelle forme della notificazione

degli atti processuali civili, senza che sia prevista né una

richiesta ulteriore dell'espropriante, né alcuna possibilità di

contestare il quantum dell'indennità.

L'art. 12, al secondo comma, prescrive che, entro trenta giorni

dalla notificazione del suddetto avviso, i proprietari possono

comunicare al Presidente della giunta regionale e all'espropriante se

intendono accettare l'indennità provvisoria. In caso di silenzio

l'indennità si intende rifiutata, mentre una volta che essi abbiano

comunicato la loro accettazione, l'espropriante è obbligato (terzo e

quinto comma) al pagamento entro sessanta giorni, senza poter

contestare il quantum dell'indennità e restando gravato d'interessi

in misura pari al tasso di sconto in caso di ritardo nel pagamento

(settimo comma).

Tale normativa, pertanto, mentre tutela gli espropriandi, non

tutela l'espropriante, al quale pure si estende la garanzia sancita

dall'art. 24 della Costituzione.

2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura

generale dello Stato, la quale ha chiesto che la questione sia

dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.

Nell'atto di costituzione si osserva in proposito che, sulla base

degli accertamenti compiuti dal giudice a quo, deve ritenersi che la

pronuncia del decreto d'esproprio 25 maggio 1977 fosse stata

preceduta dalla determinazione d'una indennità provvisoria "non

accettata". Da ciò conseguirebbe che l'indennità determinata col

decreto del Presidente della giunta regionale 9 marzo 1988 -

diversamente da quanto affermato nell'ordinanza di rimessione - non

avrebbe carattere provvisorio ma definitivo, atteso che, nel sistema

delineato dalla legge n. 865 del 1971, è "provvisoria" soltanto la

determinazione (o indicazione) dell'indennità che precede la

pronuncia del decreto d'esproprio, di questa costituendo necessario

presupposto. La determinazione successiva alla pronunciata

espropriazione non rileva più agli effetti della conclusione della

procedura ablativa, bensì al solo fine della quantificazione (ormai

autonoma) del giusto indennizzo per l'effetto traslativo del diritto

di proprietà, già verificatosi. Ne deriverebbe l'impugnabilità di

tale indennità - ex art. 19 della legge n. 865 del 1971 - anche da

parte dell'espropriante, con conseguente irrilevanza della questione

proposta.

Quanto al merito, l'Avvocatura generale dello Stato afferma che,

in conseguenza della dichiarata incostituzionalità (parziale)

dell'art. 19 della legge n. 865 del 1971 (sentenza n. 68 del 1990),

non costituendo più la definitiva determinazione - in via

amministrativa - dell'indennità presupposto d'ammissibilità del

rimedio contemplato dall'art. 19 cit., nulla impedirebbe che una

domanda giudiziale relativa alla indennità venga proposta anche con

riferimento ad una determinazione soltanto "provvisoria" della

stessa. Né che essa venga promossa anche dall'espropriante in

relazione all'indennità "provvisoria" accettata dall'espropriato,

poiché la conseguente definitività in relazione alla determinazione

dell'indennizzo, esplica i suoi effetti in via amministrativa:

situazione - questa - ben diversa dalla inoppugnabilità in sede

giudiziale, dalla cui fallace prospettiva avrebbe "tratto alimento il

sospetto d'incostituzionalità manifestato con l'ordinanza di

rimessione". Pertanto, non ostandovi principi di ordine generale, la

sostanziale equipollenza tra l'indennità provvisoria "accettata" e

l'indennità definitivamente determinata dall'U.T.E. (in via

amministrativa) legittimerebbe "l'interprete ad estendere alla prima

il rimedio giurisdizionale espressamente previsto per la seconda,

dall'art. 19", con la conseguente infondatezza della questione

sollevata. Considerato in diritto

1. - La Corte d'appello di Torino ha sollevato questione di

legittimità costituzionale degli artt. 11, commi primo e terzo, e

12, commi secondo, terzo, quinto e settimo, della l. 22 ottobre 1971,

n. 865, così come modificati dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10, in

quanto - non consentendo all'espropriante di agire in giudizio per

contestare la determinazione dell'indennità provvisoria di

espropriazione accettata dall'espropriando - contrasterebbero con

l'art. 24 della Costituzione.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in giudizio

col patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, ha eccepito

l'inammissibilità della questione, sotto il profilo della sua

irrilevanza nel giudizio a quo, deducendo che esso aveva ad oggetto

la contestazione della misura di un'indennità di espropriazione che

doveva ritenersi definitiva e, come tale, impugnabile ex art. 19

della l. n. 865 del 1971. In via subordinata l'Avvocatura generale

dello Stato ha dedotto l'infondatezza della questione.

2. - L'eccezione d'inammissibilità della questione per difetto di

rilevanza deve essere respinta.

Va osservato in proposito che, secondo quanto risulta

dall'ordinanza di rimessione, il Presidente della Giunta regionale

del Piemonte, con decreto 25 maggio 1977, aveva disposto

l'espropriazione di un terreno in favore del Comune di Sale. In

relazione a detta espropriazione era stata determinata dapprima

l'indennità provvisoria e poi - non essendo stata questa accettata -

quella definitiva, che non era stata comunicata ai proprietari dei

suoli espropriati.

Intervenuta la declaratoria d'illegittimità costituzionale dei

criteri fissati dalla l. n. 865 del 1971 per la liquidazione delle

indennità di espropriazione relative ad aree edificabili (sentenza

n. 5 del 1980), il Presidente della giunta regionale aveva

riliquidato l'indennità con decreto 9 marzo 1988, facendo

applicazione dei criteri stabiliti dall'art. 39 della l. n. 2359 del

1865.

Il Comune di Sale aveva impugnato sotto vari profili la nuova

determinazione dell'indennità, deducendo - tra l'altro - che era

eccessiva e chiedendone una più equa liquidazione da parte della

Corte d'appello. I proprietari dei suoli avevano eccepito

l'improponibilità della domanda, sostenendo che il Presidente della

regione aveva riliquidato l'indennità provvisoria ai sensi dell'art.

11 della l. n. 865 del 1971 e quindi, avendo essi accettato detta

indennità ai sensi dell'art. 12, l'espropriante non aveva azione per

contestarne la misura.

Il giudice a quo, con una valutazione che è di sua esclusiva

competenza - e non può essere, pertanto, oggetto di riesame da parte

di questa Corte, implicando valutazioni di fatto e di diritto del

tutto estranee al giudizio di legittimità costituzionale - ha

ritenuto che il Presidente della giunta regionale, con il suo decreto

9 marzo 1988, ha rideterminato l'indennità provvisoria prevista

dall'art. 11 della l. n. 865 del 1971. Di conseguenza sarebbe fondata

l'eccezione d'improponibilità formulata dai proprietari dei beni

espropriati, in quanto gli artt. 11 e 12 della l. n. 865 del 1971 non

attribuiscono all'espropriante alcun rimedio giurisdizionale avverso

la determinazione dell'indennità di espropriazione, effettuata ex

art. 11 e divenuta definitiva ex art. 12 per accettazione da parte

degli espropriati.

Osserva inoltre la Corte che la proponibilità della domanda

proposta dinanzi al giudice a quo, non può fondarsi sull'art. 19

della l. n. 865 del 1971, che disciplina l'opposizione alla stima

effettuata in via definitiva ex art. 16 della stessa legge. Secondo

giurisprudenza consolidata, infatti, tale norma, devolvendo alla

cognizione in unico grado della Corte d'appello l'opposizione alla

stima è di carattere eccezionale e non è applicabile, quindi, per

analogia.

Deve dichiararsi infondata, pertanto, l'eccezione

d'inammissibilità della questione prospettata dall'Avvocatura

generale dello Stato.

3. - Nel merito la questione è fondata nei limiti che saranno

indicati.

Secondo la procedura espropriativa regolata dalla l. n. 865 del

1971 il Presidente della giunta regionale (art. 11) nel decreto, col

quale dichiara la pubblica utilità delle opere, "indica la misura

dell'indennità di espropriazione, da corrispondere a titolo

provvisorio agli aventi diritto". Tale decreto è pubblicato per

estratto nel bollettino ufficiale della regione e nel foglio degli

annunci legali della provincia e l'ammontare dell'indennità è

comunicato ai proprietari espropriandi, nelle forme previste per la

notificazione degli atti processuali civili.

Della liquidazione dell'indennità non va data comunicazione

all'espropriante; né è a questo attribuito alcun mezzo di

contestazione della misura di essa.

I proprietari espropriati (art. 12), entro trenta giorni, possono

comunicare al Presidente della giunta e all'espropriante

l'accettazione dell'indennità: in tale caso ne viene ordinato il

pagamento da parte dell'espropriante agli espropriati entro sessanta

giorni.

Qualora l'indennità non sia accettata, si apre (art. 15, primo

comma) la procedura amministrativa per la riliquidazione

dell'indennità a titolo definitivo.

Avvenuta la determinazione definitiva, l'espropriante "comunica le

indennità ai proprietari degl'immobili ai quali le stime si

riferiscono, mediante avvisi notificati nelle forme degli atti

processuali civili" (art. 15, secondo comma) e deposita la relazione

di stima nella segreteria comunale, dandole pubblicità con avviso da

affiggere nell'albo del comune e da inserire nel foglio degli annunci

legali della provincia. Entro trenta giorni da tale inserzione (art.

19) i proprietari, gli altri interessati al pagamento dell'indennità

e l'espropriante possono proporre opposizione alla stima davanti alla

Corte d'appello competente per territorio.

4. - Da tale quadro normativo emerge che l'espropriante, mentre ai

sensi dell'art. 19 può proporre opposizione alla stima avverso la

determinazione dell'indennità effettuata ai sensi dell'art. 16, non

può proporla avverso quella effettuata ai sensi dell'art. 11,

divenuta definitiva in base all'art. 12 per l'accettazione dei

proprietari dei beni espropriati.

Detta disciplina, pertanto, come ha dedotto il giudice a quo, si

pone in contrasto con l'art. 24 Cost., che garantisce a tutti il

diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti.

Va osservato al riguardo che l'art. 42, terzo comma, Cost.,

prescrive che la proprietà privata può essere, nei casi previsti

dalla legge e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse

generale.

Tale disposizione conferisce una posizione costituzionalmente

protetta al soggetto espropriato, con la conseguente pretesa diretta

ad ottenere la corresponsione dell' indennità, intesa come congruo

ristoro per la perdita del bene (e non necessariamente come

corrispettivo commisurato al suo valore reale: cfr. da ultimo la

sentenza n. 216 del 1990). Peraltro, il contenuto della disposizione

non si esaurisce in ciò.

Essa, stabilendo il principio dell'indennizzo, da quantificarsi

entro il limite massimo del valore reale del bene (sentenza n. 1022

del 1988), garantisce anche all'espropriante la pretesa di non essere

tenuto a pagare, in conseguenza dell'espropriazione, nulla di più

del congruo ristoro.

Questo si configura, infatti, come misura economica unitaria,

diretta a regolare i rapporti tra i diversi soggetti interessati; la

sua sfera di applicabilità non si limita, dunque, alla posizione

originaria dell'espropriato, ma, operando gli stessi presupposti e

finalità, comprende anche l'espropriante, per ragioni di omogeneità

di trattamento e, quindi, di eguaglianza nell'ambito dello stesso

procedimento espropriativo.

Invero, l'espropriante, essendo il beneficiario del trasferimento

del bene (e dell'opera alla quale il bene serve), si pone come il

soggetto sostanzialmente interessato all'acquisizione della cosa

trasferita e come obbligato alla corresponsione dell'indennizzo

liquidato ed accettato.

5. - Le anzidette garanzie dell'espropriato e dell'espropriante,

debbono trovare (alla stregua dell'art. 24 della Costituzione) tutela

giurisdizionale, che le leggi regolatrici dei procedimenti

espropriativi non possono pretermettere.

Incorre pertanto nella violazione dell'art. 24 Cost. l'art. 12,

quinto comma, della l. 22 ottobre 1971, n. 865. Tale norma, per

l'ipotesi dell'accettazione, da parte dell'espropriato,

dell'indennità provvisoria liquidata ai sensi dell'art. 11,

stabilisce che l'espropriante deve procedere al pagamento di essa

entro sessanta giorni dal provvedimento col quale il Presidente della

giunta regionale dispone detto pagamento, senza prevedere che

l'espropriante - ove ritenga l'indennità eccedente i limiti innanzi

indicati - possa agire in giudizio per contestarne la misura.

La norma anzidetta (nel testo modificato dall'art. 14 della l. n.

10 del 1977), va quindi dichiarata costituzionalmente illegittima,

nella parte in cui non prevede che l'espropriante, in alternativa al

pagamento dell'indennità accettata, possa esperire, entro sessanta

giorni, opposizione ai sensi dell'art. 19.

Pronunciata l'illegittimità anzidetta, nessuna violazione

dell'art. 24 Cost. residua negli art. 11, commi primo e terzo, e 12,

commi secondo, terzo e settimo della l. n. 865 del 1971 - riguardanti

la determinazione dell'indennità provvisoria, la pubblicità che ne

deve essere data, le modalità della sua accettazione da parte dei

proprietari espropriati e del suo pagamento da parte

dell'espropriante - cosicché la questione va dichiarata infondata in

parte qua.