Sentenza n. 192/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto legge 3

febbraio 1970, n. 7, recante norme in materia di collocamento e

accertamento dei lavoratori agricoli, convertito, con modificazioni, in

legge 11 marzo 1970, n. 83, promosso con ricorso del Presidente della

Regione Trentino - Alto Adige, notificato il 18 aprile 1970, depositato

in cancelleria il 24 successivo ed iscritto al n. 6 del registro

ricorsi 1970.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 28 ottobre 1970 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione Trentino - Alto

Adige, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto notificato il 18 aprile 1970 e depositato il 24

aprile successivo, il Presidente della Regione Trentino - Alto Adige ha

proposto ricorso per la dichiarazione di incostituzionalità degli

artt. 3, 4 e 10 del D.L. 3 febbraio 1970, n. 7, convertito con la legge

11 marzo 1970, n. 83, per violazione degli artt. 2, 6, 11, 13 e 18 e

seguenti dello statuto regionale, anche in relazione agli artt. 3, 6 e

41 della Costituzione.

Premessi alcuni cenni sulla composizione secondo gruppi linguistici

delle aziende agricole condotte da coltivatori diretti nella provincia

di Bolzano e sulla disciplina ad esse relativa dettata dall'art. 11, n.

6, della legge 29 aprile 1949, n. 264, contenente "provvedimenti in

materia di avviamento al lavoro e di assistenza ai lavoratori

involontariamente disoccupati", il ricorso sostiene che il decreto

legge impugnato e la sua legge di conversione - ove dovesse escludersi

la sopravvivenza della menzionata disposizione dell'art. 11 della legge

del 1949 - avrebbero introdotto in materia alcune innovazioni

incompatibili con diverse norme della Costituzione e statutarie.

In particolare il decreto legge e la legge di conversione,

stabilendo all'art. 10, primo e nono comma, la libertà di iscrizione

del lavoratore agricolo nelle liste di collocamento di qualsiasi

sezione del territorio nazionale, indipendentemente dalla sua

residenza, ed imponendo l'obbligo per chi intenda assumere lavoratori

agricoli di farne richiesta alla sezione nella cui circoscrizione deve

essere eseguita la prestazione, senza riprodurre fra le eccezioni

quella di cui al predetto art. 11, n. 6, della legge del 1949

concernente le aziende rurali con non più di sei dipendenti in zone

mistilingue, violerebbero: a) il principio di autonomia organizzativa

delle imprese, limitabile unicamente per il perseguimento di fini di

utilità generale e nel rispetto comunque del canone fondamentale della

parità (artt. 3 e 41 Cost.): le aziende agricole condotte da comunità

familiari di lingua italiana nell'intero territorio nazionale

avrebbero, infatti, a differenza di quelle di lingua tedesca nella

provincia di Bolzano, la possibilità di scegliere lavoratori

appartenenti allo stesso gruppo linguistico;

b) il principio di tutela delle minoranze linguistiche (art. 6

Cost.), che dovrebbe valere anche in tema di avviamento al lavoro; c)

il principio di salvaguardia per tutti i cittadini delle rispettive

caratteristiche etnico - culturali, qualunque sia il gruppo linguistico

al quale appartengano (art. 2 St. T. - A.A.).

La stessa normativa, inoltre, attribuendo con l'art. 3, primo

comma, n. 1, compiti in materia di formazione professionale dei

lavoratori agricoli alla commissione regionale per la manodopera

agricola ed ignorando all'art. 7 (rectius: art. 3, primo comma, n. 7)

qualsiasi riconoscimento per il titolo conseguente al superamento dei

corsi provinciali di addestramento, si porrebbe in contrasto con le

leggi che la provincia di Bolzano aveva in precedenza emanato nel

settore (legge prov. 27 agosto 1962, n. 9, e legge prov. 27 novembre

1967, n. 15) e lederebbe il principio della competenza esclusiva della

provincia in materia di istruzione e di avviamento professionale ad

indirizzo agricolo (artt. 11, n. 2, e 13 St. T. - A.A.).

Ed ancora, inserendo con l'art. 3, ultimo comma, il direttore

dell'ufficio regionale del lavoro nella composizione del comitato

regionale per la programmazione economica, il decreto legge come la

relativa legge di conversione altererebbero la composizione del

Consiglio e della Giunta regionale, cui sono appunto affidati i compiti

del suddetto comitato (art. 18 e segg. St. T. - A.A.).

Infine gli atti legislativi impugnati, muovendo negli articoli 4

segg. e 15 dal presupposto che la denuncia di malattia debba essere

presentata per il tramite dell'ufficio contributi unificati in

agricoltura, anziché direttamente alla Cassa malattia, non

rispetterebbero il principio della competenza integrativa regionale in

materia di previdenza e di assicurazione sociale (art. 6 St. T. - A.A.)

ed il concreto esercizio operatone dalla Regione con la legge regionale

7 dicembre 1962, n. 23.

Le conclusioni della Regione sono pertanto intese ad ottenere una

declaratoria di incostituzionalità per i vizi sopra indicati.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura dello Stato,

eccependo preliminarmente la inammissibilità del ricorso perché

tardivo rispetto a quelle parti del decreto legge impugnato (artt. 3,

ultimo comma, 4, 10, primo e nono comma, 15) non modificate dalla

successiva legge di conversione, che avrebbe - in tal caso e

relativamente a queste norme - operato non come fonte di diritto

materiale, ma unicamente su di un piano formale, eliminando la

provvisorietà dell'atto governativo e costituendo così un mero bill

of indemnity.

Ulteriore motivo di inammissibilità inficierebbe, secondo

l'Avvocatura di Stato, quella parte del ricorso che denuncia non già

la violazione di norme statutarie attributive di competenza agli organi

regionali, ma la generica o specifica inosservanza di norme della

Costituzione.

Inammissibile, poi, nel suo contenuto sarebbe l'alternativa

prospettata alla Corte nel ricorso, che condizionerebbe la insorgenza

della questione di legittimità costituzionale alla mancata oppure no

sopravvivenza dell'art. 11, n. 6, della legge n. 264 del 1949 per

effetto delle nuove disposizioni legislative oggetto di impugnazione.

Queste rimarrebbero, del resto, pur sempre nell'alveo della

precedente legge, anch'essa statale, e cioè in materia di avviamento

al lavoro dei lavoratori agricoli, senza invadere i diversi settori

riservati alle competenze primaria ed integrativa della Regione o delle

provincie interessate. Ed agli artt. 3, 11 e 12 prevedono possibilità

di richieste nominative in base a criteri di specializzazione od in

funzione dell'impiego dei lavoratori nelle aziende, per cui gli

inconvenienti lamentati nel ricorso - indipendentemente dalla loro

fondatezza sotto il profilo costituzionale - non avrebbero ragion

d'essere: da questo stesso punto di vista anche il sistema derivante

dalla legislazione provinciale sembra rispettato, potendo le

particolari specializzazioni ivi considerate essere valutate come causa

di richieste nominative.

La libertà di iscrizione del lavoratore nelle liste di

collocamento dell'intero territorio nazionale troverebbe il suo valido

fondamento nella norma di cui all'art. 120, terzo comma, della

Costituzione, mentre la partecipazione del direttore dell'ufficio

regionale del lavoro non muterebbe la composizione statutaria del

Consiglio regionale come tale, ma unicamente dello stesso organo in

quanto chiamato a svolgere le funzioni amministrative di Comitato

regionale per la programmazione economica. La normativa impugnata,

infine, con il prevedere l'intervento del servizio contributi agricoli

unificati non escluderebbe che le denunce di malattia possano essere

direttamente presentate alla Cassa malattia.

L'Avvocatura di Stato chiede conseguentemente una pronuncia di

inammissibilità o di reiezione per infondatezza del ricorso.

3. - Le parti hanno sviluppato le loro argomentazioni anche in

successive memorie ed all'udienza hanno insistito nelle rispettive

conclusioni. Considerato in diritto :

1. - È da disattendere preliminarmente la eccezione di

inammissibilità del ricorso perché proposto contro la legge di

conversione di precedente decreto - legge non impugnato nei termini,

anche nelle parti in cui quella ne riproduce il contenuto senza

modificazioni. Come questa Corte ha già ritenuto con la sentenza n.

113 del 1967, infatti, la legge di conversione rende permanente e

definitiva la normativa solo provvisoriamente dettata dal precedente

provvedimento governativo ex art. 77 della Costituzione, perpetuandone

gli eventuali vizi di costituzionalità, e pertanto rinnova la lesione

che all'interesse della Regione si assume derivare dalla denunciata

illegittimità costituzionale della normativa medesima.

È anche da disattendere, parzialmente, la seconda eccezione di

inammissibilità, sollevata dalla difesa dello Stato, sul presupposto

che con il ricorso della Regione si prospetterebbero violazioni di

norme costituzionali, anziché invasione della sfera di competenza

della Regione o della provincia. Al riguardo, è sufficiente richiamare

l'art. 83 dello Statuto del Trentino - Alto Adige, il quale

espressamente ammette la Regione ad impugnare leggi ed atti con valore

di legge dello Stato "per violazione del presente statuto": giacché,

nella specie, sono state appunto dedotte censure che hanno specifico

riferimento a determinate disposizioni dello Statuto, sia pure "anche

in relazione agli artt. 3, 6 e 41 della Costituzione". Ma di queste

ultime disposizioni del testo costituzionale, l'articolo 6 risulta

invocato come principio generale che sta a fondamento dell'art. 2 dello

Statuto speciale (e di altre particolari disposizioni in questo

contenute), illuminandone il significato, di guisa che la norma assunta

a parametro è e rimane quella dell'art. 2 (in termini analoghi, si

veda la sent. di questa Corte n. 1 del 1961). Sono invece

inammissibili, e non possono quindi essere prese in considerazione, le

sole censure che hanno diretto ed esclusivo riferimento agli artt. 3 e

41 della Costituzione.

Priva di fondamento si rivela, infine, la terza eccezione

pregiudiziale, per l'asserito carattere eventuale del ricorso, che

avrebbe ad oggetto - secondo afferma l'Avvocatura dello Stato - una

questione di interpretazione, consistente nell'accertare se la nuova

normativa del 1970 abbia o meno abrogato, per il settore

dell'agricoltura, la particolare disposizione dell'art. 11, n. 6, della

legge 29 aprile 1949, n. 264, che consentiva alle aziende agricole con

non più di sei dipendenti, situate in zone misti lingue (da

determinarsi con decreto presidenziale), l'assunzione diretta di

lavoratori dipendenti. La difesa regionale, infatti, si è limitata a

darsi carico, dubitativamente, di una interpretazione "adeguatrice"

alla quale questa Corte avrebbe ben potuto - in ipotesi - pervenire

autonomamente, senza esservi comunque sollecitata dalle parti,

ponendola a base di una eventuale decisione di infondatezza

(limitatamente ad una tra le questioni proposte); ma non per questo

può dirsi che il ricorso abbia ad oggetto una pronuncia (che non

sarebbe di competenza della Corte) sul problema della intervenuta

abrogazione o della sopravvivenza della disposizione sopra menzionata,

tale problema presentandosi soltanto come un presupposto logico della

decisione della questione di legittimità costituzionale, ad ottenere

la quale il ricorso è rivolto.

2. - Passando al merito del ricorso, cui quest'ultima eccezione

pregiudiziale è strettamente collegata, deve ritenersi anzitutto che

con il decreto - legge n. 7, convertito nella legge n. 83 del 1970, è

stata dettata una nuova disciplina dell'intera materia del collocamento

dei lavoratori agricoli, che costituiva anteriormente parte della più

ampia materia regolata dalla menzionata legge del 1949, sull'avviamento

al lavoro e l'assistenza dei lavoratori involontariamente disoccupati,

in genere. Tutto quel che concerne il collocamento della mano d'opera

agricola risulta adesso sottratto alla disciplina della legge del 1949,

tanto più che nel decreto - legge del 1970 e relativa legge di

conversione sono espressamente enunciate le sole eccezioni dallo stesso

consentite al duplice principio della assunzione attraverso le liste di

collocamento e della richiesta numerica; e tali eccezioni, anche quando

presentano qualche analogia con quelle previste dalla legge del 1949,

sono tuttavia diversamente configurate e diversamente regolate.

Ora, è a questo punto che sorge la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 10; e la questione, limitatamente alla omessa

previsione dell'ipotesi di cui al n. 6 dell'art. 11 della precedente

legge del 1949, deve ritenersi fondata con riferimento all'art. 2

dello Statuto, sistematicamente inquadrato nel più generale principio

di tutela delle minoranze linguistiche affermato nell'art. 6 della

Costituzione.

È pacifico che la Provincia di Bolzano è zona misti lingue, come

tale d'altronde anche formalmente riconosciuta - agli specifici effetti

che qui interessano - dal decreto presidenziale del 2 maggio 1950;

pacifico altresì che la grande maggioranza della popolazione agricola

ivi residente appartiene al gruppo di lingua tedesca e che, in

considerazione di tali circostanze di fatto, lo stesso Statuto della

Regione presenta una evidente accentuazione dell'autonomia legislativa

ed amministrativa delle provincie proprio per quel che attiene al

settore dell'agricoltura (usi civici, ordinamento delle minime

proprietà culturali, dei masi chiusi e delle comunità familiari rette

da antichi statuti e consuetudini: art. 11, nn. 8 e 9), ed a materie

per solito intimamente connesse con la vita associata nelle campagne

(usi e costumi locali, manifestazioni artistiche locali: art. 11, nn. 4

e 5). Pacifico, infine e soprattutto, che l'art. 2 dello Statuto,

prescrivendo la salvaguardia delle caratteristiche etniche e culturali

dei gruppi linguistici coesistenti nella Regione, si oppone a misure

rivolte a determinare forzate assimilazioni tra di essi o suscettibili

di comprometterne il libero sviluppo, secondo le rispettive tradizioni

e costumanze.

Ciò premesso, non la libertà dei lavoratori di iscriversi nelle

liste di collocamento di qualsiasi sezione del territorio nazionale,

indipendentemente dal requisito della residenza, come sostiene la

Regione ricorrente, ma l'obbligo dell'assunzione attraverso le liste

per richiesta numerica, incondizionatamente imposto anche ad aziende

agricole minori, contrasta con l'art. 2 dello Statuto. La inserzione,

non liberamente scelta o consentita dalle due parti, di lavoratori

appartenenti ad altri gruppi linguistici in siffatte piccole comunità

rurali omogenee, e prevalentemente a carattere familiare, rappresenta,

infatti, una menomazione di quella tutela del gruppo linguistico

tedesco che lo Statuto esige invece gli sia assicurato, in un regime di

eguaglianza sostanziale con tutti gli altri, e che la legge del 1949

aveva realizzato attraverso il congegno dell'articolo 11, n. 6.

Né può omettersi di rilevare che, non riproducendo tale congegno

e non introducendone alcun altro diretto al medesimo scopo, la nuova

disciplina del collocamento in agricoltura segna - sotto il profilo in

esame - un regresso rispetto a quella del 1949, minacciando di turbare

una situazione di cose ormai consolidata da più di un ventennio di

applicazione di quella legge. E non vale obiettare, come fa la difesa

dello Stato, che né la Regione né le provincie hanno poteri

legislativi in materia di lavoro e che pertanto la legge statale ha

operato nell'ambito della propria sfera di competenza: giacché il

principio dell'art. 2 dello Statuto limita egualmente leggi statali,

regionali e provinciali, quali che siano le materie che hanno ad

oggetto.

Conseguentemente, ferma restando, com'è ovvio, la libertà del

legislatore di regolare questo particolare aspetto della materia nei

modi che saranno ritenuti più opportuni e adeguati alla realtà delle

situazioni di fatto, purché nel rispetto dei principi costituzionali,

deve frattanto dichiararsi la illegittimità costituzionale dell'art.

10 del decreto - legge n. 7 e della relativa legge di conversione, n.

83 del 1970, nella parte in cui non prevede la possibilità

dell'assunzione diretta, nei casi e nelle condizioni di cui al n. 6

dell'art. 11 della legge del 1949.

3. - Fondate sono anche le censure nei confronti delle disposizioni

contenute nell'art. 3, primo comma, della legge di conversione, ai nn.

1 e 7 (erroneamente indicato, quest'ultimo, come art. 7) per violazione

degli artt. 11, n. 2, e 13 dello Statuto, che attribuiscono alle

provincie di Trento e di Bolzano potestà legislativa primaria, con la

connessa potestà amministrativa, in materia di istruzione "di

avviamento professionale ad indirizzo agrario". Tale potestà è stata

concretamente esercitata dalla provincia di Bolzano, che ha provveduto

a disciplinare i corsi di addestramento professionale dei lavoratori

addetti al settore agricolo, istituendone altresì direttamente o

autorizzandone l'istituzione da parte di altri soggetti.

Contrastano pertanto con le disposizioni statutarie testé

rammentate sia la norma dell'art. 3, n. 1, in quanto applicabile anche

alla provincia di Bolzano, limitatamente alla parte in cui attribuisce

alla Commissione regionale per la manodopera agricola il compito di

fare proposte (agli organi centrali dell'amministrazione statale) in

materia di "formazione professionale", sia la norma del n. 7 dello

stesso art. 3, nella parte in cui omette di prescrivere la valutazione,

ai fini della determinazione delle specializzazioni ammesse a richiesta

nominativa, dei titoli e attestati rilasciati dai corsi istituiti ed

autorizzati dalla provincia di Bolzano.

4. - È invece, infondata la censura dell'art. 3, ultimo comma, per

violazione degli artt. 18 e seguenti dello Statuto.

Infatti, la prescrizione che del Comitato regionale per la

programmazione economica debba far parte il direttore dell'ufficio

regionale del lavoro ha riferimento ai soli comitati (organi statali)

provvisoriamente istituiti - in attesa che fossero concretamente

costituite le regioni a statuto ordinario dal decreto del Ministro per

il bilancio in data 22 settembre 1964, e successive modificazioni,

adottato sulla base della legge 14 novembre 1962, n. 1619, con espressa

eccezione per le regioni a statuto speciale, già operanti. Lo stesso

art. 2 della legge di conversione ne offre la riprova, come osservato

dalla difesa dello Stato, prevedendo, all'inverso, che della

commissione regionale per la mano d'opera agricola faccia parte -

alternativamente - un rappresentante del Consiglio regionale "ove

costituito", ovvero del Comitato regionale per la programmazione; ed è

evidente che non avrebbe avuto alcun senso ipotizzare l'eventualità

dei consigli regionali costituiti se la norma avesse avuto riguardo

anche alle regioni a statuto speciale, i cui consigli erano tutti e da

tempo praticamente costituiti e funzionanti.

5. - Anche priva di fondamento è l'ultima censura sollevata in

ordine agli artt. 4 e seguenti e 15 per violazione dell'art. 6 dello

Statuto.

Si assume dalla Regione ricorrente che tali disposizioni

presupporrebbero che la denuncia di malattia dei lavoratori agricoli

debba essere fatta per il tramite dell'ufficio contributi unificati in

agricoltura, mentre la legge regionale del 7 dicembre 1962, n. 23,

emanata a norma dell'art. 6 dello Statuto, prescrive che sia fatta

direttamente alla Cassa malattia.

A prescindere da ogni considerazione sulla reale portata della

questione, formulata con generico riferimento a una serie di

disposizioni della legge statale che non si occupano della modalità

della denuncia di malattia, e per altro verso ad una legge regionale

che neppure contiene norme espresse in proposito, è sufficiente

rilevare che la potestà legislativa attribuita alla Regione dall'art.

6 dello Statuto ha carattere integrativo e perciò le leggi statali

sulla materia continuano ad essere validamente applicabili nel

territorio della Regione, la quale è soltanto competente ad integrarne

la normativa in aderenza alle sue particolari esigenze. Ma la Regione

non può pretendere che sia la legislazione statale, in materia di

competenza regionale integrativa, a adeguarsi alle eventuali

disposizioni di dettaglio di fonte regionale, le quali, d'altronde,

rimangono ferme in quanto compatibili con le leggi dello Stato.