Sentenza n. 185/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 della legge

19 novembre 1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni alla legge

urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150) e 4, ultimo comma, lett. b),

della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilità dei

suoli), promosso con ordinanza emessa il 28 febbraio 1992 dalla corte

d'appello di Firenze nel procedimento civile vertente tra Bianca

Salani Mungai ed il comune di Viareggio, iscritta al n. 564 del

registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione di Bianca Salani Mungai e del

comune di Viareggio nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1993 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi gli avvocati Carla Guidi e Giuseppe Morbidelli per Bianca

Salani Mungai, Renzo Vecoli per il comune di Viareggio e l'Avvocato

dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La corte d'appello di Firenze, con ordinanza 28 febbraio

1992, ha sollevato questione di legittimità costituzionale del

disposto dell'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187 e

dell'art. 4, ultimo comma, lett. b) della legge 28 gennaio 1977, n.

10. La prima di tali norme stabilisce che le indicazioni del piano

regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati

ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati

all'espropriazione od a vincoli che comportino l'inedificabilità,

perdono ogni efficacia qualora, entro cinque anni dalla data di

approvazione del piano regolatore generale, non siano stati approvati

i relativi piani particolareggiati od autorizzati i piani di

lottizzazione convenzionati e l'efficacia dei vincoli predetti non

può essere protratta oltre il termine di attuazione dei piani

particolareggiati e di lottizzazione.

L'art. 4, ultimo comma, lett. b), della legge 28 gennaio 1977, n.

10, dispone che, a decorrere dal 1° gennaio 1979 (salva

l'applicazione dell'art. 4 della legge 1° giugno 1971, n. 291), nei

comuni sprovvisti degli strumenti urbanistici generali e, in mancanza

di norme generali e fino all'entrata in vigore di queste, nell'ambito

dei centri abitati sono consentite soltanto opere di restauro e di

risanamento conservativo, di manutenzione ordinaria o straordinaria,

di consolidamento statico e di risanamento igienico.

Nell'ordinanza di rimessione la corte d'appello di Firenze ha

esposto che il giudizio a quo aveva per oggetto un'azione di

risarcimento danni promossa dalla proprietaria di un'area sita in

Viareggio, vincolata dal piano regolatore ad attrezzature comunali,

che il comune, dopo la decadenza del vincolo, aveva omesso di

espropriare o di destinare ad un nuovo uso urbanistico mediante

apposita variante.

Il tribunale, adito quale giudice di primo grado, aveva rigettato

la domanda, affermando che l'inerzia del comune non può costituire

il fondamento di pretese risarcitorie, "potendo il privato reagire,

unicamente promuovendo gli interventi sostitutivi della regione

oppure agendo in via giurisdizionale seguendo il procedimento del

silenzio rifiuto".

L'attrice aveva proposto appello, insistendo nella domanda e

sostenendo che, trascorso il termine previsto dalla legge in

relazione all'imposizione del vincolo d'inedificabilità, in mancanza

dell'espropriazione del bene aveva diritto al risarcimento del danno,

senza dovere prima ricorrere all'impugnazione del silenzio rifiuto ed

alla declaratoria, da parte del giudice amministrativo,

dell'illegittimità del comportamento della pubblica amministrazione.

Il comune di Viareggio, costituitosi, aveva dedotto che il

terreno, dopo la decadenza del vincolo, era edificabile nei limiti

previsti dall'art. 4 della legge n. 10 del 1977 e che l'approvazione

di nuovi strumenti urbanistici non costituisce atto dovuto, ma

esercizio di un potere discrezionale, rispetto al quale sussistono

solo interessi legittimi.

Il giudice a quo osserva nell'ordinanza di rimessione che, mentre

l'efficacia dei vincoli e degli strumenti urbanistici è stabilita

per legge, nessuna norma prevede termini perentori al protrarsi

dell'inerzia del comune nel sostituire con nuovi strumenti

urbanistici quelli decaduti. Ne deriverebbe che l'art. 4 della legge

28 gennaio 1977, n. 10, non fissando alcun termine perentorio - dopo

la scadenza del vincolo di inedificabilità - per l'adozione della

necessaria variante, consente all'ente locale di mantenere, a tempo

indeterminato, situazioni di inedificabilità assoluta, con

conseguenze patrimoniali pregiudizievoli per il proprietario a causa

del protrarsi indeterminato dell'inerzia senza che sia previsto alcun

indennizzo.

Secondo il giudice a quo, la tutela del proprietario attraverso la

formazione del silenzio rifiuto, l'impugnazione dinanzi al giudice

amministrativo e l'eventuale giudizio di ottemperanza, non sarebbe

idonea a soddisfare il suo interesse, risolvendosi in una astratta

affermazione dell'obbligo del comune di provvedere alla disciplina

urbanistica della zona. Conseguentemente, il combinato disposto degli

artt. 2 della legge n. 1187 del 1968 e 4 della legge n. 10 del 1977 -

nella parte in cui non prevedono che il protrarsi dell'inerzia della

p.a. dopo la scadenza del vincolo ed oltre un certo lasso di tempo

sia di per sé sufficiente a determinare il diritto del proprietario

all'indennizzo - contrasterebbe: a) con gli artt. 3 e 42 della

Costituzione, consentendo il permanere di situazioni

d'inedificabilità assoluta a tempo indeterminato, con disparità di

trattamento tra situazioni di proprietà sostanzialmente identiche;

b) con l'art. 24 della Costituzione, in quanto non consentono una

tutela efficace del diritto di proprietà.

2. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Secondo l'Avvocatura dello Stato, la dedotta violazione dell'art.

24 della Costituzione non sussiste, poiché l'attività

amministrativa di sostituzione della prescrizione vincolistica

decaduta, con altra prescrizione urbanistica regolatrice della

destinazione dell'area, si presenta con i caratteri della

obbligatorietà, essendo l'ente comunque tenuto a provvedere (salva,

ovviamente, la discrezionalità sul quomodo) nel termine che può

essere stabilito dal giudice mediante il procedimento del silenzio

rifiuto: ciò per effetto dell'obbligo legale del comune di dotarsi

dello strumento urbanistico generale e dell'obbligo di pianificare,

con detto strumento, tutto il territorio comunale (art. 7, primo

comma, della legge urbanistica).

Tale forma di tutela sarebbe adeguata "alla condizione giuridica

sostanziale che, nella situazione considerata, il proprietario

dell'area può vantare secondo un dettato normativo non confliggente

con gli artt. 42 e 3 della Costituzione".

Nell'atto d'intervento si osserva in proposito che l'art. 4,

ultimo comma, della legge n. 10 del 1977 non prevede una "misura di

salvaguardia", ma attiene allo statuto legale della proprietà

immobiliare, disponendo che, oltre i limiti fissati dallo stesso art.

4 o dalle leggi regionali cui è fatto rinvio, non esiste una

garanzia incondizionata dello ius aedificandi, "in quanto ogni

diversa o maggiore utilizzazione delle aree resta affidata

all'effetto conformativo della proprietà da parte della

pianificazione urbanistica, dove si realizza la subordinazione

dell'interesse proprietario ad un regolato uso del territorio

conforme all'interesse generale della collettività".

In questo contesto, la condizione giuridica in cui viene a

trovarsi il proprietario di un'area liberata da un vincolo venuto a

scadenza, determina una situazione generale che caratterizza la

proprietà immobiliare in carenza di pianificazione urbanistica, con

la conseguente mancanza di ogni contrasto tra la normativa impugnata

e gli artt. 3 e 42 della Costituzione.

3. - Dinanzi a questa Corte si è costituita anche la proprietaria

dell'area, chiedendo che le norme impugnate siano dichiarate

costituzionalmente illegittime, ovvero che la questione sollevata sia

dichiarata infondata previa affermazione che "in base al diritto

positivo la fattispecie è già coperta dalla garanzia

dell'indennizzo".

Nell'atto di costituzione, a sostegno delle proprie conclusioni,

ha dedotto quanto segue.

La Corte costituzionale con la sentenza n. 55 del 1968, ebbe a

ritenere incostituzionali gli artt. 7, nn. 2, 3, 4 e 40 della legge

urbanistica, nella parte in cui non prevedevano un indennizzo per

l'imposizione di limitazioni operanti immediatamente e a tempo

indeterminato nei confronti dei diritti reali, quando le limitazioni

stesse determinino l'assoluta inedificabilità, e abbiano perciò

natura espropriativa. Per porre un rimedio alle conseguenze della

dichiarazione di incostituzionalità, la legge 19 novembre 1968, n.

1187 introdusse un limite di durata dei vincoli di non

edificabilità, i quali perdono efficacia qualora entro 5 anni dalla

data di approvazione del piano regolatore generale non siano stati

approvati i relativi piani particolareggiati od autorizzati i piani

di lottizzazione convenzionati. Tale limite di efficacia è tuttora

vigente (sentenze n. 5 del 1980 e n. 92 del 1982).

Secondo il Consiglio di Stato, per effetto della decadenza dei

vincoli le aree interessate vengono assoggettate ai limiti di

edificabilità generali posti per le aree sprovviste di strumenti

urbanistici dall'art. 4, ultimo comma, della legge 28 gennaio 1977,

n. 10, con la conseguenza che nell'ambito dei centri abitati definiti

ai sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, le aree sono

inedificabili, essendo consentite soltanto opere di restauro e di

risanamento conservativo, di manutenzione ordinaria e straordinaria,

di consolidamento statico e di risanamento igienico.

In relazione a tale situazione lo stesso Consiglio di Stato

riconosce ai proprietari delle aree un interesse legittimo a che il

comune adotti una nuova disciplina urbanistica dell'area in oggetto,

tutelabile attraverso il meccanismo della messa in mora per la

formazione del silenzio rifiuto.

Tale rimedio, peraltro, è di dubbia efficacia, e comunque si

prolunga nel tempo, sì da superare ogni ragionevole tollerabilità,

tanto più che la giurisprudenza, tenendo conto delle obiettive

difficoltà materiali delle amministrazioni di dare destinazione

edificabile ad aree già destinate a servizi pubblici, in un sistema

organico di scelte pianificatorie, tende a ritenere che l'obbligo de

quo viene ottemperato già con la delibera d'incarico ai tecnici di

redigere il nuovo strumento urbanistico e quindi a partire dall' an

della nuova pianificazione.

Rimedio idoneo sarebbe, viceversa, l'esperimento di un'azione di

risarcimento dei danni dinanzi al giudice ordinario, a tutela del

diritto di proprietà leso dalla pubblica amministrazione con la

sostanziale imposizione di un vincolo a tempo indeterminato senza

indennizzo.

In favore di tale indennizzabilità, nell'atto di costituzione si

cita la giurisprudenza della Corte di cassazione fondata sui principi

affermati dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 6 del 1966 e

n. 55 del 1968, con le quali è stata ritenuta legittima, in via

alternativa, o la temporaneità o la indennizzabilità dei vincoli

d'inedificabilità assoluta su beni individuati.

Da qui la richiesta della deducente, o di affermare

l'esperibilità, ex artt. 42 della Costituzione e 2043 cod. civ., di

un'azione di risarcimento dei danni conseguente all'imposizione, in

mancanza di strumenti urbanistici, di un vincolo sulle aree esistenti

nei centri abitati, di assoluta inedificabilità a tempo

indeterminato; oppure di dichiarare l'illegittimità costituzionale

delle norme impugnate, in quanto consentono l'imposizione nei centri

abitati di vincoli d'inedificazione a tempo indeterminato.

4. - Dinanzi a questa Corte si è costituito anche il comune di

Viareggio, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata e

illustrando tale richiesta con una successiva memoria, nella quale ha

sostenuto che, nel caso di specie, non si verte in una situazione di

assoluta inedificabilità dell'area, che darebbe luogo ad una

espropriazione "sostanziale" senza indennizzo. Tratterebbesi, invece,

di una situazione temporanea di parziale edificabilità (nei limiti,

cioè, indicati dall'art. 4, ultimo comma, della legge n. 10 del

1977), la quale va rimossa dall'Amministrazione comunale - che può

essere a ciò sollecitata anche dal privato (impugnando il silenzio-rifiuto del comune in relazione ad apposita diffida) - attraverso la

adozione di una disciplina urbanistica di variante. L'esistenza per

il proprietario del suddetto rimedio, escluderebbe la violazione

dell'art. 24 della Costituzione, mentre la violazione dell'art. 42

della Costituzione sarebbe a sua volta esclusa, mancando uno

svuotamento definitivo del diritto di proprietà.

5. - La proprietaria dell'area ha depositato memoria, insistendo

diffusamente nelle proprie richieste ed argomentazioni.

In particolare, si è soffermata sulla giurisprudenza

costituzionale in tema di espropriazione non traslativa, sostenendo

che, in base ad essa, le imposizioni di inedificabilità poste

attraverso gli strumenti urbanistici non attengono al regime di

appartenenza o ai modi di godimento dei beni, in quanto le scelte

urbanistiche dipendono da valutazioni discrezionali, le quali non

incidono in modo omogeneo su un'intera categoria di beni.

Nella memoria si sottolinea che, in base alla giurisprudenza della

Corte di cassazione e della Corte costituzionale, la natura

edificatoria di un suolo, come qualità rilevante ai fini della

determinazione della misura dell'indennizzo, non deriva dalle

previsioni dei piani urbanistici, ma inerisce in modo obbiettivo alla

situazione di fatto del bene (ubicazione, sviluppo edilizio della

zona, esistenza d'impianti e servizi pubblici, prossimità con le vie

di comunicazione). Si sottolinea ancora che la sentenza n. 5 del 1980

della Corte costituzionale ha ribadito la inerenza della ius

aedificandi al diritto di proprietà dei suoli.

In relazione a tali affermazioni, si ritorna diffusamente sulla

tesi (già sviluppata nell'atto di costituzione) della inidoneità

della procedura dell'impugnazione del silenzio-rifiuto

dell'amministrazione a provvedere in ordine alla programmazione

urbanistica, quale rimedio per il privato di fronte al vincolo

d'inedificabilità conseguente - in mancanza degli strumenti

urbanistici - al disposto dell'art. 4, lett. b) della legge n. 10 del

1977. Si sostiene, al riguardo, che la tutela manca di ogni

"effettività" ed è solo apparente, risolvendosi in un'inconcludente

esperimento di un rimedio defatigante e privo di risultati pratici.

In proposito si deducono, fra l'altro: a) la lunghezza del ricorso al

tribunale amministrativo regionale; b) quella del processo di

appello; c) la necessità di un'azione per l'esecuzione del

giudicato; e) la intrinseca difficoltà in cui si troverà il

commissario ad acta, eventualmente nominato, nel surrogarsi al

consiglio comunale nella operazione di ponderazione degli interessi

di carattere politico, sociale ed economico, sottesa alla formazione

di un atto di pianificazione urbanistica; f) la possibilità che non

intervenga l'approvazione regionale del piano, con la necessità di

ricorrere nuovamente alla impugnazione del silenzio-rifiuto,

relativamente alla mancata approvazione regionale.

La difesa della parte privata sottolinea al riguardo di avere,

comunque, iniziato la procedura dell'impugnazione del silenzio-rifiuto, senza alcun risultato. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere se il disposto degli

artt. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187 e 4, ultimo comma,

lett. b) della legge 28 gennaio 1977, n. 10 - i quali,

rispettivamente, fissano: a) la durata massima dei vincoli connessi

al piano regolatore preordinati all'espropriazione o che comportino

l'inedificabilità dei suoli: b) l'inedificabilità dei suoli nei

centri abitati, in mancanza di strumenti urbanistici - contrasti con

gli artt. 3 e 42 della Costituzione. Si determinerebbe, infatti, il

permanere di situazioni d'inedificabilità assoluta a tempo

indeterminato, con disparità di trattamento tra posizioni identiche.

Si violerebbe inoltre l'art. 24 della Costituzione, in quanto

l'anzidetta normativa non consentirebbe una tutela efficace del

diritto di proprietà.

Il giudice a quo osserva in proposito che l'art. 2 della legge 19

novembre 1968, n. 1187 dispone che le indicazioni del piano

regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati

assoggettandoli a vincoli preordinati all'espropriazione, o che

comportino l'inedificabilità, perdono efficacia qualora, entro

cinque anni dalla data di approvazione del piano regolatore generale,

non siano stati approvati i relativi piani particolareggiati od

autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati e, comunque, con

la scadenza del termine di attuazione dei piani particolareggiati e

di lottizzazione.

La tutela, così apprestata al diritto di proprietà, sarebbe resa

vana per i suoli situati nei centri abitati: l'art. 4, ultimo comma,

lett. b) della legge 28 gennaio 1977, n. 10 prescrive, infatti, che,

in mancanza degli strumenti urbanistici generali "nell'ambito dei

centri abitati definiti ai sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto

1967, n. 765, sono consentite soltanto opere di restauro e di

risanamento conservativo, di manutenzione ordinaria o straordinaria,

di consolidamento statico e di risanamento igienico". I suoli

compresi nei predetti centri abitati sarebbero, quindi, assoggettati

ad un vincolo d'inedificabilità a tempo indeterminato, non essendo

stabiliti termini perentori in relazione al protrarsi dell'inerzia

del comune nel sostituire con nuovi strumenti urbanistici quelli

decaduti.

A tale indeterminatezza dei vincoli non corrisponderebbe, poi, la

previsione di un indennizzo, alla stregua della giurisprudenza

costituzionale (cfr. sent. n. 55 del 1968).

Secondo il giudice a quo, il diritto di proprietà non sarebbe

adeguatamente garantito e tutelato attraverso il rimedio della

diffida al comune a provvedere alla programmazione urbanistica:

l'impugnazione dinanzi al giudice amministrativo dell'eventuale

silenzio-rifiuto e del successivo giudizio di ottemperanza,

concretano rimedi defaticanti e di scarsa efficacia, idonei solo a

provocare un'astratta affermazione dell'obbligo del comune a

provvedere alla strutturazione urbanistica della zona. Ne deriverebbe

l'illegittimità costituzionale degli artt. 2 della legge n. 1187 del

1968 e 4 della legge n. 10 del 1977, nella parte in cui non prevedono

"che il protrarsi dell'inerzia della p.a. dopo la scadenza del

vincolo, ed oltre un certo lasso di tempo, sia di per sé sufficiente

a determinare il diritto del proprietario all'indennizzo" ed "una

tutela tempestiva ed efficace, dinanzi all'autorità giudiziaria

ordinaria, del diritto sacrificato".

2. - La questione è inammissibile, essendo irrilevante in

relazione all'oggetto del giudizio a quo e risolvendosi nella

richiesta di una sentenza additiva, implicante scelte discrezionali

che non spettano a questa Corte.

Il giudizio a quo ha per oggetto il riconoscimento all'appellante

della pretesa di ottenere dal comune il risarcimento dei danni per il

protrarsi dell'inedificabilità di un'area, sita nel centro urbano,

in conseguenza della mancata adozione dello strumento urbanistico

dopo la decadenza di quello già in vigore. Pertanto, una pronuncia

che, come richiede il giudice remittente, dichiari costituzionalmente

illegittime le norme impugnate, in quanto non prevedono "un

indennizzo" - in relazione al carattere sostanzialmente espropriativo

del protrarsi dei vincoli d'inedificabilità, per i suoli situati nei

centri abitati - non avrebbe alcuna influenza sul giudizio a quo,

dato che esso verte sulla risarcibilità conseguente all'apposizione

di limiti a carattere espropriativo, che, com'è noto, non sono

riconducibili, nella loro configurazione tipica, ad attività

illecita della p.a. Sì che il rimedio risarcitorio domandato non

concorda né col titolo né con l'oggetto della pretesa, così come

fatta valere.

Una pronuncia d'illegittimità costituzionale, nei termini in cui

la richiede il giudice remittente, non potrebbe, quindi, spiegare

alcuna influenza sul giudizio a quo, cosicché la questione è priva

del carattere di pregiudizialità richiesto dall'art. 23 della legge

11 marzo 1953, n. 87.

3. - Il giudice remittente, inoltre, chiede come risultato del

giudizio di questa Corte una previsione normativa diretta a stabilire

che, ove l'inedificabilità dei suoli nei centri abitati si protragga

- per la decadenza degli strumenti urbanistici vigenti e la mancata

adozione dei nuovi - "oltre un certo lasso di tempo", il proprietario

abbia diritto ad un indennizzo. Siffatto giudizio e il suo risultato

implicano, innanzitutto, scelte discrezionali in ordine alla

determinazione del termine, decorso il quale si dovrebbe riconoscere

titolo all'indennizzo; inoltre lo scrutinio dei diversi rimedi

possibili, con riguardo al protrarsi e alle modalità

dell'inadempimento amministrativo, richiede valutazioni di esclusiva

competenza del legislatore.

Della discrezionalità di esse appare ben consapevole l'ordinanza

che con riferimento al quantum dell'indennizzo, richiama il criterio

del mancato godimento del bene, "non vertendosi in ipotesi ablativa".

Anche questo (od altro eventuale modo di determinazione) appartiene

alle scelte del legislatore, il quale, di fronte alla gravità di una

situazione come quella che ha dato luogo all'attuale vicenda, è

tenuto ad intervenire in modo tempestivo ed adeguato, per superare

l'ingiustizia del regime dei terreni situati nei centri abitati

sprovvisti di strumenti urbanistici.