Sentenza n. 177/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma

decimo, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito in legge 11

novembre 1983, n. 638 (Misure urgenti in materia previdenziale e

sanitaria e per il contenimento della spesa pubblica - Disposizioni per

vari settori della pubblica amministrazione e proroga di taluni

termini), promossi con ricorsi dei Presidenti delle Province autonome

di Trento e di Bolzano notificati il 10 dicembre 1983, depositati in

Cancelleria il 16 dicembre 1983 ed iscritti ai nn. 40 e 41 del registro

ricorsi 1983.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 1986 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

udito l'avvocato dello Stato Ignazio Francesco Caramazza per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 10 dicembre 1983 e depositato il 16

dello stesso mese (Reg. ric. n. 40/1983), la Provincia autonoma di

Trento ha promosso questione di legittimità costituzionale dell'art.

11, comma decimo, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463 (Misure urgenti in

materia previdenziale e sanitaria e per il contenimento della spesa

pubblica), convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 1983, n.

638, pubblicata sulla G. U. n. 310 dell'11 novembre 1983.

La suindicata disposizione stabilisce che all'art. 13 della legge

26 aprile 1982, n. 181 (Disposizioni per la formazione del bilancio

annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 1982) sono

aggiunti i seguenti commi:

"In caso di inerzia o di ingiustificato ritardo delle unità

sanitarie locali nella cura degli adempimenti previsti dagli artt. 1,

secondo comma, 3,5, secondo comma, e 7 della legge 7 agosto 1982, n.

526, e dall'art. 11, commi ottavo e nono, del d.l. 12 settembre 1983,

n. 463, nonché in ogni altro caso di ingiustificata inottemperanza ad

obblighi imposti da atti normativi e da disposizioni regionali

derivanti da atti di indirizzo e di coordinamento emanati ai sensi

dell'art. 5 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, le Regioni e le

Province autonome di Trento e di Bolzano, previa diffida, adottano i

provvedimenti omessi o comunque necessari, anche mediante l'invio di

appositi commissari.

Lo stesso potere e con le modalità indicate al comma precedente è

attribuito al Ministro della sanità, su segnalazione del commissario

del Governo, quando la Regione o Provincia autonoma non vi provveda".

Precisa la ricorrente che gli adempimenti imposti alle unità

sanitarie locali dalle disposizioni della legge n. 526 del 1982, e

dello stesso d.P.R. n. 463 del 1983, cui la suddetta disciplina fa

rinvio, mirano tutti al contenimento della spesa pubblica sanitaria e

costituiscono - fra l'altro - in controlli sistematici sulle

prescrizioni farmaceutiche e sulle prescrizioni di prestazioni mediche

varie (legge n. 526 del 1982, artt. 1, comma secondo, e 3, comma

primo; d.l. n. 463 del 1983, art. 11, comma nono), in interventi per la

riorganizzazione del lavoro nei laboratori e servizi delle U.S.L.

(legge n. 526 del 1982, art. 3, comma secondo), nella trasformazione e

soppressione di servizi eccedenti (legge n. 526 del 1982, art. 5, comma

secondo), nell'aggiornamento degli elenchi dei cittadini utenti del

Servizio sanitario nazionale con cancellazione di coloro che fruiscono

ad altro titolo dell'assistenza sanitaria dello Stato (legge n. 526 del

1982, art. 7, comma primo), nei controlli a campione sulla veridicità

delle autocertificazioni ex art. 12, comma nono, lett. a), legge 26

aprile 1982, n. 181 (d.l. n. 463 del 1983, art. 11, comma ottavo).

L'art. 5 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del

Servizio sanitario nazionale) - anch'esso richiamato dall'art. 11,

comma decimo, del d.l. n. 463 del 1983 - disciplina la funzione di

indirizzo e coordinamento da parte dello Stato delle attività

amministrative proprie delle Regioni ad autonomia ordinaria in materia

sanitaria, che viene esercitata dal Governo "anche con riferimento...

ad esigenze di rigore e di efficacia della spesa sanitaria" (art. 5,

comma primo).

Aggiunge la ricorrente che l'art. 9, n. 10, dello Statuto speciale

di autonomia per la Regione Trentino - Alto Adige (d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670) attribuisce alla Provincia autonoma una competenza

legislativa propria - di tipo "concorrente" - in materia di "igiene e

sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera".

L'art. 16, comma primo, dello Statuto speciale attribuisce inoltre

alla Provincia autonoma le potestà amministrative relative alla

suddetta materia.

L'art. 54, n. 5, dello Statuto stabilisce che spetta alla Giunta

provinciale: "la vigilanza e la tutela sulle amministrazioni comunali,

sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, sui consorzi e

sugli altri enti o istituti locali, compresa la facoltà di sospensione

e scioglimento dei loro organi in base alla legge. Nei suddetti casi e

quando le amministrazioni non siano in grado per qualsiasi motivo di

funzionare, spetta anche alla Giunta provinciale la nomina di

commissari, con l'obbligo di sceglierli, nella Provincia di Bolzano,

nel gruppo linguistico che ha la maggioranza degli amministratori in

seno all'organo più rappresentativo dell'ente.

Restano riservati allo Stato i provvedimenti straordinari di cui

sopra allorché siano dovuti a motivi di ordine pubblico e quando si

riferiscano a comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti".

La competenza propria - legislativa ed amministrativa - della

Provincia autonoma ricorrente in materia di igiene e sanità è nella

piena disponibilità della medesima (con i soli limiti

costituzionalmente stabiliti dagli artt. 4, 5, 9 e 16 dello Statuto)

anche a seguito della emanazione delle "Norme di attuazione dello

Statuto per la Regione Trentino - Alto Adige in materia di igiene e

sanità", di cui al d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474.

Tali competenze sono state esplicitamente riaffermate e fatte salve

anche in seguito alla istituzione del Servizio sanitario nazionale ed

al trasferimento alle U.S.L. dei compiti già svolti dagli enti

ospedalieri, con l'art. 80, comma primo, della legge n. 833 del 1978.

La Provincia autonoma ricorrente ha ripetutamente esercitato le sue

competenze in materia con numerose leggi.

Le attribuzioni di vigilanza e tutela della Giunta provinciale sui

comuni e sulle altre amministrazioni previste dall'art. 54, n. 5, dello

Statuto speciale sono anch'esse nella piena ed esclusiva disponibilità

della Provincia autonoma che le ha costantemente esercitate.

Tali funzioni trovano inoltre specifica disciplina - in base

all'art. 5, n. 1, Statuto speciale - negli artt. 3 ss., legge regionale

26 ottobre 1963, n. 29 (Ordinamento dei comuni).

In particolare l'art. 49 ("Esclusività del controllo della Giunta

regionale e della Giunta provinciale") ribadisce la riserva alla Giunta

provinciale di tutti i poteri di vigilanza e controllo rientranti nelle

materie di competenza della Provincia medesima; mentre l'art. 52

("Controllo sostitutivo"), analiticamente disciplina il controllo

sostitutivo nonché l'invio di commissari presso gli enti inadempienti.

Inoltre, la legge regionale 30 aprile 1980, n. 6 (sull'ordinamento

delle U.S.L.) ha anch'essa disciplinato in modo specifico - all'art. 15

- il "controllo sugli atti e gli organi delle U.S.L.", stabilendo (al

comma primo) che tale controllo è esercitato dalla Giunta provinciale

ai sensi dell'art. 54 dello Statuto speciale; ed inoltre (al comma

secondo) che "per le modalità ed i termini di controllo si applicano

le norme di cui alla legge regionale 21 ottobre 1963, n. 29 e

successive modificazioni ed integrazioni".

Ciò premesso, rileva la ricorrente che l'art. 11, comma decimo,

del d.l. n. 463 del 1983 sarebbe costituzionalmente illegittimo,

perché lesivo delle attribuzioni proprie della Provincia autonoma di

Trento, sotto un duplice profilo.

1.1. - In primo luogo, è prospettata la violazione dell'art. 9, n.

10, dell'art. 16 e dell'art. 54, n. 5, dello Statuto speciale e

relative norme di attuazione, in quanto la norma impugnata prevede

poteri sostitutivi dello Stato, nei confronti della Provincia.

Invero, l'art. 54, n. 5, dello Statuto speciale attribuisce alla

Giunta provinciale il potere di controllo sulle amministrazioni

comunali e su altri enti ed istituti locali. Tale potere di controllo

comprende anche il controllo sostitutivo, ed è costituzionalmente

riservato alla Giunta provinciale, onde risulta illegittima qualsiasi

disposizione legislativa diretta ad attribuirlo ad organi dello Stato.

La esclusività del potere di controllo della Provincia autonoma

nelle materie di sua competenza corrisponde ai princìpi del sistema

costituzionale.

La Corte costituzionale (sent. n. 142 del 1972) ha infatti

affermato che lo Stato non può sostituirsi alle Regioni (ordinarie)

qualora esse ritardino od omettano gli adempimenti di loro spettanza:

ciò, infatti, è ammissibile solo in relazione all'esercizio di

funzioni delegate, non delle funzioni proprie delle medesime. A maggior

ragione tale princìpio si impone per ciò che riguarda i rapporti fra

lo Stato e le Regioni a Statuto speciale, o le Province autonome, in

considerazione, appunto, della peculiare autonomia costituzionale

garantita a tali enti.

Si tratta, del resto, di un princìpio espressamente ribadito dalla

legge proprio in relazione alle funzioni regionali in materia. Invero,

l'art. 5, comma quarto, legge n. 833 del 1978, prevede la possibilità

di interventi sostitutivi del Governo solo "in caso di persistente

inattività degli organi regionali nell'esercizio delle funzioni

delegate".

La esclusività del potere di controllo sostitutivo della Giunta

della Provincia autonoma ricorrente nei confronti dei comuni e degli

altri enti ed istituzioni locali è inoltre testualmente ribadita dallo

stesso art. 54, n. 5, dello Statuto speciale, laddove esso (nel primo

capoverso) pone una norma eccezionale - derogatoria rispetto alla

regola generale della competenza della Giunta provinciale - secondo cui

sono riservati allo Stato i soli provvedimenti di controllo sostitutivo

dovuti "a motivi di ordine pubblico e quando si riferiscano a comuni

con popolazione superiore ai 20.000 abitanti". Tale eccezione si

giustifica per il fatto che la tutela dell'ordine pubblico, anche nel

territorio della Provincia autonoma, è funzione di competenza statale

(artt. 20 ed 88 dello Statuto speciale).

Nessun dubbio può esservi, d'altra parte, circa il fatto che il

potere di controllo, anche sostitutivo, sulle U.S.L. rientra, sotto

ogni profilo, nella competenza riservata dall'art. 54, n. 5, dello

Statuto speciale, alla Giunta provinciale. Le U.S.L. svolgono infatti

compiti rientranti nella materia di "igiene e sanità, ivi compresa

l'assistenza sanitaria ed ospedaliera" attribuita (e non già delegata)

alla competenza della Provincia autonoma dall'art. 9, n. 10, dello

Statuto speciale; esse, inoltre, sono "strutture operative dei comuni,

singoli o associati, e delle comunità montane" (art. 15, comma primo,

legge n. 833 del 1978), onde rientrano a pieno titolo nelle

amministrazioni sottoposte al controllo della Giunta provinciale ex

art. 54, n. 5, dello Statuto speciale.

1.2. - Per altro verso è dedotta l'illegittimità costituzionale

del medesimo art. 11, comma decimo, del d.l. n. 463 del 1983, per

violazione degli artt. 5 e 9, n. 10, nonché dell'art. 16 dello Statuto

speciale e relative norme di attuazione, per essere la suddetta norma

intervenuta a disciplinare la materia dell'indirizzo e coordinamento

dell'attività delle U.S.L., riservata alla potestà legislativa ed

amministrativa della Provincia.

Tali potestà trovano un limite esclusivamente - oltre che nelle

norme costituzionali, nei princìpi dell'ordinamento giuridico dello

Stato, nel rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi

nazionali, nonché delle riforme economico - sociali della Repubblica

(art. 4 dello Statuto speciale) - nei princìpi fondamentali stabiliti

dalle leggi dello Stato (art. 5 dello Statuto speciale).

Non è invece previsto dallo Statuto speciale un potere di

indirizzo e coordinamento esercitabile dallo Stato nei confronti delle

funzioni amministrative regionali e provinciali, come è invece

previsto per le Regioni ad autonomia ordinaria (art. 3, legge 22 luglio

1975, n. 382; art. 4, comma primo, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616).

L'art. 11, comma decimo, del d.l. n. 463 del 1983 è intervenuto

dunque a disciplinare un settore di una materia (indirizzo,

coordinamento e controllo delle attività delle U.S.L.) che è

riservato alla potestà legislativa, ed amministrativa, propria della

Provincia stessa.

In particolare la disposizione relativa all'attribuzione al

Ministro della Sanità di un potere di controllo sostitutivo sulle

U.S.L. costituisce una disposizione eccezionale, che deroga all'ordine

delle competenze stabilite dalle norme costituzionali e legislative

vigenti. Si tratta di una disposizione puntuale, che trova la sua

ragion d'essere in esigenze di contenimento della spesa pubblica certo

rilevanti, ma in ogni caso contingenti, senza tuttavia porsi sul

medesimo piano di quelle disposizioni legislative di princìpio che, ai

sensi dell'art. 9 (e 5) dello Statuto speciale, sono le sole che

possono validamente limitare le competenze della Provincia ricorrente.

2. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il 10

dicembre 1983 e depositato il 16 successivo (Reg. ric. n. 41/1983) ha

impugnato la medesima disposizione, svolgendo osservazioni

corrispondenti a quelle riassunte nel precedente n. 1.

Aggiunge tuttavia la Provincia di Bolzano che l'illegittimità

costituzionale della previsione di poteri sostitutivi del Ministro

della Sanità consegue altresì dalla violazione del princìpio della

tutela delle minoranze linguistiche locali. La disposizione impugnata

non prevede infatti, come invece è stabilito dall'art. 54, n. 5, dello

Statuto speciale, che nella Provincia di Bolzano i commissari siano

scelti nel gruppo linguistico che ha la maggioranza degli

amministratori in seno all'organo più rappresentativo dell'ente.

3. - È intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che

ha preliminarmente eccepito la tardività delle impugnazioni, essendo

la norma denunciata già contenuta nel decreto - legge e non avendo

essa subìto modifiche in sede di conversione; ha inoltre contestato la

fondatezza dei ricorsi, chiedendone il rigetto.

L'interveniente nega sia che la materia in oggetto appartenga alla

competenza propria delle Province autonome, sia che l'intervento

statale previsto costituisca un controllo in senso tecnico.

Invero, il testo normativo di base contenente la massima parte

degli obblighi delle U.S.L., il cui inadempimento innesca il meccanismo

surrogatorio contestato è significativamente intitolato "Provvedimenti

urgenti per lo sviluppo dell'economia" (legge 7 agosto 1982, n. 526).

Esso demanda alle U.S.L., nei suoi artt. 1, 3, 5 e 7, compiti attinenti

non già alla materia sanitaria come tale, sebbene ad un governo della

spesa pubblica che, pur se riferito al settore sanitario, è di

evidente competenza statale. Gli ulteriori obblighi previsti dallo

stesso art. 11 del d.l. n. 463 del 1983 denunciato sono, inoltre,

perfettamente omogenei con i primi, in quanto attengono tutti ad una

sorta di "polizia della spesa pubblica" in funzione di un contenimento

che solo occasionalmente ha riguardo alla materia della sanità. Le

relative funzioni appaiono, dunque, svolte dalle U.S.L. non già in

sede di autonomia locale, sibbene in sede di decentramento autarchico

di funzioni statali. Inoltre, il meccanismo sostitutivo previsto non

costituisce un controllo in senso proprio, ma si inquadra in quegli

"interventi surrogatori aticipi" specificamente previsti a favore dello

Stato e della Regione, o di entrambi, in settori particolari, quali

l'acquisto di immobili a titolo gratuito da parte di enti pubblici e

l'edilizia universitaria (art. 1, d.l. 1 ottobre 1973, n. 586,

convertito con modificazioni in legge 30 novembre 1973, n. 766).

Rileva ancora l'Avvocatura dello Stato, in via subordinata, che,

quand'anche si volesse qualificare la materia in esame come

"sanitaria", non potrebbe in nessun caso contestarsi nella specie un

potere statuale. La formulazione letterale della norma denunciata,

infatti ("... nonché in ogni altro caso... di inottemperanza... ad

obblighi... derivanti da atti... emanati ai sensi dell'art. 5, legge 23

dicembre 1978, n. 833), con lo specifico riferimento normativo

effettuato, dimostra come la materia sia da intendere interamente

ricompresa in settore di specifica competenza statale attribuibile alle

Regioni solo in via di delega. Diversamente opinando, d'altronde,

sembrerebbe necessario ammettere che esiste, in qualunque materia, per

la parte che attiene ad esigenze indivisibili dello Stato unitario

(quale è sicuramente quella del governo della spesa pubblica), una

riserva di competenza centrale in ordine alla quale disposizioni quale

quella relativa ai motivi di ordine pubblico, contenuta nell'art. 54

dello Statuto Trentino - Alto Adige, si pongono come mere (e non

necessarie) esplicitazioni. E la stessa Corte, d'altronde, ha avuto

modo di precisare - sia pure in contesto parzialmente diverso - la

rilevanza della "esigenza di soddisfare interessi di portata nazionale

in tema di spese da sostenere per le prestazioni sanitarie" (sent. n.

162 del 1982).

Circa la seconda censura, l'interveniente ne contesta la

ammissibilità, dovendo il motivo di ricorso essere correlato con la

omessa impugnazione delle norme sostanziali. Il legislatore statale ha,

infatti, demandato alle U.S.L. una serie di compiti specifici

attraverso una normativa sostanziale la cui legittimità non è stata

contestata dalla Provincia ricorrente: la normativa procedimentale

conseguente, relativa agli interventi surrogatori, per quanto attiene

alla Provincia nulla aggiunge e nulla cambia riguardo a quella

statutaria (e regionale e provinciale successiva). Ne consegue che se

un illegittimo indirizzo e coordinamento vi è stato (il che si

contesta), esso sarebbe comunque stato integrato dalla normativa

sostanziale (non impugnata) e non da quella procedimentale (non

innovativa in parte qua).

Osserva infine l'interveniente che l'esclusione della materia

dall'ambito della competenza locale ed il suo collegamento ad esigenze

unitarie da valutarsi in sede nazionale eliminano ogni esigenza di

tutela di minoranze linguistiche.

4. - Nell'imminenza dell'udienza le ricorrenti hanno depositato

memoria illustrativa.

La Provincia di Trento contesta, in primo luogo, la deduzione

dell'Avvocatura dello Stato secondo la quale il controllo sostitutivo

del Ministero della sanità inciderebbe su attività non afferenti alla

materia sanitaria, sebbene al governo della spesa pubblica, sia pur

riferito alla materia sanitaria, di evidente competenza statale.

Rileva infatti che in tal modo si confonde lo "scopo" dell'intervento

legislativo censurato (contenimento della spesa pubblica) con la

"materia" fatta oggetto della disciplina medesima (e cioè la materia

sanitaria), e che è esclusivamente a quest'ultima che occorre

riferirsi per individuare il campo materiale di competenza in cui la

legge impugnata opera.

Diversamente, le competenze regionali e provinciali potrebbero

essere arbitrariamente violate con il semplice espediente di inserire

le norme lesive in provvedimenti statali che abbiano finalità di

contenimento della spesa pubblica.

Del resto, la Corte costituzionale più volte ha affermato il

princìpio secondo cui finalità di interesse generale, quale quella

del contenimento della spesa pubblica, posta a base di interventi dello

Stato, non valgono ad evitare la incostituzionalità di tali interventi

ove questi, sia pure a quello scopo, incidano e vulnerino competenze ed

interessi costituzionalmente garantiti (sent. n. 307 del 1983; sent. n.

245 del 1984).

Ne deriva l'incostituzionalità della norma che prevede il potere

sostitutivo ministeriale in una materia, qual è quella sanitaria,

attribuita alla competenza "propria" e non già "delegata" delle

Province (art. 9, n. 10, dello Statuto speciale) ed in un settore, qual

è quello dei controlli sugli enti locali, riservato parimenti alle

Province (art. 54, n. 5, dello Statuto speciale), in quanto si risolve

nella usurpazione di competenze provinciali garantite da norme

costituzionali.

Parimenti infondata - ad avviso della ricorrente - è altresì la

deduzione, svolta in via subordinata dall'Avvocatura, secondo la quale,

anche ad ammettere che la normativa impugnata incida sulla materia

sanitaria, si tratterebbe tuttavia di disciplina che interviene in un

settore di tale materia riservato allo Stato e da esso "delegato" alla

Provincia, come può desumersi dall'aver previsto la norma il potere

sostitutivo nel caso di inottemperanza ad obblighi derivanti da atti di

indirizzo e coordinamento emanati ex art. 5, legge n. 833 del 1978.

Rileva infatti la Provincia di Trento che né dalla disposizione

suindicata, né da altra, emerge che le attività oggetto del censurato

controllo non siano di competenza "propria" della deducente, sebbene

semplicemente "delegata". A ciò deve aggiungersi che il controllo

sostitutivo ai sensi dell'art. 5 della legge n. 833 del 1978 è

esercitato dal Consiglio dei ministri, mentre la disposizione impugnata

lo affida al Ministro della sanità.

Né la giustificazione del potere sostitutivo può essere

ricollegata alle "esigenze indivisibili dello Stato unitario", poiché

queste, secondo l'insegnamento della Corte (sentt. n. 340 del 1983;

nn. 356 e 357 del 1985), consentono, in attuazione della funzione

statale di indirizzo e coordinamento, la produzione di una normativa

statale di dettaglio solo in quanto sia ravvisabile un ulteriore

limite, sancito nelle fonti di rango costituzionale, riguardo alle

competenze delle Province autonome; limite che, nella specie, non

sussiste.

Circa il secondo motivo del ricorso, la Provincia di Trento precisa

che esso si incentra essenzialmente - a differenza del primo motivo,

riferito alla violazione delle competenze provinciali in tema di

controlli sugli enti locali - sulla lesione delle competenze

provinciali in materia sanitaria, sotto il profilo dell'esorbitanza

della disposizione impugnata dai limiti che sono propri della

legislazione statale, diretta a porre i "princìpi fondamentali", e

dalla sfera consentita alla funzione di indirizzo e coordinamento.

5. - La Provincia di Bolzano svolge identiche considerazioni.

In relazione alla dedotta violazione della speciale tutela delle

minoranze linguistiche, rileva ancora la ricorrente che la particolare

disciplina stabilita dall'art. 54, n. 5, dello Statuto speciale,

costituisce puntuale applicazione del princìpio di tutela di dette

minoranze più generalmente sancito dall'art. 4, comma primo, e

dall'art. 61 dello Statuto speciale, al quale è stata riconosciuta

natura di princìpio fondamentale dell'ordinamento della Provincia

(sent. n. 155 del 1985). Considerato in diritto :

1. - Con i ricorsi in epigrafe le Province autonome di Trento e di

Bolzano impugnano in via diretta, contestandone la legittimità

costituzionale - la prima in riferimento agli artt. 5,9, n. 10, 16 e

54, n. 5, dello Statuto speciale della Regione Trentino - Alto Adige

(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 "e relative norme di attuazione") e

l'altra in riferimento agli stessi parametri e per le medesime ragioni,

ed inoltre in riferimento all'art. 54, n. 5, sotto il particolare

profilo della violazione del princìpio della tutela delle minoranze

linguistiche - la stessa norma. Si tratta dell'art. 11, comma decimo,

del d.l. 12 settembre 1983, n. 463 (Misure urgenti in materia

previdenziale e sanitaria e per il contenimento della spesa pubblica):

decreto convertito in legge, con modificazioni non rilevanti ai fini

del presente giudizio, con la legge 11 novembre 1983, n. 638. Pertanto

i ricorsi vanno esaminati congiuntamente e decisi con unica sentenza.

2. - Vanno disattese le eccezioni di tardività sollevate dalla

intervenuta Presidenza del Consiglio per essere stati i ricorsi

proposti entro il termine rispetto alla legge di conversione e non

anche rispetto al decreto - legge, non modificato sostanzialmente dalla

prima in parte qua. La giurisprudenza di questa Corte ha affermato

(sentenze n. 113 del 1967 e n. 192 del 1970) che non è tardivo il

ricorso proposto contro la legge di conversione, la quale, riproducendo

sostanzialmente la disciplina del decreto - legge, la consolidi e ne

consolidi insieme gli eventuali vizi di costituzionalità. D'altra

parte proprio la sostanziale identità del risultato normativo rende

indifferente l'osservanza dell'uno o dell'altro termine.

3. - La disposizione in oggetto (art. 11, comma decimo, del d.l. n.

463 del 1983 come sopra convertito) aggiunge due commi, dopo il terzo,

all'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181 (Disposizioni per la

formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge

finanziaria 1982), con il quale si pone fra l'altro alle Regioni il

dovere di vigilare sull'andamento delle attività assistenziali e della

gestione dei fondi assegnati a ciascuna unità sanitaria locale,

invitando, ove maturi un disavanzo di gestione, gli enti locali

interessati (comuni singoli o associati, comunità montane) ad assumere

i provvedimenti necessari, e in caso di mancata ottemperanza a tale

invito, il dovere di assumere esse medesime i provvedimenti ora

indicati. Dei detti due commi aggiunti, il primo, divenuto quarto comma

dell'art. 13 della legge n. 181 del 1982, in riferimento ad adempimenti

prescritti - medio tempore con gli artt. 1, comma secondo, 3, 5, comma

secondo e 7, della legge 7 agosto 1982, n. 526 (Provvedimenti urgenti

per lo sviluppo dell'economia) e contestualmente con lo stesso d.l. n.

463 del 1983 (art. 11, commi ottavo e nono) - alle unità sanitarie

locali in tema di verifiche della regolarità di erogazione della spesa

sanitaria, o di comportamenti o misure necessari per contenere la spesa

stessa, fa carico, per il caso di inerzia o ingiustificato ritardo

delle unità sanitarie locali, alle Regioni e alle Province autonome di

Trento e di Bolzano di adottare esse medesime, previa diffida, i

provvedimenti omessi o necessari, anche mediante l'invio di appositi

commissari. Altrettanto dispone per il caso di ingiustificata

inosservanza, da parte delle unità sanitarie locali, di obblighi

imposti da atti normativi e da disposizioni regionali derivanti da atti

statali di indirizzo o di coordinamento ex art. 5, legge 23 dicembre

1978, n. 833 sul servizio sanitario.

Per entrambe le ipotesi il secondo dei due commi aggiunti, divenuto

quinto comma dell'art. 13 della legge n. 181 del 1982, attribuisce lo

stesso potere, con le stesse modalità, al Ministro per la sanità, su

segnalazione del Commissario di Governo, "quando la Regione o Provincia

autonoma non vi provveda".

Ed è quest'ultima statuizione, cioè l'attribuzione allo Stato del

potere surrogatorio con essa previsto, che le Province autonome di

Bolzano e di Trento impugnano in via diretta come lesiva della loro

autonomia speciale (è irrilevante, dunque, la circostanza,

sottolineata dall'intervenuta Presidenza del Consiglio, che le

ricorrenti non abbiano impugnato le norme impositrici degli adempimenti

o dei compiti suindicati alle unità sanitarie, o, a seconda del caso,

alle Regioni e alle Province autonome).

4. - Sostengono in particolare le ricorrenti che la norma

impugnata, in quanto attribuisce al Ministero della sanità un potere

di controllo sostitutivo nei confronti di esse, e, in definitiva, delle

unità sanitarie locali, contrasta con la norma statutaria che riserva

ad esse Province ogni forma di controllo, anche quello sostitutivo,

sugli enti ed istituti locali: art. 54, n. 5, dello Statuto speciale,

d'altronde richiamato, con espresso riferimento alle dette unità

sanitarie, dall'art. 49 della legge 23 dicembre 1978, n. 833,

sull'istituzione del servizio sanitario E ciò tanto più trattandosi

di controllo in materia sanitaria, materia devoluta dall'art. 9, n. 10,

del detto Statuto alla competenza legislativa concorrente e dall'art.

16, comma primo, dello Statuto stesso alla competenza amministrativa di

esse Province. In relazione alla competenza amministrativa ora

indicata, la norma impugnata si porrebbe anzi in conflitto anche con il

princìpio costituzionale (affermato dalla sentenza di questa Corte n.

142 del 1972) secondo il quale non è consentito allo Stato controllo

sostitutivo sulle Regioni ordinarie relativamente all'esercizio di

competenze amministrative proprie, e ancor meno, quindi, sulle Regioni

differenziate o sulle Province autonome relativamente all'esercizio di

competenze amministrative ad esse statutariamente attribuite.

Ribadite le proprie competenza legislativa concorrente e competenza

amministrativa in materia sanitaria e sottolineati i limiti propri di

esse quali derivano dagli artt. 4 e 5 dello Statuto speciale,

sostengono ancora le ricorrenti che non è configurabile nei loro

confronti alcun potere di indirizzo e di coordinamento, non essendo

previsto dallo Statuto speciale un siffatto potere rispetto alle loro

funzioni amministrative. La disposizione impugnata, avente carattere

eccezionale, dettata dall'esigenza - rilevante, ma contingente - di

contenimento della spesa pubblica, non assurgerebbe d'altra parte al

rango delle disposizioni di princìpio, che, ai sensi dell'art. 9 e

dell'art. 5 dello Statuto possono validamente limitare l'autonomia

speciale.

5. - La norma impugnata concerne, come si desume dal contenuto e

dalla finalità di essa e da quelli degli interventi normativi nei

quali essa si inserisce, la funzione statale di coordinamento in

materia di spesa sanitaria.

Collegata con l'art. 119 Cost. per quel che concerne il

coordinamento finanziario sul versante della spesa, tale funzione trae

il suo titolo specifico dall'art. 5, comma primo, della legge n. 833

del 1978, istitutiva del servizio nazionale sanitario, disposizione che

la definisce per un verso come attinente ad esigenze di carattere

unitario (anche in riferimento agli obbiettivi della programmazione

economica nazionale) e per altro verso come attinente ad esigenze di

rigore e di efficacia della spesa sanitaria, così finalizzando la

funzione ad assicurare la normalità o a procurare la normalizzazione

della spesa pubblica nel settore.

E non vi è ragione di ritenere che all'operatività della funzione

siano sottratti i soggetti di autonomia speciale, anche se le

rispettive norme statutarie non dispongono al riguardo. Ciò tanto più

ove si tenga conto dell'espresso coinvolgimento delle Province autonome

di Trento e di Bolzano nella disciplina del servizio sanitario

nazionale (cfr. fra l'altro gli artt. 8, comma quarto, lett. b, 49,

comma terzo, e 80, della detta legge, non ostandovi il particolare

trattamento fatto da queste due ultime disposizioni in materia di forme

dei controlli sulle U.S.L. e di finanziamento nel settore sanitario in

ragione dell'autonomia speciale).

D'altra parte, in riferimento alla funzione di indirizzo e di

coordinamento delle attività regionali in generale, questa Corte, con

la sentenza n. 150 del 1982, ha affermato che essa, sebbene configurata

espressamente dalla legge statale ordinaria - le prime volte in

relazione ad operazioni normative di trasferimento di competenze alle

Regioni comuni - "ha sicuro fondamento in Costituzione". E ha

ravvisato tale fondamento nella necessità di tutelare, in relazione

all'assetto delle competenze regionali, esigenze di carattere unitario,

e di comporre in equilibrio le esigenze stesse con le istanze

dell'autonomia (salvo a richiedere, per quanto riguarda le condizioni e

le modalità di esercizio, uno specifico supporto legislativo, in

applicazione del princìpio di legalità).

Ed ancora, con la sentenza n. 340 del 1983, la Corte ha ritenuto

che alla detta funzione sono soggette anche le Regioni a Statuto

speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano, e ciò non solo

relativamente alle materie di competenza ripartita, ma in tutto

"l'ambito dei poteri ad esse costituzionalmente garantiti", giacché di

fronte "alla necessità di soddisfare esigenze unitarie" non rileva "la

distinzione fra Statuto speciale e Statuto ordinario o fra tipi e gradi

di competenze degli enti autonomi".

6. - La disciplina di ogni coordinamento che si riferisca alle

Regioni sia ordinarie che differenziate e alle Province autonome, e

quindi anche del coordinamento di cui si tratta, incontra peraltro dei

limiti posti in relazione alla sua incidenza sull'autonomia.

Poiché ripete la sua ragion d'essere da esigenze unitarie, il

coordinamento può estendersi o intensificarsi là dove siano

configurabili interessi - cui si correlino le dette esigenze unitarie

come individuate dal legislatore statale - insuscettivi o scarsamente

suscettivi di frazionamento o localizzazione. Deve, invece, ritrarsi o

attenuarsi là dove siano configurabili interessi provvisti di un minor

grado di infrazionabilità e non localizzabilità. In tal caso,

infatti, l'ingerenza statale in una sfera riservata all'autonomia non

è senz'altro giustificata dall'essere prevista per ragioni di

coordinamento, tanto meno se sia puntuale e penetrante. Ciò trova

sostegno nell'indirizzo desumibile dalle sentenze dianzi richiamate, e

particolarmente da quella n. 340 del 1983, nonché, proprio a proposito

del coordinamento in materia di spesa sanitaria, dalla sentenza n. 307

del 1983, non contraddetto in parte qua dalla successiva n. 245 del

1984.

I limiti ora indicati possono essere valutati con minor rigore solo

se il coordinamento sia direttamente e strettamente collegato alla

realizzazione di un valore costituzionale (cfr. la sentenza n. 340 del

1983), tanto più se articolata secondo una programmazione. E ciò a

prescindere dal problema se, specie quando si tratti di un valore

costituzionale primario, non ci si debba porre in una prospettiva che

va oltre quella del coordinamento e dei suoi limiti.

7. - Non vi è dubbio che, nel caso di cui si tratta, la funzione

di coordinamento statale, in quanto si riferisce ad una attività delle

Province autonome di controllo sulla regolarità di erogazione della

spesa sanitaria per il contenimento di questa, investa una sfera di

autonomia speciale costituzionalmente garantita, quale è quella ad

esse assicurata, in tema di controllo sugli enti locali, dall'art. 54,

n. 5 dello Statuto speciale del Trentino - Alto Adige, e ribadita, per

quel che concerne le unità sanitarie locali, dall'art. 49 della legge

n. 833 del 1978.

Né rileva in contrario che le Province autonome, per effetto delle

disposizioni costituenti il quadro normativo nel quale si inserisce la

disposizione impugnata, entrino a far parte esse stesse (al pari delle

Regioni sia ordinarie che differenziate) del sistema di coordinamento

della spesa sanitaria come attributarie di attività anche surrogatoria

rispetto ad adempimenti prescritti alle unità sanitarie locali per

garantire la stessa regolarità di erogazione della spesa o per

contenere quest'ultima. Infatti, se è vero che l'attività in parola

è demandata alle Province autonome (così come alle Regioni) in

considerazione del ruolo ad esse assegnato dalla legge n. 833 del 1978

sull'organizzazione del servizio sanitario nazionale, è vero altresì

che il ruolo e l'attività sono pur sempre attribuiti (se non

addirittura in relazione alla) nel rispetto della loro autonomia,

particolarmente se speciale (cfr. art. 49 della legge).

Occorre dunque esplorare, considerando il tipo di atti o

comportamenti omessi fatti oggetto del contestato potere surrogatorio

statale, il grado di infrazionabilità o non localizzabilità degli

interessi cui si correlano le esigenze unitarie implicitamente assunte

dalla norma impugnata nel prevedere la cennata forma di coordinamento.

Orbene tale grado è massimo là dove siano omessi, da parte delle

unità sanitarie locali, e quindi delle Regioni e delle Province

autonome, meri accertamenti e mere verifiche sulla regolarità di

erogazione della spesa sanitaria o meri puntuali adempimenti (art. 1,

comma secondo, legge n. 526 del 1982: controlli sistematici sulle

prescrizioni sanitarie; art. 3, comma primo, stessa legge: controlli

sistematici sulle prescrizioni di prestazioni medico - specialistiche;

art. 7, stessa legge: aggiornamento degli elenchi degli assistibili;

art. 11, comma ottavo, d.l. n. 463 del 1983, convertito come sopra:

verifica di una percentuale delle autocertificazioni prodotte a fini di

esenzione della partecipazione alla spesa sanitaria; art. 11, comma

nono, stesso d.l.: verifica a campione con frequenza annuale sulle

prescrizioni rilasciate dai medici convenzionati e sulle prestazioni di

diagnostica strumentale e di laboratorio presso ambulatori e strutture

private convenzionate; art. 11, comma decimo, stesso d.l.:

ingiustificata inottemperanza di obblighi imposti da atti normativi e

disposizioni regionali derivanti da atti statali di coordinamento ex

art. 5 della legge n. 833 del 1978). e infatti evidente che là dove si

tratti di meri accertamenti o di comportamenti adempitivi di

determinazioni già adottate in esecuzione di atti di coordinamento, si

configurano interessi non localizzabili, ma indiscriminatamente

riferibili all'intero territorio nazionale - e quindi interessi

elettivamente valutabili in sede centrale - relativamente al metodo di

acquisizione di dati in vista della loro elaborazione e relativamente

al raggiungimento di specifici risultati previsti.

Segue che, in casi come quelli ora indicati, il previsto potere

surrogatorio statale pur costituendo una puntuale e penetrante

ingerenza nella sfera di autonomia speciale come sopra riservata, non

supera, tenuto conto della natura e dei fini del coordinamento di cui

si tratta (in relazione ai quali le esigenze unitarie assumono

particolare rilievo) i limiti posti al coordinamento stesso a tutela

della sfera anzidetta.

Altrettanto non può dirsi quando siano omessi dalle unità

sanitarie locali comportamenti o misure, e quindi dalle Regioni o dalle

Province autonome provvedimenti surrogatori attinenti

all'organizzazione del lavoro nelle unità sanitarie locali o al

ridimensionamento dei servizi sanitari in eccesso (art. 3, comma

secondo, legge n. 526 del 1982: riorganizzazione del lavoro nei

laboratori di analisi delle unità sanitarie locali anche attraverso

l'introduzione di turni lavorativi: art. 5, comma secondo, stessa

legge: emanazione di direttive vincolanti per la soppressione,

trasformazione e concentrazione di servizi eccedenti o non essenziali

rispetto ai requisiti minimi previsti dal Piano sanitario nazionale).

È infatti evidente che là dove si tratti di comportamenti, misure,

provvedimenti del genere, sia che attengano all'organizzazione del

lavoro (cfr. sul punto la sentenza di questa Corte n. 307 del 1983),

sia che attengano a prestazioni eccedenti gli standards minimi

stabiliti dal Piano sanitario a favore di tutti i cittadini (art. 3,

comma secondo, legge n. 833 del 1978), si configurano interessi legati

alle situazioni locali (cui vanno commisurati appunto contenuto e

modalità delle scelte) - e quindi interessi elettivamente valutabili

da parte dell'ente autonomo - in ordine all'individuazione e

all'apprezzamento delle dette situazioni.

Segue che, in casi come quelli per ultimi indicati, il previsto

potere surrogatorio statale, in quanto costituisce una puntuale,

penetrante ingerenza nella sfera di autonomia speciale come sopra

riservata, supera, pur tenuto conto della natura e dei fini del

coordinamento di cui si tratta, i limiti posti al coordinamento stesso

a tutela della sfera anzidetta.

Non ricorre d'altra parte alcuna delle condizioni perché i detti

limiti siano valutati con minor rigore. La funzione di coordinamento

qui non è connessa direttamente alla tutela del valore costituzionale

della salute, cioè agli scopi essenziali della legge sul servizio

sanitario n. 833 del 1978 e della programmazione sanitaria ivi

prevista: in particolare a quello di garantire dati livelli (minimi) di

prestazioni sanitarie - da fissare appunto in sede di approvazione del

Piano sanitario - a tutti i cittadini. Sono previsti, invece,

interventi direttamente volti ad assicurare la maggiore economicità di

gestione delle singole strutture mediante la più adeguata

organizzazione del lavoro, ovvero anche mediante la riduzione di

servizi, e quindi di prestazioni, ma sempre che siano non compresi

negli scopi essenziali suddetti. Si tratta, in una parola, di evitare

sprechi e distorsioni che, incrementando la spesa pubblica di settore e

quindi quella globale, possano compromettere, in prospettiva, il

perseguimento di altri obbiettivi sociali ed anche, ma solo in sede di

ulteriore mediazione fra tutti gli obbiettivi da perseguire, di quello

del servizio sanitario.

Né può indurre a diverse conclusioni la valutazione del

collegamento della norma impugnata con l'art. 119 Cost.. A parte il

problema se tale precetto enunci un valore costituzionale la cui

realizzazione sia per sé idonea, attraverso l'estensione e

l'esaltazione del potere statale di coordinamento, a giustificare

ulteriori compressioni dell'autonomia, non è dato ritenere, neppure in

riferimento a una finanza derivata, che all'attuazione di esso sia

necessario il sacrificio di qualsiasi aspetto dell'autonomia, e tanto

meno di quelli che si esprimono nell'adeguamento delle strutture e nel

proporzionamento dei servizi sociali (espungendone o assorbendone il

superfluo) alle esigenze, pur ineludibili, della normalizzazione della

spesa sanitaria. Al riguardo è utile richiamare ancora, per quel che

concerne l'ingiustificatezza, alla stregua del coordinamento della

spesa sanitaria, dell'attribuzione allo Stato del potere di surrogarsi

alle stesse Regioni ordinarie in provvedimenti organizzatori del

personale quali le assunzioni in deroga al blocco, la sentenza n. 307

del 1983 (cfr., del resto, sui limiti del coordinamento, che si radichi

nell'art. 119 Cost., anche la sent. n. 357 del 1985).

8. - Tutto ciò posto, non possono trovare accoglimento le censure

dirette a far dichiarare la norma impugnata illegittima nella sua

interezza per asserita inesistenza di un potere di coordinamento

statale in materia di spesa sanitaria, e comunque per asserita

violazione ad opera della norma impugnata, in ogni sua parte, dei

limiti posti al detto potere a garanzia dell'autonomia speciale.

E va parimenti disattesa la censura, sollevata dalla sola Provincia

di Bolzano in riferimento all'art. 54, n. 5, dello Statuto speciale del

Trentino - Alto Adige, giacché la norma impugnata non esonera lo Stato

dall'osservanza, nell'ipotesi di nomina di commissari nella Provincia

di Bolzano, dell'obbligo previsto dalla detta norma statutaria.

La norma impugnata, e cioè quella contenuta nel comma quinto

dell'art. 13 della legge n. 181 del 1982, aggiunto dall'art. 11, comma

decimo, d.l. n. 463 del 1983 come sopra convertito, va invece, per le

considerazioni che precedono, dichiarata illegittima, relativamente

alle Province autonome di Trento e di Bolzano, nella parte in cui,

attribuendo al Ministero della sanità il potere di adottare, in caso

di inerzia o di ingiustificato ritardo delle unità sanitarie locali

negli adempimenti previsti dal comma precedente, e cioè dal comma

quarto dello stesso art. 13 come sopra aggiunto, qualora non vi

provvedano le dette Province, gli atti omessi e comunque necessari,

comprende l'ipotesi degli adempimenti e provvedimenti di cui agli artt.

3, comma secondo, e 5, comma secondo, della legge n. 526 del 1982,

richiamati dal detto comma quarto.