Sentenza n. 18/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 684

cod. pen. e 164 cod. proc. pen., promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 31 maggio 1977 dal Consigliere istruttore

del Tribunale di Palermo nei procedimenti penali riuniti a carico di

Farkas Federico, Stabile Alberto e ignoti, iscritta al n. 351 del

registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 272 del 5 ottobre 1977;

2) ordinanza emessa il 3 aprile 1978 dal Tribunale di Macerata nel

procedimento penale a carico di Marchionni Pietro ed altri, iscritta

al n. 324 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 271 del 27 settembre 1978.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1980 il Giudice

relatore Michele Rossano;

udito l'avvocato dello Stato Giuseppe Angelini Rota per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso dell'istruzione formale dei procedimenti penali,

riuniti, a carico di Farkas Federico, direttore del quotidiano "L'Ora"

di Palermo, di Stabile Alberto, redattore dello stesso giornale, e di

ignoti - imputati della contravvenzione di cui all'art. 684 cod. pen.

per avere pubblicato articoli con il testo integrale di atti di due

procedimenti penali in fase di istruzione - il Consigliere istruttore

aggiunto del Tribunale di Palermo, con ordinanza 31 maggio 1977, ha

ritenuto non manifestamente infondata la questione, sollevata dal

Pubblico Ministero, concernente la legittimità costituzionale degli

artt. 684 cod. pen. e 164 cod. proc. pen. in riferimento all'art. 21

della Costituzione.

L'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 272

del 5 ottobre 1977.

Nel giudizio davanti a questa Corte non si sono costituite le

parti.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'avvocato generale dello Stato, con atto

depositato il 18 ottobre 1977, chiedendo che la questione di

legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.

2. - Nel corso del procedimento penale a carico di Marchionni

Pietro ed altri - imputati della contravvenzione di cui all'art. 684

cod. pen., in relazione all'art. 164 cod. proc. pen., per avere

pubblicato un rapporto allegato agli atti di due procedimenti penali

(l'uno in corso di istruzione sommaria; l'altro in attesa di fissazione

del giudizio) - il Tribunale di Macerata, con ordinanza emessa

all'udienza 3 aprile 1978, ha sollevato di ufficio, ritenendola

rilevante ai fini della definizione del giudizio e non manifestamente

infondata, la questione di legittimità costituzionale degli artt. 684

cod. pen. e 164, n. 1, cod. proc. pen., in riferimento agli artt. 3 e

21 della Costituzione.

L'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 271

del 27 settembre 1978.

Nel giudizio davanti a questa Corte non si sono costituite le

parti e non è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri.

3. - Le cause sono state chiamate nell'udienza pubblica del 19

dicembre 1979. Rinviate a nuovo ruolo con ordinanza n. 145 del 1980,

sono state chiamate nell'udienza del 10 dicembre 1980, nella quale

l'Avvocatura dello Stato ha confermato la richiesta che siano

dichiarate infondate le questioni di legittimità costituzionale

proposte dal Consigliere istruttore aggiunto del Tribunale di Palermo. Considerato in diritto :

1. - I due giudizi vanno riuniti perché hanno per oggetto

questioni concernenti la legittimità costituzionale delle stesse

norme ritenute in contrasto con l'art. 21 della Costituzione sia dal

Consigliere istruttore aggiunto del Tribunale di Palermo, sia dal

Tribunale di Macerata ed anche con l'art. 3 della Costituzione dal

Tribunale di Macerata.

2. - Il Consigliere istruttore aggiunto del Tribunale di Palermo

ha ritenuto non manifestamente infondata la questione di legittimità

costituzionale degli artt. 684 cod. pen. e 164 cod. proc. pen. in

riferimento all'art. 21 della Costituzione. Ha considerato che

finalità della norma di cui all'articolo 684 cod. pen. è la

protezione del segreto relativamente agli atti ed ai documenti di un

procedimento penale di cui l'art. 164 cod. proc. pen. vieta la

pubblicazione. Tale disciplina, che protegge il segreto istruttorio

secondo i principi del codice di rito del 1931, ad avviso del

Consigliere istruttore non sarebbe più in armonia, dopo la legge 4

dicembre 1969, n. 932, e successive disposizioni, con l'art. 21 della

Costituzione, che sancisce la libertà di stampa. Nel momento storico

attuale, in cui la difesa dell'imputato è presente in quasi tutti gli

atti dell'istruzione ed è in corso la fase di transizione dal rito

inquisitorio a quello accusatorio, già accolto dalla legge di riforma

del codice di procedura penale, la norma dell'art. 684 cod. pen.

sarebbe anacronistica e superata. E superata sarebbe anche la sentenza

di questa Corte 10 marzo 1966, n. 18, in quanto emanata nella vigenza

delle rigide norme che tutelavano il segreto istruttorio, ora quasi

del tutto eliminato. Per tale evoluzione il dovere del giornalista di

informare il cittadino su fatti, che sensibilizzano la pubblica

opinione non potrebbe trovare ostacolo alla pubblicazione di atti

che, già a conoscenza della difesa, divulgati a volte attraverso le

così dette conferenze stampa, hanno più volte formato oggetto di

indagini, d'inchieste da parte degli stessi operatori della stampa.

3. - Il Tribunale di Macerata ha affermato che gli artt. 164, n.

1, cod. proc. pen. e 684 cod. pen. prevedono una sanzione non già per

la violazione del segreto istruttorio, attraverso la pubblicazione -

su organi di stampa - di atti di procedimenti penali, ma per la

pubblicazione, in sé e per sé, di tali atti, che non sono segreti,

perché il loro contenuto può essere legittimamente rilevato, ai

sensi dell'art. 307 cod. proc. pen., dalle parti private e dai

testimoni con ogni altra forma di diffusione, diversa dalla stampa.

Secondo il Tribunale di Macerata non sarebbe sufficiente a

giustificare la limitazione del principio della libera manifestazione

del pensiero la necessità di tutelare altri interessi rilevanti sotto

il profilo costituzionale, quali il diritto alla riservatezza ed il

buon funzionamento della giustizia, perché il suddetto principio

sarebbe sacrificato per garantire solo in parte, con il divieto di

divulgazione a mezzo della stampa, la cosiddetta segretezza esterna

del processo, la quale può essere costantemente e lecitamente

vulnerata dalla diffusione, effettuata con mezzi diversi dalla stampa,

del contenuto degli stessi atti, nonché dalla circostanza che il

divieto, posto dall'art. 164 cod. proc. pen., non comprende gli atti

di polizia giudiziaria non ancora acquisiti al processo.

Gli artt. 164, n. 1, cod. proc. pen. e 684 cod. pen. sarebbero,

quindi, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, in quanto

introducono un trattamento sanzionatorio solo per coloro che si

avvalgono della stampa; e con l'art. 21 della Costituzione, in quanto

vietano la manifestazione del pensiero effettuata a mezzo della stampa

e non la violazione di un segreto.

4. - Le questioni non sono fondate.

Gli artt. 164, n. 1, cod. proc. pen. e 684 cod. pen. sono stati

già sottoposti all'esame di questa Corte, che con la sentenza n. 18

del 1966, richiamata nell'ordinanza del Consigliere istruttore

aggiunto del Tribunale di Palermo, ha dichiarato prive di fondamento

le questioni di legittimità costituzionale dei medesimi articoli

proposte in riferimento agli artt. 3 e 21 della Costituzione. Con tale

sentenza questa Corte ha ritenuto insussistente la violazione del

principio di eguaglianza perché l'art. 684 cod. pen. punisce non solo

chi esercita l'attività di stampa e di divulgazione, ma "chiunque

pubblica" atti istruttori, cioè anche le parti private ed i testimoni

che facciano o concorrano a fare pubblica divulgazione, a mezzo della

stampa, di quelle notizie istruttorie che possono pur riferire

privatamente ad altri in quanto esonerati dall'obbligo del segreto

istruttorio in virtù del disposto dell'art. 307 cod. proc. pen. Ha,

poi, considerato che una differenziata disciplina tra il segreto

istruttorio e la divulgazione di notizie per il tramite della stampa

si rende necessaria per il fatto che la rivelazione assume una diversa

rilevanza giuridica a seconda del mezzo usato e della sua capacità di

divulgazione. Ciò giustifica la rafforzata tutela che il vigente

ordinamento appresta al segreto istruttorio nei confronti della stampa

ed esclude fondamento alla incompatibilità degli articoli 164, n. 1,

cod. proc. pen. e 684 cod. pen. con l'art. 3 della Costituzione - ora

asserita dal Tribunale di Macerata - perché le rivelazioni a mezzo

della stampa sono obiettivamente diverse, per i gravi effetti che ne

derivano, da quelle eventuali di parti private e di testimoni, che per

l'art. 307 cod. proc. pen. non hanno l'obbligo del segreto. La

diversità obiettiva di situazioni giustifica sul piano razionale la

disciplina prevista dalle norme censurate.

Quanto, poi, alla violazione del principio della libertà di

stampa, denunciata sia dal Consigliere istruttore aggiunto del

Tribunale di Palermo, sia dal Tribunale di Macerata, questa Corte, con

la sentenza 24 giugno 1970, n. 122, ha affermato che la stampa, al di

fuori delle ipotesi previste nel secondo e terzo comma dell'art. 21

della Costituzione, soggiace, per il suo carattere di strumento di

diffusione del pensiero, agli stessi limiti che circoscrivono la

libertà di manifestazione del pensiero e vanno ricercati in sede di

interpretazione del primo comma dello stesso articolo.

In ordine a tale principio la sentenza 10 marzo 1966, n. 18, di

questa Corte ha posto in risalto che "nella Convenzione europea per la

salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,

firmata a Roma il 4 novembre 1950 (resa esecutiva in Italia con legge

4 agosto 1955, n. 848) si afferma che l'esercizio della libertà di

espressione (comprendente la libertà di opinione e la libertà di

ricevere o di comunicare le informazioni e le idee senza che possa

esservi ingerenza di autorità pubbliche), comportando dei doveri e

delle responsabilità, può essere sottoposto a certe formalità,

condizioni, restrizioni e sanzioni previste per legge, le quali

costituiscono misure necessarie, in una società democratica, alla

sicurezza nazionale ..., alla prevenzione del delitto ..., alla

protezione della reputazione e dei diritti altrui ... od a garantire

l'autorità e l'imparzialità del potere giudiziario, art. 10, ed un

richiamo espresso alla stampa è fatto dall'art. 6 della stessa

Convenzione, laddove, trattando della pubblicità delle udienze, si

prevede che può essere vietato alla stampa e al pubblico l'accesso

alla sala d'udienza allorquando " la pubblicità potrebbe pregiudicare

gli interessi della giustizia"".

"La libertà di manifestazione del pensiero, garantita dall'art.

21 Cost.", prosegue la sentenza, "trova, dunque, un limite in una

esigenza fondamentale di giustizia. Ed il bene della realizzazione

della giustizia, che, fra l'altro, vale a garantire ed assicurare

l'esercizio di tutte le libertà, compresa quella in esame, è

anch'esso garantito, in via primaria, dalla Costituzione".

5. - Va, poi, precisato - in relazione all'affermazione, contenuta

nell'ordinanza del Consigliere istruttore aggiunto del Tribunale di

Palermo, secondo cui il segreto istruttorio è stato "ora quasi del

tutto eliminato" - che la legge 4 dicembre 1969, n. 932, e le

successive leggi concernenti modificazioni al codice di procedura

penale, citate nella stessa ordinanza di rinvio, hanno ridotto la

c.d. segretezza interna del processo, ampliando il diritto delle

parti di conoscere determinati atti istruttori, ma non hanno inciso

sulla c.d. segretezza esterna, che si concreta nel divieto di

pubblicazione degli atti istruttori in considerazione degli effetti

derivanti dalla loro diffusione. Tale divieto permane, come permane

l'obbligo del segreto sugli atti di polizia giudiziaria imposto

dall'art. 230 cod. proc. pen. agli ufficiali ed agenti di polizia

giudiziaria ed alle altre persone che compiono e concorrono a compiere

tali atti; obbligo la cui violazione è punita dall'art. 326 cod. pen.

Gli atti compiuti dagli ufficiali di polizia giudiziaria di loro

iniziativa - contrariamente a quanto sostiene il Tribunale di Macerata

- non sono estranei al giudizio, perché rientrano in indagini

preordinate a una pronuncia penale, si traducono in processi verbali

di cui è consentita la lettura nel dibattimento (art. 463 cod. proc.

pen.) e, in certi casi, sono da considerare veri e propri atti

istruttori, come questa Corte ha già precisato nella sentenza 5 luglio

1968, n. 86, con la quale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale

degli artt. 225 e 232 cod. proc. pen. nella parte in cui rendono

possibile, nelle indagini di polizia giudiziaria ivi previste, il

compimento di atti istruttori senza l'applicazione degli artt. 390,

304 bis, ter, quater, cod. proc. pen.

6. - L'illegittimità costituzionale della disciplina denunciata

non può nemmeno essere ricollegata alla presente fase di transizione

dal modello inquisitorio di processo penale al rito accusatorio,

previsto dalla legge delega per la riforma del codice di procedura

penale. Deve in proposito rilevarsi che il divieto di pubblicazione di

atti istruttori non è caratteristica esclusiva del processo

inquisitorio. Anche nel processo di tipo accusatorio sussiste una sia

pur limitata attività istruttoria e, quindi, permangono le ragioni

proprie della fase anteriore al dibattimento, sopra enunciate, che

giustificano il divieto di pubblicazione degli atti istruttori. Né la

legge 3 aprile 1974, n. 108, concernente "Delega legislativa al

Governo della Repubblica per l'emanazione del nuovo codice di

procedura penale", in alcuno degli 84 principi e criteri, enunciati

nello art. 2, prevede l'eliminazione del suddetto divieto.

La disciplina dei rapporti tra giustizia e informazione non può

che essere in via di principio rimessa alla discrezionalità del

legislatore, al quale spetta individuare la soluzione più idonea a

contemperare interessi attinenti all'attività istruttoria da un lato

e all'informazione dall'altro, entrambi aventi rilievo costituzionale.