Sentenza n. 186/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge reg.

Sicilia 23 marzo 1971, n. 7 ("Ordinamento degli uffici e del personale

dell'Amministrazione regionale") quanto alla nota c) della tabella N ad

essa allegata; artt. 1 e 4 legge reg. Sicilia 26 ottobre 1972, n. 53

("Interpretazione autentica della norma contenuta nella nota c) alla

tabella N annessa alla legge regionale 23 marzo 1971, n. 7, concernente

l'ordinamento degli uffici e del personale dell'Amministrazione

regionale"); nota e) alla tabella di cui all'art. 8 della legge reg.

Sicilia 1 agosto 1974, n. 30 ("Nuove norme sull'ordinamento degli

uffici e del personale dell'Amministrazione regionale") promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 14 luglio 1978 dalla Corte dei Conti - Sez.

giurisdizionale per la Regione Sicilia - nei giudizi riuniti promossi

dal P. G. avverso i decreti di pensione concessa a Crisafulli Concetta

ed altri, iscritta al n. 657 del registro ordinanze 1978 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 54 dell'anno 1979;

2) ordinanza emessa il 26 aprile 1979 dalla Corte dei Conti - Sez.

giurisdizionale per la Regione Sicilia - nei giudizi riuniti promossi

dal P. G. avverso provvedimenti di attribuzione o di riliquidazione di

pensioni relativi a Di Gangi Spadafora Giovanna ed altri, iscritta al

n. 630 del registro ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 310 dell'anno 1979.

Visto l'atto di costituzione di Paternò Gaetano ed altri nonché

l'atto di intervento del Presidente della Regione Sicilia;

udito nell'udienza pubblica del 22 aprile 1986 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

uditi l'avv. Gaetano Lepore per Paternò Gaetano ed altri e l'avv.

Silvio De Fina per la Regione Sicilia.

Ritenuto in fatto :

1. - La nota c) alla tabella N allegata alla legge reg. siciliana

23 marzo 1971, n. 7 - secondo l'interpretazione autentica dettata dagli

artt. 1 e 4 della legge reg. siciliana 26 ottobre 1972, n. 53 -

consente l'adeguamento annuale delle retribuzioni dei dipendenti

regionali al costo della vita, applicando all'ammontare netto iniziale

di ciascuna classe di stipendio, fino al limite di lire 100.000

mensili, le variazioni percentuali dell'indice nazionale dei prezzi al

consumo per le famiglie degli impiegati e operai. Detto limite iniziale

di lire 100.000 fu elevato a lire 115.000 a decorrere dal 1 gennaio

1975, e a lire 130.000 a decorrere dal 1 gennaio 1976, a norma della

nota e) alla tabella contenuta nell'art. 8 della legge reg. siciliana 1

agosto 1974, n. 30.

Nel corso di un giudizio d'impugnazione di decreti presidenziali

attributivi (o di riliquidazione) della pensione a taluni dipendenti

della regione siciliana o a loro aventi causa promosso dal Procuratore

generale della Corte dei conti nell'interesse dell'erario, sorse

contestazione sulla legittimità costituzionale degli automatismi

suddetti che - attraverso la determinazione della misura dello

stipendio - influiscono sulla misura delle pensioni. La Corte dei conti

(sezione giurisdizionale per la regione siciliana), con ordinanza 14

luglio 1978 (n. 657 r.o. 1978), sollevò allora, ritenendola influente

e non manifestamente infondata, questione di legittimità

costituzionale della suddetta normativa, in riferimento agli artt. 3, 5

e 36 Cost., 1 e 14 dello Statuto speciale siciliano.

In tema di rilevanza, nell'ordinanza si osserva che essa deriva dal

fatto che, ove le norme impugnate fossero dichiarate illegittime, i

decreti di liquidazione delle pensioni dovrebbero essere a loro volta

dichiarati illegittimi, nella parte relativa alla determinazione

dell'importo di ciascuna pensione, previa disapplicazione - ai sensi

dell'art. 5 1. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E - quale atto presupposto,

del decreto dell'Assessore alla Presidenza della Regione in data 29

dicembre 1977, n. 581, con il quale fu disposto l'adeguamento delle

retribuzioni del personale al costo della vita con decorrenza 1 gennaio

1978 e fu determinato l'importo degli stipendi, di cui i dipendenti

erano provvisti alla data di cessazione del servizio.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo osserva

che il menzionato meccanismo di adeguamento delle retribuzioni al costo

della vita tiene luogo, per il personale regionale, della indennità

integrativa speciale istituita per il personale statale con legge 27

maggio 1959, n. 324. Da questa, peraltro, essa differisce non solo per

la diversità dei criteri di calcolo, ma anche per quanto riguarda la

natura e gli effetti dell'attribuzione patrimoniale nel contesto del

trattamento economico di attività e di quiescenza. Mentre, infatti,

l'indennità integrativa speciale viene corrisposta come emolumento a

sé stante, distinto e separato dallo stipendio, l'importo

dell'adeguamento al costo della vita del trattamento economico del

personale regionale in Sicilia viene conglobato annualmente nella

retribuzione, traducendosi, a tutti gli effetti, in aumento

dell'ammontare netto di ciascuna classe di stipendio, con la

conseguenza di determinare il proporzionale incremento di tutte le

componenti del trattamento economico di attività (ricalcolo dei

normali aumenti periodici, rivalutazione del compenso per lavoro

straordinario ecc.), nonché l'incremento del trattamento di pensione

di ciascun dipendente (elevazione della base pensionabile) e della

indennità di buonuscita.

Secondo il giudice a quo, tale sistema di adeguamento

contrasterebbe con i sopra indicati parametri costituzionali dal

momento dell'entrata in vigore del D.L. 1 febbraio 1977, n. 12 ("Norme

per l'applicazione dell'indennità di contingenza"), conv. nella legge

31 marzo 1977, n. 91, il cui art. 2 statuisce che i miglioramenti

retributivi per effetto delle indicizzazioni previste in relazione

all'aumento del costo della vita "non possono essere conglobati nella

retribuzione, né dare luogo a ricalcoli previsti in tempi differiti".

A sostegno di tale tesi si rammenta la sentenza 20 aprile 1978, n.

45 con la quale questa Corte ha dichiarato l'illegittimità

costituzionale della legge provinciale di Bolzano, concernente

modifiche alla disciplina dell'indennità integrativa speciale.

Il giudice a quo rileva che la normativa impugnata si pone in

contrasto "con il principio perequativo desumibile dal combinato

disposto degli artt. 3 e 36 Cost., così come esorbita dai limiti posti

alla legislazione esclusiva della Regione dall'art. 14 dello Statuto in

relazione all'art. 1 dello stesso testo ed all'.art. 5 Cost.".

Davanti a questa Corte si è costituito il Presidente della Regione

siciliana affermando che l'ordinanza di rimessione postula, a carico

della potestà legislativa siciliana in materia, limiti che non

esistono. Ha chiesto, quindi, che la questione sollevata sia dichiarata

non fondata.

2. - Questione identica è stata sollevata - nel corso di un

analogo giudizio - anche con altra ordinanza (n. 630 r.o. 1979), emessa

il 26 aprile 1979, dalla Corte dei conti (Sezione giurisdizionale per

la Regione siciliana).

Nel giudizio così instaurato si sono costituite le parti private,

le quali hanno chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile

per difetto di rilevanza o, comunque, infondata nel merito.

Quanto alla eccepita inammissibilità, nelle note depositate si

osserva che dinanzi al giudice a quo sono stati impugnati soltanto i

provvedimenti di liquidazione delle pensioni e non anche quelli con i

quali i dipendenti regionali avevano - sulla base delle norme della cui

costituzionalità è questione - conseguito il nuovo stipendio. Con la

conseguenza che l'eventuale annullamento da parte della Corte di quelle

norme non potrebbe influenzare la soluzione del giudizio principale, in

quanto, non essendo stati impugnati (neanche come atti presupposti) i

provvedimenti con i quali ai dipendenti regionali era stato attribuito

il nuovo stipendio, essi, essendo ormai inoppugnabili, debbono comunque

costituire la base del calcolo della pensione, tenuto conto che il

giudice amministrativo (nella specie la Corte dei conti) non può

disapplicare provvedimenti amministrativi non impugnati.

Circa il merito, si osserva che la regione ha legiferato, in forza

dell'art. 14 lett. q) del suo statuto, in materia di competenza

esclusiva, nella quale la Regione non incontra altro limite che quello

dei principi generali dell'ordinamento giuridico. Non può porsi,

quindi, un problema di violazione degli artt. 3 e 36 Cost. per la

diversità di disciplina dettata rispetto a quella statale, essendo

tale diversità giustificata proprio dall'attribuzione alla Regione di

una competenza esclusiva. Riguardo, poi, all'assunto che la disciplina

dell'indennità di contingenza, introdotta dal D.L. n. 12/1977

convertito nella legge n. 91/77, costituirebbe un principio generale

dell'ordinamento o una legge di grande riforma economico - sociale,

tale da imporsi alla legislazione regionale esclusiva, le parti private

osservano che tale assunto non è esatto, tenuto conto che, in base

all'ultimo comma dell'art. 2, detta disciplina non si applica né allo

Stato né agli enti pubblici di cui alla legge n. 70 del 1975. Considerato in diritto :

3. - I giudizi possono essere riuniti e decisi congiuntamente per

l'identità del loro oggetto.

4. - L'autorità giurisdizionale rimettente ha collegato la

rilevanza degli incidenti con la legittimazione che ad essa deriverebbe

dalla dichiarazione di illegittimità delle norme impugnate. In tal

caso, infatti, le sarebbe consentito l'esercizio del potere di

dichiarare illegittimi i decreti di liquidazione degli stipendi

maggiorati (in base alle norme regionali sospettate) "nella parte

relativa alla determinazione dell'importo di ciascuna pensione,

previamente disapplicando, ai sensi dell'art. 5 1.20 marzo 1865, n.

2248, all. E, quale atto presupposto, il decreto dell'Assessore alla

Presidenza della Regione del 29 dicembre 1977, n. 581, con il quale è

stato disposto l'adeguamento delle retribuzioni del personale al costo

della vita con decorrenza dal 1 gennaio 1978 e per effetto del quale è

stato determinato l'importo dello stipendio di cui i convenuti erano

provvisti all'atto della cessazione del servizio".

Si pone come preliminare, quindi, la questione se spetti alla Corte

dei conti il "potere di disapplicazione" dell'atto amministrativo

contra jus, ai fini dell'esercizio delle sue attribuzioni

giurisdizionali in materia di pensioni.

Osserva la Corte che la disapplicazione dell'atto amministrativo è

il risultato dell'esercizio di una potestà devoluta all'autorità

giudiziaria ordinaria, in base all'art. 5 della ricordata legge n. 2248

all. E, del 1865, sull'abolizione del contenzioso amministrativo. Tale

potestà è strettamente legata (anche se con ambito diversificato)

alla normativa dell'art. 4 della stessa legge, nella parte in cui fa

divieto al giudice ordinario di revocare o di modificare l'atto

amministrativo. La limitazione dei poteri di questo giudice alla sola

cognizione degli effetti dell'atto costituisce l'anello di

completamento e di chiusura del sistema disegnato dalla legge del 1865,

che pone come condizione dell'applicazione dell'atto amministrativo la

sua conformità alle leggi.

Il giudice ordinario, nel momento in cui viene investito della

tutela delle posizioni di diritto soggettivo nei confronti della P. A.,

è obbligato a questa valutazione preliminare, che è di carattere

incidentale e, quando riscontri che la conformità dell'atto alla legge

non sussiste, lo disapplica. Questa operazione non si riflette sulla

esistenza formale dell'atto, ma ne impedisce la operatività nel caso

concreto.

5. - Non è questa la sede per precisare il complesso dei problemi

che la disapplicazione propone e le recenti rivalutazioni di essi. Si

deve muovere, però, da qualche considerazione conclusiva, pertinente

alla fattispecie, affermando che l'accertamento incidentale rimesso al

giudice ordinario, che è alla base della disapplicazione, deve

fondarsi su una illegittimità, che si ripercuote su una posizione di

diritto soggettivo. La tutela giurisdizionale di tale posizione - in

ossequio all'esigenza di una sempre più efficace tutela nei confronti

della P. A. - è volta a neutralizzare l'attitudine lesiva dell'atto;

in tal senso il sindacato del giudice ordinario, nel caso che si

risolva nell'accertamento della non conformità dell'atto

amministrativo all'ordinamento, si riflette "sugli effetti dell'atto in

relazione all'oggetto dedotto in giudizio".

Questa breve premessa circa l'origine, l'autorità giudiziaria

titolare del potere e gli effetti della "disapplicazione", spiana la

via per risolvere la questione della riferibilità della relativa

disciplina alla Corte dei conti nei giudizi in materia di pensioni.

L'indirizzo consolidato della Corte di cassazione, giudice della

giurisdizione, è nel senso che non spetta alla Corte dei conti, in

tali giudizi, il potere di conoscere in via incidentale (per escluderne

in concreto l'operatività) degli atti amministrativi, diventati

inoppugnabili, rilevanti nel pregresso rapporto di impiego attivo.

Gli anzidetti atti, in quanto attributivi di posizioni giuridiche

del pubblico dipendente, tutte afferenti al suo status, sono operanti

nell'ambito e al di fuori del rapporto d'impiego. Di qui la

impossibilità che tali atti possano essere considerati legittimi

rispetto a tale rapporto e illegittimi in altri rapporti, come quello

di pensione, che presuppongono il rapporto di pubblico impiego e sono

ad esso legati dall'identità del soggetto titolare. Ne deriva che le

controversie circa la legittimità dell'atto amministrativo regolatore

di quelle posizioni assumono carattere pregiudiziale e debbono essere

necessariamente decise con efficacia di giudicato dal giudice

amministrativo competente. La conseguente preclusione del potere di

disapplicazione in via incidentale da parte di altro giudice si fonda

anche sul rispetto del principio di certezza, che impedisce, nel

giudizio in materia di pensione, l'esercizio della potestas judicandi

circa provvedimenti concernenti lo stato giuridico ed il trattamento

economico del pubblico dipendente, che sono diventati inoppugnabili

nell'ambito dell'ordinamento ad essi proprio.

Non è precluso invece alla Corte dei conti di statuire sui

riflessi di tali atti sull'an e sul quantum della pensione, secondo la

normativa applicabile in concreto.

6. - In base alle considerazioni esposte appare chiaro che la

pronuncia di illegittimità costituzionale delle norme sospettate dal

giudice rimettente non potrebbe attribuirgli il potere di

disapplicazione, che in materia non gli spetta.

Dal che deriva altresì l'irrilevanza (e la conseguente

inammissibilità) delle dedotte questioni di legittimità

costituzionale, in quanto la definizione di esse non potrebbe in alcun

modo influire, nemmeno di riflesso, sull'esito del giudizio a quo.