Sentenza n. 187/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, primo

comma, lett. h, e 5, secondo comma, della legge 21 luglio 1965, n. 903,

sulla riforma della previdenza sociale, nonché dell'art. 2 della legge

18 marzo 1968, n. 238, contenente norme di proroga e di integrazione

della precedente, promosso con ordinanza emessa il 30 maggio 1974 dal

giudice del lavoro del tribunale di Padova nel procedimento civile

vertente tra l'Istituto nazionale della previdenza sociale e la Cassa

di previdenza per il personale della Cassa di Risparmio di Padova e

Rovigo, iscritta al n. 384 del registro ordinanze 1974 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 289 del 6 novembre 1974.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di costituzione della Cassa di Previdenza e dell'INPS;

udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 1975 il Giudice relatore

Ercole Rocchetti;

uditi gli avvocati Mario Contaldi e Mario Nigro, per la Cassa di

previdenza, gli avvocati Antonio Giorgi, Sergio Traverso e Gianni

Romoli, per l'INPS, ed il sostituto avvocato generale dello Stato

Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso del procedimento civile vertente tra l'Istituto nazionale

della previdenza sociale e la Cassa di previdenza per il personale

della Cassa di risparmio di Padova e Rovigo, il tribunale di Padova,

con ordinanza emessa il 30 maggio 1974, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, con riferimento agli artt. 38, 2, 3 e 53

della Costituzione, degli artt. 3, primo comma, lett. h, e 5, secondo e

terzo comma, della legge 21 luglio 1965, n. 903, nonché dell'art. 2

della legge 18 marzo 1968, n. 238, i quali pongono a carico di enti

sostitutivi dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità,

la vecchiaia e i superstiti, una contribuzione a favore del Fondo

sociale gestito dall'INPS, pari al 2% delle retribuzioni concesse al

personale assicurato presso gli stessi enti.

Con riferimento alla dedotta violazione dell'art. 38 della

Costituzione, il tribunale, dopo aver rilevato che l'INPS e la Cassa di

previdenza perseguono, ciascuna per i propri iscritti, la medesima

finalità previdenziale, afferma che le norme impugnate, imponendo a un

istituto (la Cassa), un onere di natura assistenziale diretto a

favorire l'erogazione di prestazioni assicurative agli iscritti di

altri istituti (l'INPS), si porrebbe in contrasto con l'art. 38, quarto

comma, della Costituzione, secondo cui gli enti che perseguono

istituzionalmente finalità previdenziali a favore dei propri iscritti

sono tutelati e, se del caso, aiutati dallo Stato.

D'altra parte, le norme impugnate, disponendo l'erogazione di un

contributo a carico dei dipendenti della Cassa di risparmio, non per

fini previdenziali a favore degli stessi dipendenti, ma per fini

previdenziali a favore di altri soggetti e cioè a titolo di

solidarietà sociale, contrasterebbero con gli artt. 2 e 3 della

Costituzione, in quanto il sacrificio economico per solidarietà

sociale dovrebbe gravare equamente su tutta la collettività e non solo

su alcune categorie di cittadini, nei confronti dei quali mancherebbe

del tutto ogni collegamento razionale basato su una comunanza di

interessi tra l'INPS e la predetta Cassa di previdenza.

Ma anche sotto altro profilo, le norme impugnate violerebbero, ad

avviso del giudice a quo, il principio di eguaglianza, in quanto esse

determinerebbero, senza alcuna giustificazione logica, una disparità

di trattamento fra i dipendenti delle varie casse di previdenza

sostitutive dell'INPS, perché esonerano da ogni contribuzione, tra gli

altri, la gestione delle pensioni dei dipendenti delle Amministrazioni

dello Stato, le casse di previdenza amministrate dalla Direzione

generale degli Istituti di previdenza del Ministero del tesoro, gli

Istituti o fondi speciali per pensioni amministrati da Comuni,

Province, Regioni, ecc.

Infine, il sistema delineato dalle norme impugnate sarebbe in

contrasto con l'art. 53 della Costituzione, in quanto gli enti

assoggettati al contributo sarebbero tenuti ad una prestazione imposta

a prescindere dalla loro capacità contributiva e anche quando, come

nella specie, la loro gestione si trovi in una cronica condizione di

disavanzo. Né, d'altra parte, questa situazione sarebbe diversa nel

caso in cui venisse disposto, come prevede l'art. 5 della legge n. 903

del 1965, l'aumento della misura dei contributi a carico degli

iscritti, perché tale aumento prescinde da ogni considerazione della

capacità contributiva dei singoli obbligati e non ha alcun rapporto

con l'entità dei contributi già versati.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata comunicata e

pubblicata.

Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la Cassa di

previdenza del personale della Cassa di risparmio di Padova e Rovigo

che, aderendo alle censure prospettate nella ordinanza di rinvio,

chiede che la Corte dichiari la illegittimità costituzionale delle

norme impugnate.

Si è altresì costituito l'Istituto nazionale della previdenza

sociale che, con ampie deduzioni, chiede che la Corte dichiari

infondate le questioni proposte dal tribunale di Padova.

È inoltre intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri rapresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato

che, con deduzioni del 15 ottobre 1974 contesta la fondatezza delle

argomentazioni sviluppate nella ordinanza di remissione, chiedendo che

esse vengano disattese dalla Corte.

Nell'udienza di discussione le parti hanno illustrato ulteriormente

le proprie deduzioni. Considerato in diritto :

1. - La legge 21 luglio 1965, n. 903, istituiva presso l'INPS il

così detto "fondo sociale", a carico del quale poneva l'onere del

pagamento della somma mensile di L. 12.000 a tutti i titolari di

pensioni delle assicurazioni obbligatorie, con funzione di integrazione

per coloro che non raggiungessero quel minimo. Con successiva legge 30

aprile 1969, n. 153, a carico dello stesso fondo sociale veniva posto

l'ulteriore onere del pagamento di una pensione, di pari importo, a

favore degli ultra sessantacinquenni bisognosi e non aventi titolo ad

alcuna altra rendita o prestazione economica previdenziale.

Per fornire al detto fondo sociale i necessari ed imponenti mezzi

finanziari, prima che vi potesse provvedere da solo lo Stato (come

avverrà, a partire dal 1 gennaio 1976, in base alla citata legge n.

153 del 1969), l'art. 3 della legge istitutiva del "fondo" (n. 903 del

1965) disponeva in favore di esso tutta una serie di contributi per gli

anni dal 1965 al 1969, prorogati poi al 1970 (1. 18 marzo 1968, n. 238)

da versarsi, oltre che dallo Stato, da fondi di gestioni speciali

dell'INPS e, tra gli altri, da "Enti, Fondi, Casse e Gestioni per forme

obbligatorie di previdenza sostitutive dell'assicurazione obbligatoria

per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti, o che ne comportino

comunque l'esonero". I suddetti enti, fondi, ecc. sono organismi

economici previdenziali particolari, costituiti da aziende (specie,

banche e istituti assicurativi) o da enti pubblici, al fine di gestire

la previdenza dei propri dipendenti e che, per gli artt. 28 e 32 del

r.d.l. 14 aprile 1939, n. 636, convertito con la legge 6 luglio 1939,

n. 1272, potevano, con autorizzazione ministeriale, sostituire nella

sua funzione istituzionale l'INPS nei confronti dei loro dipendenti, i

quali venivano così esonerati dall'obbligo di assicurarsi presso il

detto Istituto di previdenza.

Con la citata legge n. 903 del 1965, art. 3, comma primo, lettera

h, i menzionati enti previdenziali con funzione sostitutiva venivano

onerati a favore del "fondo sociale" di una contribuzione pari al 2%

delle retribuzioni in base alle quali erano calcolati i contributi loro

dovuti dai propri iscritti; contribuzione alla quale essi dovevano far

fronte (art. 5, secondo e terzo comma) o con eventuali avanzi di

gestione o con l'aumento dei contributi, salvo esonero da concedersi,

per condizioni deficitarie di bilancio, con decreto del ministro del

lavoro.

In un giudizio promosso dall'INPS contro uno di tali enti, resosi

inadempiente all'obbligo del relativo versamento, il tribunale di

Padova ha sollevato questione di costituzionalità dei citati articoli

della legge 903, nonché dell'art. 2 della legge 18 marzo 1968, n. 238,

che ha prorogato l'onere del contributo per un altro anno, e cioè fino

al 31 dicembre 1970.

Nell'ordinanza di rimessione, il giudice a quo ha ritenuto che le

dette norme contrastino con quelle degli artt. 38,2,3 e 53 Cost., per

le ragioni che vengono qui di seguito prese in esame.

2. - Secondo l'ordinanza di rimessione, se, ai sensi dell'art. 38

Cost., all'assistenza e alla previdenza devono provvedere gli organi e

gli istituti predisposti o integrati dallo Stato, non è concepibile

che gli enti previdenziali, per così dire, aziendali, che dovrebbero

rientrare nella categoria di quelli integrati, possano essere

trasformati, sia pure con provvedimento legislativo, in enti

integratori dell'INPS o di sue interne ripartizioni.

L'argomento ha valore prevalentemente nominalistico perché né il

concetto di integrazione è puramente economico, né l'indicazione

degli organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato

costituisce una dicotomia che classifichi quegli enti in due categorie

distinte e quasi contrapposte, le quali esauriscano tutto il sistema

organizzatorio della funzione previdenziale.

È ovvio che gli enti, siano essi assistenziali o previdenziali,

possono anche non essere integrati, finanziariamente, dallo Stato,

qualora non ne abbiano bisogno, senza che con ciò venga alterata la

loro natura. Del resto questo è proprio il caso della Cassa di

previdenza de qua, la quale nessuna integrazione riceveva dall'INPS o

da organi statali, o comunque pubblici.

Né di alcun peso sono le ragioni, attinenti alla circostanza di

puro fatto e relative alla situazione patrimoniale, che si assume

deficitaria, di quella Cassa, chiamata a far fronte alla contribuzione

al fondo sociale, perché la legge prevedeva l'apprestamento dei mezzi

occorrenti, mediante l'aumento dei contributi degli iscritti, sia pure

a seguito di una autorizzazione ministeriale.

Ciò posto, va rilevato che il problema di costituzionalità si

puntualizza sulla possibilità di fornire una giustificazione razionale

alla contribuzione che la Cassa, al pari degli altri organismi

similari, era chiamata ad apportare al bilancio dell'INPS per

incrementare il "fondo sociale". Ma la risposta è già nell'ordinanza,

dove si afferma che "l'INPS e la Cassa di previdenza perseguono,

ciascuno per i propri iscritti, la medesima finalità previdenziale".

Ed è infatti, proprio in questa identità di fini che va ricercata la

ragione che legittima l'onere imposto, in un sistema che, distaccandosi

da una concezione puramente contributiva della previdenza, si manifesta

sempre più sensibile a motivi di solidarietà sociale.

3. - Ma l'ordinanza, collegandosi proprio a questi motivi, che qui

si indicano come validi per giustificare l'imposizione sostiene che il

sacrificio economico per solidarietà sociale dovrebbe gravare

equamente su tutta la collettività e non solo su quelle categorie di

cittadini iscritti a fondi sostitutivi della previdenza sociale, e

conclude che la legge, così disponendo, violerebbe gli artt. 2 e 3

della Costituzione.

Tali argomentazioni sono prive di ogni consistenza.

Innanzi tutto va osservato che il fondo sociale è stato posto

dalla legge istitutiva a carico della collettività, e cioè dello

Stato, - cui è stato accollato l'intero onere a far tempo dal 1

gennaio 1976 - e che, solo per un periodo di tempo limitato, dal 1965

al 1970, è stato richiesto il temporaneo ausilio degli enti

previdenziali in genere, INPS compreso, mediante l'imposizione di un

contributo che, oltre ad essere temporaneo, non sembra fosse

insopportabile per il suo ammontare.

Inoltre, non è necessario che a siffatte necessità della

collettività nazionale si provveda sempre ed esclusivamente con i

mezzi della finanza pubblica, dovendosi ritenere che possano anche

chiedersi prestazioni speciali ad organismi particolari o a particolari

categorie di cittadini, oggettivamente individuate per le loro

caratteristiche di appartenenza a gruppi che, sulla base di una congrua

valutazione, risultino prossimi per composizione e per interessi a

quelli di coloro cui si rivolge, in un determinato momento,

l'attenzione e la cura del legislatore.

4. - L'ordinanza denunzia altresì la violazione del principio di

eguaglianza di cui all'art. 3, primo comma, della Costituzione,

assumendo che, se gli enti previdenziali dovevano essere chiamati a

concorrere alla costituzione del fondo sociale, nessuno di essi doveva

esserne escluso: invece, nell'ultimo comma dell'art. 3 della legge 903,

sono esonerati dal contributo, i regimi di pensione dei dipendenti

delle Amministrazioni dello Stato, delle Casse di previdenza

amministrate dal Ministero del tesoro, e i fondi speciali amministrati

da enti pubblici territoriali e da istituzioni pubbliche di assistenza

e beneficenza.

Ma la scelta degli onerati, come quella degli enti esclusi dalla

contribuzione, operata dal legislatore nella sua discrezionalità, non

appare ingiustificata sul piano razionale, tanto da consentire alla

Corte di scendere ad un esame di merito.

La circostanza che tale scelta è limitata agli Enti, Casse e

Gestioni esercenti forme obbligatorie di previdenza, secondo si è già

detto innanzi, trova la sua ragion d'essere proprio nel fatto che la

loro azione è sostitutiva di quella specifica dell'INPS nel campo

della assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la

vecchiaia e i superstiti. In questa prospettiva unitaria, si spiega

perché, nei confronti di alcune categorie di lavoratori, tutte

rientranti nel campo di azione assegnato al massimo Istituto

previdenziale, e distinto solo per aspetti di autonomia organizzativa,

la legge abbia creduto di accomunare quegli organismi sostitutivi

nell'opera e nello sforzo che l'INPS era in modo preminente chiamato a

compiere per la costituzione del fondo sociale, in attuazione dell'art.

38, primo comma, della Costituzione.

5. - Da ultimo, l'ordinanza denunzia le norme impugnate anche con

riferimento all'art. 53 della Costituzione, in quanto esse avrebbero

colpito enti e fondi previdenziali aziendali anche deficitari, e,

quindi, indipendentemente da ogni valutazione della loro capacità

contributiva.

Ma nemmeno questa censura ha fondamento: innanzi tutto, perché non

mancava nella legge un meccanismo di adeguamento dell'onere

contributivo alla situazione patrimoniale di tali organismi, costituito

dalla richiesta di esonero, da proporsi al Ministero del lavoro, la cui

decisione non era certo sottratta ai comuni controlli, anche

giurisdizionali; inoltre perché, in definitiva, colpiti dalla

contribuzione al fondo, erano gli iscritti a quegli enti previdenziali,

nei cui confronti veniva dalla legge autorizzato, con garanzie di

speciale procedura, un aumento dei contributi.

Né potrebbe sostenersi che la censura sarebbe fondata, quanto al

trasferimento dell'onere agli iscritti, a causa della mancanza di ogni

valutazione di una loro capacità contributiva, in quanto deve

presumersi che essa sia stata operata dalla legge e con risultato

affermativo, trattandosi di appartenenti ad aziende o istituti che

assicurano ai propri dipendenti un trattamento pensionistico

ordinariamente superiore a quello dei dipendenti pubblici e a cui un

onere di percentuale modesta (2 %) e di durata limitata nel tempo

poteva perciò essere imposto.

Concludendo, tutte le questioni di costituzionalità proposte con

l'ordinanza di rinvio non sono fondate.