Sentenza n. 193/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 11

febbraio 1980, n. 18 (Indennità di accompagnamento agli invalidi

civili totalmente inabili) e della legge 21 novembre 1988, n. 506

(recte: 508) (Norme integrative in materia di assistenza economica

agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti), promossi con

ordinanze emesse il 20 ottobre 1993 (n. 2 ordinanze), il 2 novembre

1993 (n. 4 ordinanze) ed il 9 novembre 1993 dal Pretore di Napoli,

rispettivamente iscritte ai nn. 729, 730, 752, 753, 754 e 755 del

registro ordinanze 1993 ed al n. 40 del registro ordinanze 1994, e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 51 e 53,

prima serie speciale, dell'anno 1993 e n. 8, prima serie speciale,

dell'anno 1994;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 27 aprile 1994 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Ritenuto in fatto

1. - Con sette ordinanze di contenuto identico il Pretore di

Napoli ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 1 della legge 11 febbraio 1980 n. 18 e della legge 21

novembre 1988 n. 506 (recte: 508), in riferimento all'art. 3, primo

comma, della Costituzione.

Ad avviso del remittente la denunciata disparità di trattamento

consisterebbe, per la prima norma, nell'aver negato a favore degli

invalidi civili l'assegnazione di tre accompagnatori o, in luogo di

ciascuno di essi, la corresponsione di un assegno integrativo

dell'indennità di assistenza e di accompagnamento; nonché, per la

legge n. 508 del 1988, nel non aver esteso agli invalidi civili la

misura delle erogazioni riconosciute a favore dei grandi invalidi di

guerra.

2. - Il Pretore di Napoli premette di essere a conoscenza della

ordinanza n. 487 del 1988 con la quale questa Corte ha già

dichiarato la manifesta infondatezza della questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1 della legge n. 18 del 1980, in riferimento

all'art. 3, primo comma, della Costituzione; detta pronuncia poneva

in evidenza la differenza di situazione tra gli invalidi civili e

quelli di guerra sulla base di una obiettiva diversità dei

presupposti costitutivi del fatto invalidante (scaturente, nel

secondo caso, da fatti bellici), dalla quale conseguiva anche un

profilo risarcitorio estraneo all'ipotesi dell'invalidità civile, e

concludeva perciò per la disomogeneità delle situazioni poste a

confronto.

Osserva tuttavia il giudice a quo che quella decisione avrebbe

esteso un principio già esplicitato per le pensioni di guerra anche

all'indennità di accompagnamento senza però motivare sulle ragioni

di quell'ampliamento. Ove si consideri che l'indennità di

accompagnamento ha lo scopo di incentivare l'assistenza domiciliare

dell'invalido evitandone il ricovero e l'emarginazione conseguente e,

nel contempo, di sollevare lo Stato da un onere ben più gravoso

di quello derivante dalla corresponsione delle indennità, ne

consegue, ad avviso del remittente, la correlazione di quella

provvidenza con gli artt. 2, 38 e 32 della Costituzione, e cioè con

il dovere di assistenza sanitaria e con il principio che la specifica

assistenza degli invalidi è onere esclusivo dello Stato. In questo

contesto, rileva il Pretore, non pare esservi spazio per una

configurazione risarcitoria della perdita dell'integrità fisica

conseguente ad un servizio reso alla patria.

La natura di quell'erogazione andrebbe correlata, in conclusione,

al grado dell'invalidità e non potrebbe essere condizionata

dall'origine remota della stessa.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per l'inammissibilità, o comunque per l'infondatezza,

della questione.

Rileva in primo luogo la difesa del Governo che il giudice a quo

richiede, in sostanza, che il trattamento degli invalidi civili venga

elevato, adeguandolo a quello degli invalidi di guerra: in definitiva

viene chiesta la pronuncia di una sentenza additiva.

Orbene è noto, prosegue l'Avvocatura, che l'ammissibilità di

tali pronunce è avversata dalla prevalente dottrina per vari motivi

ma principalmente perché verrebbe ad invadere il potere

discrezionale del legislatore, e perché in molti casi - come in

quello in esame - si risolverebbe in una violazione dell'art. 81,

quarto comma, della Costituzione.

4. - Nel merito, rileva l'Avvocatura, non si può negare che alla

base della tesi del giudice remittente può esserci un fondo di

verità: è vero che il trattamento assistenziale dei grandi

invalidi, ed in particolare l'indennità di accompagnamento, mira

anche ad evitarne il ricovero in istituti ospedalieri e la

inevitabile conseguente emarginazione, traendone vantaggio la spesa

sanitaria; ed è vero anche che sotto questo profilo le esigenze

degli invalidi civili non differiscono da quelle degli invalidi di

guerra, ma è anche vero che il legislatore ha voluto attribuire al

trattamento assistenziale di questi ultimi un significato diverso ed

aggiuntivo a quello, evidenziato dal remittente, comune agli invalidi

civili. Significato che è quello ben noto di compenso per

l'integrità fisica perduta per il bene della Patria, che mette il

grande invalido di guerra in grado non solo di evitare il ricovero,

con le conseguenze negative evidenziate dal Pretore di Napoli, ma

anche di avere una assistenza maggiore e più qualificata, prolungata

nell'arco della giornata, che gli consenta una vita professionale -

se ancora possibile - e comunque sociale, culturale quanto più

vicina a quella normale.

In definitiva, apparirebbe evidente che lo scopo del legislatore

è quello di apprestare le condizioni per evitare ai grandi invalidi

di guerra lo sradicamento dalla società e per consentirne il

reinserimento.

Del resto, prosegue la difesa del Governo, il T.U. 23 dicembre

1978, n. 915, esordisce all'art. 1 definendo le pensioni di guerra

come "atto risarcitorio, di doveroso riconoscimento e di solidarietà

da parte dello Stato nei confronti di coloro che, a causa della

guerra, abbiano subito menomazioni nell'integrità fisica ..": viene

cioè solennemente ribadita la natura risarcitoria di tale

trattamento, che costituisce una delle manifestazioni tipiche del

principio della responsabilità oggettiva dello Stato per danni

subiti da privati a causa di atti di imperio legittimamente posti in

essere nell'interesse della collettività.

Ma la natura risarcitoria nelle intenzioni del legislatore, rileva

l'Avvocatura, non si esaurisce nel trattamento pensionistico stricto

sensu, bensì opera in relazione all'intero trattamento riservato

agli invalidi di guerra: ed è per questo che la misura

dell'indennità di accompagnamento ad essi riservata è superiore a

quella degli invalidi civili, dovendo assolvere, come sopra si è

evidenziato, ad una funzione diversa ed aggiuntiva rispetto

all'indennità corrisposta agli invalidi civili.

Non vi sarebbe dubbio, pertanto, che le situazioni poste a

raffronto dal giudice a quo non possono essere considerate omogenee,

e non sarebbe quindi possibile ravvisare alcuna violazione del

principio di eguaglianza. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata dal Pretore di Napoli, con sette

ordinanze di identico contenuto, investe la Corte della verifica di

legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 11 febbraio 1980

n. 18 e della legge 21 novembre 1988 n. 508, in riferimento all'art.

3, primo comma, della Costituzione.

Stante l'identità della questione sollevata da tutte le

ordinanze, i giudizi vanno riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce

l'inammissibilità della questione, in quanto il Pretore remittente

avrebbe chiesto una sentenza "additiva" o "aggiuntiva" che elevi il

trattamento deteriore degli invalidi civili per quanto riguarda

l'indennità di accompagnamento, adeguandolo a quello degli invalidi

di guerra; inoltre non potrebbe invocarsi il rispetto del principio

di eguaglianza per estendere ad altri "un'area di preteso

privilegio".

L'eccezione deve essere respinta: è appena il caso di rilevare

che di sentenze "additive" o "aggiuntive" è ricca la giurisprudenza

di questa Corte, e quanto all'errata invocazione dell'art. 3, primo

comma, in relazione ad una posizione di privilegio, è problema che

concerne il merito del giudizio.

3.1. - Passando, quindi, al merito, la questione deve dichiararsi

infondata.

Analoga questione relativa alla disparità di trattamento fra

invalidi di guerra e invalidi civili (in danno di questi ultimi),

sollevata limitatamente alla legge n. 18 del 1980, è già stata

dichiarata manifestamente infondata da questa Corte con ordinanza n.

487 del 1988.

Affermò la Corte che il trattamento differenziato fra invalidi

civili e invalidi di guerra è giustificato e legittimato

"dall'obiettiva diversità dei presupposti che sono alla base del

fatto invalidante, scaturente nel secondo caso dai fatti bellici,

comportante anche un elemento risarcitorio, estraneo alle ipotesi

dell'invalidità civile". Tale carattere era stato già più volte

riconosciuto da precedenti pronunce della Corte, a partire dalla

sentenza n. 13 del 1968, ed è, del resto, messo in evidenza dallo

stesso legislatore nell'art. 1 del T.U. sulle pensioni di guerra n.

915 del 1978.

3.2. - Il giudice a quo ben conosce questi precedenti, ma lamenta

che il principio esplicitato per le pensioni di guerra sia stato

esteso dalla citata ordinanza n. 487 del 1988 all'indennità di

accompagnamento senza specifica motivazione.

Ad avviso del remittente la diversa natura e finalità

dell'indennità di accompagnamento non potrebbe consentire la

chiamata in causa dell'elemento risarcitorio ed esigerebbe quindi una

completa eguaglianza di trattamento fra le dette categorie di

invalidi.

Che l'indennità di accompagnamento abbia una sua specifica natura

e finalità è fuori discussione, nel senso che essa consiste in "una

particolare provvidenza in favore di soggetti non autosufficienti, al

fine di porli in grado di far fronte alle esigenze di accompagnamento

e di assistenza che quella condizione necessariamente comporta,

consentendo loro condizioni esistenziali compatibili con la dignità

della persona umana" (cfr. sentt. n. 346 del 1989 e n. 88 del 1993).

Alla stregua di questa definizione - che non può non essere

pienamente ribadita - la citata sentenza n. 88 del 1993 ha dichiarato

l'illegittimità costituzionale di una norma (l'art. 1 della legge 28

marzo 1968 n. 406) che escludeva gli invalidi minori di diciotto anni

dalla corresponsione dell'indennità di accompagnamento: in questo

caso era evidente l'ingiustificata disparità di trattamento, dato

che le ragioni e le finalità cui tale indennità risponde valgono

per i minori di diciotto anni in misura identica se non più

accentuata di quanto valgono per i maggiori di età.

3.3. - Ma ben diverso è il caso in esame, che muove dalla

comparazione dell'indennità di accompagnamento prevista per gli

invalidi civili con quella attribuita agli invalidi di guerra. La

diversità di situazioni che scaturisce dalla particolare causa che

ha dato luogo all'invalidità di guerra, prima ricordata, non esclude

che di essa il legislatore possa tener conto anche nella

determinazione dell'indennità di accompagnamento: se quindi il

legislatore ha ritenuto di prevedere per gli invalidi di guerra non

autosufficienti un'indennità di accompagnamento più favorevole

rispetto a quella che rimane stabilita per gli invalidi civili, la

sua scelta non può ritenersi irragionevole, anche se la disciplina

legislativa della materia ha subito più volte modifiche, che

rientrano comunque nella discrezionalità del legislatore stesso.