Sentenza n. 193/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 21 e 30 del

r.d. 28 aprile 1938, n. 1165 (testo unico delle disposizioni

sull'edilizia popolare ed economica), promosso con ordinanza emessa il

9 dicembre 1970 dal giudice conciliatore di Oristano nel procedimento

civile vertente tra l'Istituto autonomo per le case popolari per la

provincia di Cagliari e Neri Luciana, iscritta al n. 67 del registro

ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 75 del 20 marzo 1974.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 21 aprile 1976 il Giudice relatore

Antonino De Stefano;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un procedimento per convalida di licenza per finita

locazione promosso dall'Istituto autonomo per le case popolari per la

provincia di Cagliari contro Neri Luciana, assegnataria di un

appartamento sito in Oristano di proprietà dell'Istituto, il giudice

conciliatore di Oristano con ordinanza 9 dicembre 1970 (pervenuta a

questa Corte il 14 febbraio 1974) ha sollevato d'ufficio la questione

di legittimità costituzionale degli artt. 21 e 30 del testo unico

sull'edilizia popolare ed economica approvato con r.d. 28 aprile 1938,

n. 1165, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione.

Osserva anzitutto il giudice a quo che gli Istituti per le case

popolari perseguono scopi di interesse pubblico a vantaggio delle

classi meno abbienti, alle quali gli alloggi sono assegnati secondo una

particolare procedura di concorso, che sfocia in una graduatoria.

Da ciò deriverebbe che l'Istituto, una volta riconosciuta

nell'assegnatario la sussistenza dei requisiti previsti dalla legge,

non possa sovvertire il diritto all'assegnazione dell'alloggio,

acquisito a seguito di regolare concorso. La stipulazione, perciò, di

un contratto di locazione a tempo determinato o anche indeterminato -

con le conseguenze di cui al codice civile - sarebbe in netto contrasto

con tale acquisito diritto.

Il testo unico citato prevede come causa di risoluzione del

contratto solo il mancato pagamento del canone; ed anche il caso

dell'avvenuto mutamento delle condizioni soggettive e oggettive fatte

valere in sede di concorso e graduatoria potrebbe rappresentare una

legittima causa di risoluzione del rapporto. La pretesa dell'Istituto

di por termine a suo piacimento al rapporto, senza che l'assegnatario

nulla possa opporre, si risolverebbe quindi nella violazione di un

acquisito diritto alla locazione a vantaggio di altro aspirante.

Concludendo, il giudice a quo afferma che le norme denunciate, in

quanto carenti di disposizioni che adeguatamente tutelino

l'assegnatario titolare di un diritto soggettivo riconosciuto,

sarebbero incostituzionali, sia perché - in violazione dell'art. 24

Cost. - pongono l'assegnatario nella impossibilità di tutelare il suo

diritto, assicurando, per contro, all'Istituto una posizione di

privilegio in contrasto con le finalità pubbliche da esso perseguite;

sia perché - in violazione dell'art. 3 Cost. - creano inammissibili

disparità di trattamento tra cittadini.

Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri - rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato -

il quale nelle proprie deduzioni, depositate in cancelleria il 2

ottobre 1971, rileva che nessun contrasto può sussistere tra le norme

impugnate ed il principio di uguaglianza proclamato dall'art. 3 Cost.

Il giudice a quo pone a confronto la posizione del vecchio assegnatario

e quella di altro aspirante che potrebbe essergli preferito in sede di

nuova assegnazione dello stesso alloggio. Nessuna norma però impedisce

al precedente assegnatario di concorrere con altri a tale nuova

assegnazione. La parità di trattamento si realizza o si viola in sede

di assegnazione e non in sede di determinazione della durata del

rapporto di locazione che dalla assegnazione deriva.

Del pari insussistente, secondo l'Avvocatura, è il denunciato

contrasto con l'art. 24 Cost., non risultando in alcun modo

condizionato o limitato il diritto di difesa dalle norme in esame. Il

fatto che gli Istituti possano determinare la durata del contratto di

locazione non impedisce in alcun modo agli assegnatari di tutelare in

giudizio le proprie ragioni, qualora la disdetta per finita locazione

dovesse rivelarsi illegittima.

L'Avvocatura conclude, quindi, per la infondatezza della proposta

questione. Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza di rinvio viene sollevata, in riferimento agli

artt. 3 e 24 della Costituzione, la questione di legittimità

costituzionale degli artt. 21 e 30 del testo unico sull'edilizia

economica e popolare approvato con r.d. 28 aprile 1938, n. 1165.

L'impugnativa trae motivo dal rilievo che le denunciate norme

prevedono la cessione in locazione degli alloggi popolari - dopo

l'espletamento di concorso, con il quale sia stato accertato il

possesso, da parte dell'assegnatario, dei requisiti di legge in misura

prevalente rispetto agli altri aspiranti - mediante stipula di

contratti a tempo determinato o anche indeterminato, senza limitare le

ipotesi di cessazione del relativo rapporto ai soli casi di morosità o

di perdita, da parte dell'assegnatario, delle condizioni soggettive ed

oggettive, valutate in sede di graduatoria per l'assegnazione. La fine

della locazione per lo spirare del termine, e la facoltà dell'Istituto

locatore di negare immotivatamente la rinnovazione, concreterebbero una

violazione del diritto acquisito dall'assegnatario, ad ingiustificato

vantaggio di altro aspirante, cui l'alloggio potrebbe essere ceduto,

malgrado il possesso di requisiti soggettivi ed oggettivi inferiori a

quelli del precedente assegnatario.

La denunciata normativa contrasterebbe, quindi, con due articoli

della Costituzione: con l'art. 3, perché creerebbe una inammissibile

disparità di trattamento tra cittadini; con l'articolo 24, perché

porrebbe il cittadino nella impossibilità di far valere le proprie

ragioni, fondate sull'acquisito diritto allo alloggio.

2. - La sollevata questione va esaminata prendendo le mosse

dall'analisi del complesso rapporto che si instaura tra gli Istituti

delle case popolari e gli assegnatari in locazione degli alloggi.

Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte di cassazione, si

devono in esso distinguere due fasi: la prima, di natura pubblicistica,

che ha termine con l'atto unilaterale di assegnazione, ed è

caratterizzata da posizioni di interesse legittimo; la seconda, di

natura privatistica, che ha inizio con la convenzione di locazione

(stipulata in dipendenza del provvedimento amministrativo di

assegnazione), ed è caratterizzata da posizioni di diritto soggettivo

perfetto e di correlative obbligazioni. La locazione, pur

presupponendo il procedimento di assegnazione, ha carattere autonomo

rispetto alla precedente fase; di guisa che i diritti soggettivi,

scaturenti dal negozio bilaterale, regolato dal diritto privato,

restano delimitati, quanto alla loro estensione ed alla loro durata,

dal contratto medesimo. Ne consegue che la locazione è soggetta alle

cause di risoluzione, di cessazione e di estinzione, previste dal

contratto e dalle norme integrative del codice civile, in quanto non

esplicitamente derogate; e l'efficacia di tali censure non è

condizionata alla formale revoca, da parte dell'Istituto, dell'atto

amministrativo di assegnazione, che ha concluso la prima fase del

rapporto. In altri termini, se il collegamento genetico tra il

provvedimento amministrativo di assegnazione ed il negozio bilaterale

di locazione, può importare che la revoca dell'assegnazione si

rifletta sul rapporto di locazione, non puo invece affermarsi che la

cessazione della locazione sia sempre e necessariamente condizionata

alla preventiva revoca dell'assegnazione, nel senso che l'estinzione

prevista dalla disciplina contrattuale non possa operare

indipendentemente dalla revoca dell'assegnazione. In particolare, ove

la locazione sia stata stipulata a tempo determinato e il termine sia

trascorso, o la locazione sia comunque scaduta in base al contratto,

il diritto dell'assegnatario al godimento dell'alloggio cessa al pari

di quanto si verifica per ogni altro conduttore, anche se non sia

intervenuto provvedimento di revoca dell'assegnazione, che in tal caso

si appalesa oltretutto superfluo.

3. - La struttura del rapporto, così delineata, e la sostanziale

autonomia delle due fasi in esso enucleate, trovano, sempre secondo la

richiamata giurisprudenza, la loro base legislativa nelle norme del

citato testo unico n. 1165 del 1938, ed in particolare nell'art. 30,

ove espressamente si dispone che la gestione degli alloggi da parte

degl'istituti ed enti per le case economiche e popolari, avvenga

mediante locazione, da effettuarsi secondo determinati criteri

preferenziali. Di tale articolo, così interpretato, il giudice a quo

prospetta il contrasto con l'art. 3 della Costituzione.

La questione è fondata.

Questa Corte ha già avuto occasione (sent. n. 159 del 1969) di

sottolineare le finalità sociali e gli scopi di pubblico interesse

perseguiti dagl'Istituti per le case popolari; e di affermare la

diversità di situazione tra l'inquilino di una privata abitazione e

l'assegnatario di un alloggio popolare, sul piano del rapporto locativo

che li lega, ai rispettivi proprietari dell'immobile. Gli istituti in

questione sono, infatti, enti pubblici, creati dallo Stato per il

soddisfacimento di un proprio fine, che si identifica con l'interesse e

l'obbligo sociale di costruire appartamenti economici da porre a

disposizione delle categorie di cittadini meno abbienti e più

bisognosi; ed i canoni da questi corrisposti, più modesti di quelli

correnti sul mercato, perché calcolati senza intenti speculativi o di

lucro, non sono equiparabili alla controprestazione in senso

privatistico. La natura pubblicistica sia degli enti sia della funzione

dai medesimi esplicata, incide sul rapporto intercedente tra l'Istituto

e l'assegnatario dell'alloggio, dando luogo a peculiari

caratteristiche, non riscontrabili nel comune rapporto di locazione.

Con la riconosciuta preponderanza dell'aspetto pubblicistico del

rapporto mal si concilia, peraltro, l'ampiezza privatistica

dell'autonomia negoziale attribuita ai suddetti istituti, cui si

riconosce la illimitata facoltà d'imporre, nel negozio bilaterale

susseguente all'assegnazione dell'alloggio, termini di scadenza che

determinano la cessazione del rapporto di locazione, senza che sia

previsto alcun nesso con la revoca dell'atto amministrativo di

assegnazione, o con altre ipotesi di risoluzione legislativamente

sancite. Se la mens legis è quella univoca, di fornire un abitazione

alle "classi meno agiate", ed in tale ambito ai più bisognosi secondo

predeterminati criteri preferenziali, irrazionale ed incongrua si

appalesa la norma che consente di eludere lo scopo chiaramente voluto

dal legislatore. Infatti, il rigoroso procedimento amministrativo di

assegnazione, che si concreta in un concorso e si conclude con una

graduatoria degli aspiranti, può agevolmente essere frustrato, con

l'apporre al rapporto locatizio, che si instaura in conseguenza

dell'atto di assegnazione, un breve termine (talvolta anche di un solo

mese), allo scader del quale il rapporto cessa ex lege, essendo in

facoltà dell'istituto locatore di negarne ad nutum la rinnovazione,

pur conservando l'assegnatario i requisiti soggettivi ed oggettivi che

nella graduatoria lo avevano anteposto agli altri aspiranti. L'alloggio

può, quindi, dall'Istituto, essere dato in locazione ad altro

soggetto, che abbia minori titoli preferenziali rispetto al precedente

assegnatario, e magari lo segue nell'ordine della stessa graduatoria; o

essere posto nuovamente a concorso, alla cui alea l'assegnatario

dovrebbe sobbarcarsi per riottenerlo in locazione. Ad altri

assegnatari, invece, l'Istituto può concedere la rinnovazione del

contratto scaduto, senza dover esternare le ragioni del diverso

comportamento, avvantaggiandoli così nei confronti di quelli, del pari

utilmente classificati in graduatoria, ai quali il rinnovo sia stato

negato. La norma in esame, nel consentire questa arbitraria ed

ingiustificata disparità di trattamento, in irrazionale antitesi con

la voluta preliminare selezione dei più bisognosi, vulnera il primo

comma dell'art. 3 della Costituzione. Ed appare, altresì, in

contrasto con il secondo comma dello stesso articolo, in quanto

impedisce il perseguimento della finalità, di alto rilievo sociale,

intesa a fornire l'alloggio ai meno abbienti, per i quali la estrema

difficoltà di procurarsi l'abitazione sul libero mercato costituisce

indubbiamente uno tra i più gravi ostacoli al pieno sviluppo della

persona umana ed all'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori

all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

Né varrebbe il rilievo che gl'Istituti si avvalgono della scadenza

del termine per porre fine al rapporto con assegnatari che non abbiano

più i requisiti di legge. È facile replicare che in tali casi altro

è il rimedio apprestato dall'ordinamento, quale la risoluzione di

diritto dei contratto per decadenza, annullamento e revoca

dell'assegnazione, e ad esso è doveroso far ricorso, anche per le

maggiori garanzie in sede giurisdizionale che offre agl'interessati. Al

qual proposito questa Corte ha già riconosciuto (ord. n. 48 del 1974)

che il d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, è intervenuto a dettare una

organica disciplina dell'intera materia delle assegnazioni in locazione

degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, delle ipotesi di

decadenza delle stesse nonché di loro annullamento e revoca (e

conseguente risoluzione di diritto del rapporto di locazione) per il

venir meno nell'inquilino dei requisiti, accentuando così gli aspetti

pubblicistici delle precedenti disposizioni del citato testo unico n.

1165 del 1938, nonché della legge 16 maggio 1956, n. 503, e del d.P.R.

23 maggio 1964, n. 655, in ordine ai mezzi di tutela amministrativa e

giurisdizionale, di cui gl'Istituti per le case popolari e gli enti

assimilati possono valersi per l'assolvimento dei loro compiti. La

richiamata disciplina è applicabile alla quasi totalità delle case

popolari che, per essere state costruite a totale carico e con il

concorso o con il contributo dello Stato, rientrano nell'ambito

dell'edilizia residenziale pubblica. A quelle che non vi sono comprese,

la normativa stessa, qualora ritenuta non applicabile in via analogica,

potrebbe essere estesa dal legislatore con apposito provvedimento.

Conclusivamente, per i su esposti motivi, va dichiarata la

illegittimità costituzionale, per contrasto con l'art. 3 della

Costituzione, dell'impugnato art. 30 del testo unico n. 1165 del 1938,

nella parte in cui consente agli enti pubblici concedenti di stipulare

con gli assegnatari degli alloggi popolari contratti di locazione per

un tempo determinato, nonché di avvalersi nei confronti degli stessi

del procedimento per convalida di licenza o di sfratto per finita

locazione.

Resta così assorbita l'altra censura, dedotta, in riferimento

all'art. 24 della Costituzione, nei confronti dello stesso art. 30.

4. - Inammissibile per difetto di rilevanza è, invece, la

questione di legittimità costituzionale, sollevata con l'ordinanza in

epigrafe, sempre con riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione,

nei confronti dell'art. 21 dello stesso testo unico n. 1165 del 1938:

tale articolo, infatti, ha per oggetto la costruzione delle case

popolari ed economiche, mentre nel giudizio a quo si verte in tema di

locazione.