Sentenza n. 174/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 406, primo

comma, e 553, secondo comma, del codice di procedura penale, promossi

con tre ordinanze emesse da varie autorità giudiziarie, iscritte ai

nn. 467, 477 e 558 del registro ordinanze 1991 e pubblicate nelle

Gazzette Ufficiali della Repubblica nn. 28 e 36, prima serie

speciale, dell'anno 1991;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 22 gennaio 1992 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Ritenuto in fatto

1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di

Ivrea solleva questione di legittimità costituzionale, in

riferimento agli artt. 3, 97, primo comma, 101, secondo comma, e 112

della Costituzione, dell'art. 406, primo comma, del codice di

procedura penale, nella parte in cui consente la proroga del termine

per le indagini preliminari solo "prima della scadenza" del termine

stesso.

Dopo aver premesso che, nel caso sottoposto al suo esame, la

richiesta di proroga pur tempestivamente formulata dal pubblico

ministero è stata notificata alle parti dopo la scadenza del termine

semestrale previsto dalla norma impugnata, il giudice remittente

osserva che un siffatto sistema appare irrazionale e contrastante con

il buon andamento dell'amministrazione giudiziaria (art. 97, primo

comma, della Costituzione), imponendo al P.M. vincoli e impedimenti

all'esercizio dell'azione penale, pur obbligatoria (art. 112 della

Costituzione), non stabiliti dalla legge (art. 101, secondo comma,

della Costituzione), ma determinati da situazioni esterne contingenti

e non prevedibili, quali un ritardo nella trasmissione a mezzo posta

dell'atto notificato (come nel caso di specie) o la difficoltà di

eseguire la notificazione.

Osserva il giudice a quo che, nel caso di persona sottoposta ad

indagini che risulti irreperibile all'indirizzo noto al pubblico

ministero, la necessità di disporre ricerche e di reiterare la

notifica ad altro indirizzo può comportare, quasi certamente, il

superamento del termine per le indagini preliminari, che, solo per

questo, non potrebbero più essere prorogate. Né potrebbe

pretendersi dal pubblico ministero, prosegue l'Autorità remittente,

di formulare la richiesta di proroga con un anticipo maggiore, che

consenta di esaurire entro il termine tutte le ricerche eventualmente

necessarie, perché allora egli dovrebbe formularla quando ancora non

ne ravvisa l'esigenza.

Sussisterebbe, infine, una grave disparità di trattamento (art. 3

della Costituzione) tra persone sottoposte ad indagini per fatti ed

in situazioni processuali sostanzialmente identici, perché la

possibilità di proroga del termine per le indagini, e quindi di

esercizio dell'azione penale, discende irragionevolmente da

condizioni che nulla hanno a che vedere con il fatto addebitato, né

con l'attività svolta dal pubblico ministero, ma da situazioni

contingenti, o persino dalla condotta dello stesso indagato.

2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per l'infondatezza della sollevata questione.

Ad avviso dell'Avvocatura una ragionevole e razionale

interpretazione dell'art. 406, primo comma, del codice di procedura

penale porterebbe ad escludere che il giudice non possa - come si

sostiene nel provvedimento di rimessione - autorizzare la proroga del

termine anche "oltre la scadenza" di questo quando, malgrado la

tempestività della richiesta del pubblico ministero, non sia stato

possibile, per ragioni connesse a fatti organizzativi (come le

carenze degli organi di notificazione), completare l'iter del

procedimento che lo stesso art. 406 del codice di procedura penale ha

elaborato al fine di consentire all'"indagato" ed alla "persona

offesa" di presentare memorie al riguardo.

Non sarebbe quindi ragionevole una interpretazione che da meri

fatti organizzativi e materiali facesse dipendere le conseguenze

segnalate nell'ordinanza in tema di violazione del principio di

obbligatorietà dell'azione penale; laddove, viceversa, nessun

sostanziale pregiudizio consegue al fatto che il giudice possa

provvedere anche dopo la scadenza del termine quando un provvedimento

prima di tale scadenza non sia attuabile per ragioni indipendenti

dalla volontà delle parti.

3. - Anche il giudice per le indagini preliminari presso la

Pretura di Verona solleva questione di legittimità costituzionale,

in riferimento agli artt. 3, 97 e 112 della Costituzione, dell'art.

406, primo comma, del codice di procedura penale "nella parte in cui

prevede che il giudice possa adottare l'ordinanza di proroga solo

prima della scadenza del termine previsto dall'art. 405 del codice di

procedura penale, anziché entro quindici giorni dal decorso dei

cinque giorni dalla notificazione della richiesta del pubblico

ministero alla persona sottoposta alle indagini".

Dopo aver formulato, nel merito, rilievi del tutto simili a quelli

espressi dal G.I.P. presso il Tribunale di Ivrea, il remittente, in

ordine alla dedotta violazione degli artt. 112 e 97 della

Costituzione, osserva che l'attuale disciplina comporta, di fatto, la

paralisi nell'esercizio dell'azione penale senza che ciò dipenda

dalla mancanza di diligenza del pubblico ministero o dalla

soddisfazione di altri interessi costituzionalmente garantiti. Ove,

invece, si ritenesse che detto grave inconveniente potrebbe essere

superato con una richiesta di archiviazione ed una successiva

richiesta di riapertura delle indagini, evidente sarebbe, a suo

avviso, la irrazionale lesione degli elementari principi di buon

andamento dell'amministrazione. In via subordinata, il giudice a quo

ritiene sussistente anche la violazione dell'art. 3 della

Costituzione: "in un'esasperata lettura del processo quale confronto

di parti necessariamente contrapposte".

Infine, il remittente osserva che dal sistema generale può

ricavarsi il termine che il giudice deve osservare per la sua

decisione: una volta che la richiesta di proroga sia stata

tempestivamente proposta dal pubblico ministero, il giudice, per

prendere la sua decisione, dovrebbe osservare il termine residuale

previsto dall'art. 121, secondo comma, c.p.p. e quindi provvedere

entro quindici giorni dallo spirare del termine di cinque giorni

dalla notifica della richiesta di proroga alla persona sottoposta

alle indagini.

4. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

concluso per l'infondatezza della questione in base ad argomentazioni

identiche a quelle già formulate nella questione sollevata dal

G.I.P. presso il Tribunale di Ivrea.

5. - Con ordinanza emessa l'11 maggio 1991, il G.I.P. presso la

Pretura di Matera ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento all'art. 112 della Costituzione, degli

artt. 406 e 553 del codice di procedura penale.

Rileva il remittente che l'esigenza a cui corrispondono i limiti

cronologici della fase delle indagini preliminari non deve

necessariamente implicare che in detti limiti debba anche svolgersi

l'attività del requirente finalizzata alla partecipazione

all'indagato della propria esigenza di ampliare la durata della fase

delle investigazioni, specie se si consideri l'imprevedibilità dei

tempi che tale attività può richiedere, in relazione sia alle

possibili difficoltà di reperimento dei destinatari della notifica,

sia al caso che si tratti di una pluralità non indifferente di

soggetti.

Non sarebbe pertanto ammissibile né che venga in tal modo

accollato al requirente l'onere di formulare, in ogni procedimento e

con istituzionalizzata pessimistica perspicacia, una prognosi

sull'eventualità che i termini ordinari possano non essergli

bastevoli, né che egli sia di fatto obbligato non solo a provvedere

a tutelarsi, richiedendo la proroga, con un anticipo la cui

congruità sia subordinata, in modo assolutamente aleatorio, ai tempi

dell'attività di notifica, ma anche a "scoprirsi", cioè a svelare,

prima del necessario, l'esistenza delle investigazioni nei confronti

dell'indagato.

Inoltre, nel caso in cui l'esigenza di svolgimento di determinate

investigazioni sopravvenga in un momento prossimo alla scadenza del

periodo normalmente destinato alla fase delle indagini preliminari,

verrebbe precluso al pubblico ministero di proseguire solo perché,

pur avendo provveduto a depositare nella cancelleria del giudice

richiesta di proroga nei termini, non gli sia stato possibile

provvedere, nello stesso termine, alle attività di notifica

impostegli dalla legge.

In conclusione il giudice a quo ritiene che il principio

costituzionale di obbligatorietà dell'azione penale verrebbe ad

essere fortemente vulnerato dal combinato disposto degli artt. 553 e

406 del codice di procedura penale, dovendo ritenersi probabile che

il requirente, una volta preso atto di non essere stato autorizzato,

per via della mancata proroga, ad espletare ulteriori attività investigative necessarie ed indispensabili, ed anzi, d'esser tenuto,

pur in mancanza di quelle, a presentare le proprie richieste conclusive, si senta costretto, per via della insufficenza del materiale

raccolto, a postulare l'archiviazione, ossia a porre in essere quella

che nel nuovo codice è la negazione dell'esercizio dell'azione

penale.

6. - Anche nel presente giudizio è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello

Stato, concludendo per l'infondatezza della questione in base alle

già riferite argomentazioni. Considerato in diritto

1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di

Ivrea sottopone al vaglio di questa Corte la legittimità

costituzionale dell'art. 406, primo comma, del codice di procedura

penale, in riferimento agli artt. 3, 97, primo comma, 101, secondo

comma, e 112 della Costituzione, nella parte in cui prevede che il

giudice possa prorogare il termine per le indagini preliminari solo

"prima della scadenza" del termine stesso.

La medesima disciplina, applicabile anche nei procedimenti

pretorili, come risulta dal combinato disposto degli artt. 406 e 553,

secondo comma, viene impugnata anche dal giudice per le indagini

preliminari presso la Pretura di Verona, in riferimento agli artt. 3,

97 e 112 della Costituzione, e dal giudice per le indagini

preliminari presso la Pretura di Matera, in riferimento all'art. 112

della Costituzione.

I relativi giudizi, poiché sollevano questioni sostanzialmente

coincidenti, possono essere riuniti per essere decisi con unica

sentenza.

2. - Tutti i giudici a quibus dubitano della legittimità

costituzionale dell'art. 406, primo comma, del codice di procedura

penale (e, per quanto concerne i procedimenti avanti al Pretore,

anche dell'art. 553, secondo comma) nella parte in cui il potere

autorizzatorio del giudice, in ordine alla richiesta di proroga del

termine per le indagini preliminari formulata dal pubblico ministero,

viene subordinato alla condizione che il termine stesso non sia già

scaduto.

In particolare, i giudici remittenti rilevano che il terzo comma

dell'art. 406 pone obbligo al pubblico ministero di notificare la

richiesta di proroga alla persona sottoposta alle indagini ed alla

persona offesa dal reato che abbia chiesto di esserne informata, ed

attribuisce ai loro difensori la facoltà di presentare memorie entro

cinque giorni da detta notifica; il sistema complessivamente

delineato dall'art. 406, pertanto, impone al giudice di verificare la

regolare notifica della richiesta di proroga alle altre parti e di

attendere il decorso del termine loro assegnato per presentare

memorie, prima di poter decidere sull'istanza; ma soltanto se a

questo momento il termine non sia ancora scaduto il giudice potrà

autorizzare la proroga richiesta. Il giudice per le indagini

preliminari presso il Tribunale di Ivrea, dopo aver premesso che nel

caso sottoposto al suo esame la richiesta di proroga, pur

tempestivamente formulata dal pubblico ministero, è stata notificata

alle parti dopo la scadenza del termine semestrale previsto dall'art.

405, osserva che a fronte del chiaro tenore letterale dell'art. 406,

il quale riconosce al giudice il potere di prorogare detto termine

"prima della scadenza", risulta impossibile qualsiasi diversa

soluzione interpretativa che riferisca, ad esempio, il termine alla

formulazione della richiesta da parte del pubblico ministero, o alla

sua trasmissione al giudice per le indagini preliminari.

Ciò posto, il giudice remittente ritiene, in primo luogo, che

tale sistema sia del tutto irragionevole, ed in contrasto con gli

artt. 3 e 112 della Costituzione, in quanto l'attività del pubblico

ministero, (e quindi la possibilità di esercizio dell'azione penale

nei confronti di persone sottoposte ad indagini per fatti ed in

situazioni processuali sostanzialmente identici) risulta

condizionata, e suscettibile di dare luogo a gravi disparità di

trattamento, a causa di fattori accidentali e non prevedibili (quali

un ritardo nella trasmissione a mezzo posta dell'atto notificato,

come nel caso di specie) che nulla hanno a che vedere con il fatto

addebitato, né con la diligenza dello stesso pubblico ministero.

3. - La questione è fondata.

Il soddisfacimento della duplice esigenza a cui corrispondono i

limiti cronologici della fase delle indagini preliminari,

individuabile nella necessità di imprimere tempestività alle

investigazioni e di contenere in un lasso di tempo predeterminato la

condizione di chi a tali indagini è assoggettato, non comporta che

in detti limiti debba anche svolgersi l'attività di notifica alla

persona stessa ed alla persona offesa dal reato della richiesta del

pubblico ministero di protrarre la fase delle investigazioni.

Una siffatta previsione mentre non soddisfa esigenze di tutela di

interessi apprezzabili delle altre parti - in quanto l'interesse

sostanziale di queste ad interloquire sulla durata delle indagini

preliminari è pienamente soddisfatto dal contraddittorio garantito

dalla norma - fa sì che il pubblico ministero sia costretto a

valutare la eventualità di non concludere le indagini entro il

termine, e quindi di doverne richiedere la proroga, con un anticipo

determinato, non già o non soltanto dal verificarsi della "giusta

causa" prevista dal legislatore (che ben potrebbe sopraggiungere al

limite della scadenza), bensì dalla necessità di cautelarsi a

fronte di eventuali difficoltà nel reperimento dei destinatari della

notifica o della contingenza che si tratti di una pluralità non

indifferente di soggetti.

In definitiva, la ratio che sorregge la disciplina in esame, che,

cioè, il pubblico ministero entro il termine concessogli per

l'espletamento delle indagini formuli le sue richieste (art. 405,

primo comma) ovvero chieda in base a validi motivi una proroga del

termine stesso, trova esaustiva realizzazione nel fatto che entro

quel termine la richiesta di proroga sia presentata; che debba anche

intervenire la decisione del giudice entro il termine stesso è

regola del tutto diversa, assente dalle previsioni della legge di

delega (cfr. art. 2, n. 48 della legge 16 febbraio 1987 n. 81) e

suscettibile di condizionare irragionevolmente l'esercizio

dell'azione penale subordinando la concessione della proroga ad

evenienze imponderabili ed accidentali. Si pensi ad esempio che, a

fronte di una medesima richiesta, la proroga potrebbe essere concessa

nell'ipotesi di cui al quarto comma dell'art. 406 (ordinanza emessa

in camera di consiglio senza l'intervento delle parti), ovvero

risultare impossibile, a causa della scadenza dei termini,

nell'ipotesi di cui al quinto comma della stessa norma (fissazione

dell'udienza in camera di consiglio con avviso notificato alle parti

e conseguente ritardo della decisione).

4. - Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale, per

contrasto con gli artt. 3 e 112 della Costituzione, degli artt. 406,

primo comma, e 553, secondo comma, del codice di procedura penale,

nella parte in cui entrambi prevedono che il giudice possa prorogare

il termine stabilito per la durata delle indagini preliminari solo

"prima della scadenza"; restano assorbite le ulteriori censure

sollevate in riferimento ad altri parametri costituzionali.

Val la pena sottolineare che, una volta riconosciuta illegittima

la previsione che consente al giudice di autorizzare la proroga del

termine per le indagini preliminari solo "prima della scadenza" dello

stesso, il pubblico ministero rimarrà comunque obbligato a formulare

la sua istanza entro il medesimo termine in base al principio

generale secondo cui in tanto può essere richiesta la proroga di un

termine in quanto lo stesso non sia già scaduto. Presentata la

richiesta, e notificata senza indugio alle altre parti ai sensi del

terzo comma dell'art. 406, il giudice provvederà nel termine

generale previsto dall'art. 121, secondo comma, che diviene

applicabile anche all'ipotesi in esame una volta caducata, a seguito

della presente decisione, la specifica previsione di cui all'art.

406; e quindi entro quindici giorni decorrenti dalla scadenza del

termine di cinque giorni concesso alle parti, per la presentazione di

memorie, dal ricordato terzo comma dell'art. 406.

Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953 n. 87, la

dichiarazione d'illegittimità costituzionale va estesa alla

previsione di cui all'art. 406, secondo comma, del codice di

procedura penale, nella parte in cui parimenti prevede che il giudice

possa autorizzare ulteriori proroghe "prima della scadenza del

termine prorogato".