Sentenza n. 187/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, ultimo

comma, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 7 gennaio

1977, n. 9 (Norme di procedura per l'applicazione delle sanzioni

amministrative), aggiunto dall'art. 1 della legge provinciale 29

ottobre 1991, n. 30, promosso con ordinanza emessa il 21 luglio 1995

dal Pretore di Bolzano nel procedimento civile vertente tra Peter

Paul Pertoll e Provincia autonoma di Bolzano, iscritta al n. 725 del

registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione di Peter Paul Pertoll e della

Provincia autonoma di Bolzano;

Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1996 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Massimo Colarizi per Peter Paul Pertoll, Rolando

Riz e Sergio Pannunzio per la Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Nel procedimento instaurato da Peter Paul Pertoll avverso

l'ordinanza-ingiunzione della Provincia autonoma di Bolzano intimante

il pagamento di lire 742.000 a titolo di sanzione amministrativa, per

aver omesso di apprestare le necessarie cure all'ordine e alla

pulizia del laboratorio di produzione della sua pasticceria (art. 29

del d.P.R. 26 marzo 1980, n. 327, in relazione all'art. 17 della

legge n. 283 del 1962), il Pretore di Bolzano, con ordinanza del 21

luglio 1995 (r.o. n. 725 del 1995), ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 6, ultimo comma, della legge

provinciale 7 gennaio 1977, n. 9 (Norme di procedura per

l'applicazione delle sanzioni amministrative), "aggiunto dall'art. 1

della legge provinciale 29 ottobre 1991, n. 30", nella parte in cui

preclude, anche in relazione alle materie attribuite alla competenza

solo secondaria della Provincia autonoma di Bolzano (art. 9, in

riferimento all'art. 5, dello Statuto), la facoltà di procedere al

pagamento in forma ridotta mediante corresponsione del doppio del

minimo edittale, ricavabile dagli artt. 10, primo comma, e - avuto

riguardo agli artt. 24 e 26 del codice penale - dall'art. 38, primo

comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689.

Secondo il rimettente la norma impugnata, nel prevedere che

"qualora sia indicato solo il massimo edittale della sanzione

pecuniaria, il suo pagamento in forma ridotta è ammesso in misura

pari ad un terzo del massimo stesso", colliderebbe con la previsione

contenuta nell'art. 16, primo comma, della legge n. 689 del 1981, in

base al quale, "in assenza dei limiti minimo o massimo speciali o di

entrambi, valgono i limiti generali propri della specie di pena di

cui si tratta, con la conseguenza che, ove la sanzione sia prevista,

come nel caso di specie, solo nel massimo edittale, l'interessato

può corrispondere il doppio del minimo come indicato dall'art. 10

della stessa legge ovvero, in applicazione dell'art. 38, primo comma,

dall'art. 26 c.p.".

Secondo il Pretore, il richiamato art. 16 della legge n. 689 del

1981 avrebbe natura di principio fondamentale della materia,

suscettibile di vincolare anche la Provincia autonoma di Bolzano che,

in materia di "igiene e sanità", è dotata di potestà legislativa

concorrente. E ciò indipendentemente dalla possibilità o meno di

individuare nel richiamato art. 16 anche un principio generale

dell'ordinamento giuridico, peraltro negata dal rimettente.

2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è

costituita la Provincia autonoma di Bolzano, sostenendo la

infondatezza della questione.

La difesa della Provincia esclude che si possa fare riferimento

alla sentenza della Corte n. 152 del 1995, in quanto alla Provincia

medesima spetta, alla luce dell'art. 4 del decreto legislativo n.

266 del 1992 e dell'art. 8 del decreto legislativo n. 267 del 1992,

"il potere specifico e speciale di dettare sanzioni amministrative

per le materie ad essa attribuite". Sia per le materie di competenza

primaria che secondaria spetta alla Provincia dettare i minimi delle

sanzioni amministrative (purché abbiano il minimo più alto di lire

quattromila), per cui non illegittimamente essa ha stabilito in via

generale il minimo della sanzione pecuniaria pari ad un sesto della

pena edittale massima.

Secondo la memoria, ciò non può essere ritenuto in contrasto con

l'art. 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in quanto non ci sono

prescrizioni che obbligano la Provincia autonoma a fissare il minimo

in misura tale che il doppio dello stesso risulti inferiore al terzo

del massimo edittale, tanto più che l'art. 16 medesimo non è

ricompreso tra i principi generali della legge n. 689 del 1981, né

è riconducibile, come ha rilevato anche il rimettente, tra i

principi generali dell'ordinamento giuridico. Inoltre, la

dichiarazione di illegittimità della normativa provinciale

porterebbe ad una eccessiva divaricazione tra il minimo ed il

massimo, con il pericolo che la sanzione appaia inadeguata e priva

del suo carattere deterrente.

3. - Con una successiva memoria, presentata in prossimità

dell'udienza, la Provincia autonoma di Bolzano deduce

l'inammissibilità della questione, della quale il giudice rimettente

avrebbe affermato in modo apodittico e immotivato la rilevanza.

Infatti, la norma impugnata non sarebbe applicabile alla controversia

pendente nel giudizio a quo in quanto all'interessato è stata

contestata la violazione delle norme igieniche stabilite per i locali

di produzione di alimentari dal d.P.R. n. 327 del 1980, per la cui

inosservanza l'art. 17 della legge n. 283 del 1962 stabilisce la

punizione "con ammenda fino a lire 1.500.000". Poiché tale

contravvenzione non è stata depenalizzata dall'art. 32 della legge

n. 689 del 1981, agli illeciti costituiti dalla violazione dell'art.

17 della legge n. 283 del 1962 non è applicabile la disciplina delle

sanzioni amministrative e, di conseguenza, né l'art. 6 della legge

provinciale n. 9 del 1977, né l'art. 16 della legge statale n. 689

del 1981.

A non voler dichiarare inammissibile per difetto di rilevanza la

questione, gli atti andrebbero comunque restituiti al giudice a quo

ai fini di una nuova valutazione della rilevanza, o di una più

adeguata motivazione della medesima.

4. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è

costituita la parte privata, chiedendo l'accoglimento della questione

sollevata con la ordinanza del Pretore di Bolzano, questione che si

ritiene analoga a quella presa in considerazione dalla Corte

costituzionale con la sentenza n. 152 del 1995.

5. - Con una successiva memoria, in prossimità dell'udienza, la

difesa della parte privata, ribadite le affermazioni contenute

nell'atto di costituzione, si sofferma sulla interpretazione

dell'art. 16 della legge n. 689 del 1981, quale emerge dal "diritto

vivente", nel senso che "ove la disposizione comminante la sanzione

preveda solo il limite massimo della stessa, non anche il limite

minimo, tale limite minimo, al fine del pagamento ridotto, si

identifica in quello fissato in via generale per la pena pecuniaria

amministrativa". Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza in epigrafe, il Pretore di Bolzano ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 6,

ultimo comma, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 7

gennaio 1977, n. 9 (Norme di procedura per l'applicazione delle

sanzioni amministrative), "aggiunto dall'art. 1 della legge

provinciale 29 ottobre 1991, n. 30".

Secondo il rimettente tale disposizione, consentendo, nei casi in

cui sia indicato solo il massimo edittale della sanzione pecuniaria,

il pagamento ridotto in misura pari ad un terzo del massimo stesso,

si porrebbe in contrasto con gli artt. 5 e 9 dello Statuto speciale

della Regione Trentino-Alto Adige, giacché disattenderebbe, in

materia di competenza provinciale concorrente, i principi

fondamentali contenuti nell'art. 16 della legge n. 689 del 1981.

2. - In via pregiudiziale va respinta l'eccezione della difesa

della Provincia autonoma di Bolzano, la quale sostiene

l'inammissibilità della questione per difetto di rilevanza, in

quanto la contravvenzione che ha dato luogo al giudizio, essendo

prevista dall'art. 17 della legge n. 283 del 1962 e dall'art. 29 del

d.P.R. n. 327 del 1980, rientrerebbe fra quelle che l'art. 34, primo

comma, lettera e), della legge n. 689 del 1981, esclude dalla

depenalizzazione.

L'eccezione si basa, infatti, su un assunto smentito dalla

giurisprudenza pressoché unanime della Corte di cassazione, da

considerare perciò alla stregua di diritto vivente, nel senso che

l'esclusione dalla depenalizzazione prevista dall'art. 34, primo

comma, lettera e), della legge n. 689 del 1981 non riguarda le

contravvenzioni di cui all'art. 17 della legge n. 283 del 1962, le

cui fattispecie penali risultano identificate non già da questa

legge, ma solo dal suo regolamento di esecuzione (d.P.R. n. 327 del

1980).

3. - Nel merito la questione è fondata.

L'art. 16 della legge n. 689 del 1981, recante "Modifiche al

sistema penale", nel disciplinare il pagamento in misura ridotta

delle sanzioni amministrative, statuisce che le stesse possono essere

estinte mediante il pagamento di una somma "pari alla terza parte del

massimo della sanzione prevista per la violazione commessa o, se più

favorevole, al doppio del minimo della sanzione edittale".

Questo minimo, per le sanzioni di origine amministrativa, risulta

indicato dall'art. 10 della medesima legge n. 689 del 1981 (in una

somma non inferiore a lire quattromila), mentre, per le sanzioni

depenalizzate di cui all'art. 32, può essere desunto, come la Corte

ha avuto occasione di precisare (sentenza n. 152 del 1995), dall'art.

38 della legge in questione, ove, per individuare l'entità della

somma dovuta in relazione ad una sanzione amministrativa conseguente

ad un illecito depenalizzato, si rinvia all'ammontare della multa e

dell'ammenda. Nell'ipotesi di sanzione amministrativa derivante -

come nel caso preso in esame nel giudizio a quo - da una

contravvenzione depenalizzata (ex art. 17 della legge 30 aprile 1962,

n. 283), la misura minima della sanzione può essere, dunque, desunta

in via generale - così come indicato dalla giurisprudenza della

Cassazione richiamata quale "diritto vivente" nell'ordinanza di

rinvio - dall'art. 26 del codice penale, che indica, per l'ammenda,

la misura minima di lire quattromila.

4. - Così ricostruita la disciplina generale del pagamento in

forma ridotta delle sanzioni amministrative, occorre considerare che

la legge n. 689 del 1981 opera, rispetto alla competenza legislativa

regionale (e provinciale) in tema di sanzioni, come legge contenente

principi fondamentali, da intendersi alla luce dell'orientamento

secondo il quale la competenza sanzionatoria non attiene ad una

materia a sé, ma accede alle materie sostanziali, con funzione

rafforzatrice dei precetti stabiliti dal legislatore (sentenza n. 28

del 1996), riservando in particolare alla competenza legislativa

delle Regioni e delle Province autonome la individuazione delle

fattispecie sanzionate, nonché la determinazione delle sanzioni

stesse, fra un minimo e un massimo.

Alla predetta legge n. 689 del 1981, per il suo rilievo nel

contesto della disciplina generale posta in tema di sanzioni

amministrative, va riconosciuta l'idoneità a vincolare il

legislatore regionale (e provinciale) sia con riferimento alla

previsione della possibilità di un pagamento della sanzione in

misura ridotta, sia con riferimento alla determinazione di tale

misura, che l'art. 16 viene a indicare nell'importo più favorevole

al soggetto intimato, da individuare attraverso la scelta tra le

misure rappresentate dal terzo del massimo e dal doppio del minimo

della sanzione edittale.

La norma provinciale impugnata, in una materia di competenza

concorrente quale l'igiene e sanità (art. 9, numero 10 dello Statuto

speciale, in relazione al precedente art. 5) riduce, di contro,

questa alternativa all'unica ipotesi del pagamento di un terzo del

massimo, là dove la sanzione risulti comminata solo nella misura

massima, senza considerare che il rispetto del principio stabilito

nell'art. 16 della legge n. 689 del 1981 impedisce alla Provincia di

determinare la misura della sanzione solo in relazione al terzo del

massimo edittale, sì da non garantire al soggetto colpito la

possibilità di scelta della misura più favorevole tra le due

indicate dallo stesso art. 16. Ne discende, che la Provincia stessa,

in assenza di un minimo specificamente previsto nella legge

provinciale, non può sottrarre a chi sia interessato al pagamento in

misura ridotta la possibilità di ottemperare al proprio obbligo

utilizzando il richiamo anche al minimo desumibile in via generale

dalla disciplina relativa al tipo di sanzione applicata.