Sentenza n. 195/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Lombardia contro il

Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il 20

ottobre e il 18 novembre 1983, il 22 ottobre 1984, l'11 gennaio e il

5 dicembre 1985 e il 22 aprile 1986, depositati in

Cancelleria il 5 novembre e il 6 dicembre 1983, il 10 novembre 1984,

il 28 gennaio e il 13 dicembre 1985 e il 9 maggio

1986, iscritti rispettivamente ai nn. 29 e 31 del Registro ricorsi

1983, n. 49 del Registro ricorsi 1984, nn. 8 e 53 del

Registro ricorsi 1985 e 22 del Registro ricorsi 1986, per conflitti

di attribuzione sorti a seguito: a) dei provvedimenti nn. 9544/10288

- 9545/10287 - 9546/10289 - 9548/10290 della Commissione di controllo

con i quali sono state annullate le deliberazioni della giunta

regionale nn. 28434 del 18 maggio 1983, 28269 dell'11 maggio 1983,

28427 del 18 maggio 1983 e 29233 del 15 giugno 1983; b) dei seguenti

provvedimenti della Commissione di controllo: n. 9554/10485 del 14

settembre 1983; 9553/10483 del 14 settembre 1983; 9547/10495 del 14

settembre 1983; 10529/11787 del 5 ottobre 1983; 10531/11784 del 5

ottobre 1983; 10526/11792 del 5 ottobre 1983; 10530/11785 del 5

ottobre 1983; 10532/11783 del 5 ottobre 1983; 10528/11787 del 5

ottobre 1983; 10527/11791 del 5 ottobre 1983; 10507/11793 del 5

ottobre 1983; 10506/11790 del 5 ottobre 1983; 10504/11788 del 5

ottobre 1983; 10932/12084 del 19 ottobre 1983; 10905/12077 del 19

ottobre 1983; 10906/12076 del 19 ottobre 1983; 10505/11789 del 5

ottobre 1983; c) dei decreti 27 luglio 1984 del Prefetto di Milano e

del Prefetto di Como concernenti la nomina di componenti del

Consiglio di Amministrazione della fondazione "Alessandro Durini"; d)

del provvedimento emesso dal Provveditore degli Studi di Bergamo in

data 9 marzo 1984, concernente la nomina del prof. Alberto Cattaneo a

componente del Consiglio di Amministrazione dell'Opera Pia "Claudio

Zilioli" di Bergamo; e) del provvedimento emesso dal Prefetto di

Milano in data 30 settembre 1985, relativo alla nomina dell'Ing. Gian

Vittorio Casolo a componente del Consiglio di Amministrazione della

"Fondazione Attilio e Teresa Cassoni" operante nella provincia di

Milano; f) del provvedimento del Prefetto di Milano in data 14

febbraio 1986, relativo alla nomina del dott. Francesco Carlo Massari

a Presidente del Consiglio di Amministrazione dell'Opera Pia

"Monsignor Pietro Milani e Ing. Paolo Milani", operante nella

provincia di Milano per il quadriennio 1986-1990;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1987 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'Avv. Maurizio Steccanella per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorsi notificati rispettivamente il 20 ottobre 1983 e

il 18 novembre 1983, la regione Lombardia ha sollevato conflitto di

attribuzione in relazione a ventuno provvedimenti di annullamento

della Commissione statale di controllo adottati con identica

motivazione nei confronti di altrettante deliberazioni della giunta

regionale con cui si disponeva la nomina di alcuni componenti dei

consigli di amministrazione di istituzioni pubbliche di assistenza e

beneficenza operanti nel territorio regionale.

La regione aveva esercitato il potere di nomina ritenendolo di sua

competenza in virtù dell'art. 1 lett. a) del d.P.R. 15 gennaio 1972

n. 9 che contempla espressamente le funzioni amministrative,

concernenti le IPAB, esercitate dagli organi centrali e periferici

dello Stato, nonché della legge regionale 14 luglio 1972 n. 20 che,

recependo e disciplinando il contenuto del trasferimento, individua

nella Giunta l'organo competente a provvedere "alle nomine già

spettanti all'Amministrazione statale in ordine agli organi di

amministrazione delle istituzioni pubbliche di assistenza e

beneficenza ai sensi degli statuti e delle tavole di fondazione"

(art.3).

Nella motivazione degli atti di annullamento, la Commissione di

controllo sostiene che se si considera la natura extrastatuale della

fonte attribuitiva del potere (gli statuti degli enti), garantita in

quanto espressione delle autonomie locali anche dall'art. 5 della

Costituzione, nonché l'esigenza che gli organi pubblici siano

investiti dei relativi poteri soltanto dalle leggi dello Stato, si

deve ritenere che l'effettuazione delle nomine non integri una

funzione di natura statale e non sia, pertanto, suscettibile di

trasferimento alle regioni.

D'altra parte il potere in questione, costituendo un'attività

strumentale al funzionamento dell'organo collegiale, ma estranea alla

materia nella quale quest'ultimo esercita le sue funzioni, non

rientrerebbe neanche nella materia della beneficenza pubblica essendo

ad essa riferibile soltanto per "esterna connessione".

2. - La ricorrente, nel chiedere l'annullamento dei predetti

provvedimenti in quanto lesivi della sfera di competenze trasferitele

dal d.P.R. n. 9 del 1972 in materia di pubblica beneficenza, ha

rilevato che la funzione oggetto del conflitto risulterebbe di sua

spettanza sia in base all'art. 1 lett. a) del citato decreto delegato

(che prevede espressamente il passaggio alle regioni delle funzioni

amministrative concernenti le istituzioni pubbliche di assistenza e

beneficenza) sia in ragione dell'ulteriore norma di chiusura (lett.

i) dello stesso articolo) che sancisce il trasferimento di ogni altra

funzione amministrativa esercitata dai prefetti o altri organi

centrali e periferici dello Stato ad eccezione di quelle

espressamente riservate a quest'ultimo.

Per quanto concerne la tesi sostenuta dalla Commissione di

controllo secondo la quale nelle nomine in questione non sarebbe

ravvisabile una funzione statale, la ricorrente osserva che il potere

di nominare gli amministratori delle IPAB costituisce una forma di

controllo atipico e va pertanto assimilato ai controlli previsti ed

attribuiti agli organi dello Stato dalla legge 17 luglio 1890 n.

6972.

La regione sostiene inoltre che la fonte primaria di tale potere

va rinvenuta nella legge ed il suo esercizio attiene alle funzioni

che l'art. 22 del d.P.R. n. 616 del 1977 comprende nella materia

della beneficenza pubblica trasferita alle regioni, come si evince

anche dalla sentenza n. 173 del 1981 di questa Corte che

confermerebbe il trasferimento per tutti i poteri statali,

concernenti le IPAB, previsti dalla legge del 1890.

3. - Con identiche argomentazioni contenute in quattro successivi

ricorsi notificati rispettivamente in data 22 ottobre 1984, 11

gennaio 1985, 5 dicembre 1985, 22 aprile 1986 la stessa regione

Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti di

cinque provvedimenti emanati da organi periferici dello Stato (tre

dal Prefetto di Milano, uno dal Prefetto di Como, ed uno dal

Provveditore agli studi di Bergamo) con cui si disponeva la nomina di

altrettanti componenti dei consigli di amministrazione di alcune

IPAB.

4. - Costituendosi in giudizio, in tutti i citati conflitti, il

presidente del consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'avvocatura generale dello Stato, ha sostenuto che la fonte del

potere in contestazione va rinvenuta non tanto nella legge quanto nei

singoli statuti, così come dispongono gli artt. 4 e 9 della l. n.

6972 del 1890 che, per l'istituzione degli organi di amministrazione

e per la nomina e la rinnovazione dei singoli componenti,

espressamente rinviano alle norme contenute nelle tavole di

fondazione e negli statuti.

Tale rinvio (ribadito negli artt. 10 e 14) costituirebbe, poi,

l'espressione di un fondamentale principio della riforma contenuta

nella legge del 1890: si sarebbe infatti voluto, ad avviso di tutti i

commentatori della legge Crispi, da un lato, assoggettare a controlli

dell'autorità amministrativa le attività delle IPAB, e dall'altro,

affermare la necessità del rispetto della volontà del fondatore per

quanto riguarda il fine assegnato all'istituzione, nonché il modo

della sua organizzazione ed amministrazione, strumentalmente

essenziali, nella mente dell'istitutore, al raggiungimento del fine

desiderato.

È dunque nell'autonomia privata che andrebbe ricercata la fonte

del potere di nomina, e ciò anche se gli statuti delle IPAB, dai

quali (oltre che dalle tavole di fondazione) vanno desunte le regole

che disciplinano la formazione del consiglio di amministrazione, sono

soggetti ad approvazione dell'autorità amministrativa. A tale

provvedimento verrebbe infatti generalmente riconosciuto il valore di

mero controllo che non gli consentirebbe di trasformare lo statuto in

atto dello Stato.

L'avvocatura eccepisce poi l'inammissibilità del conflitto avendo

esso ad oggetto una competenza non attribuita o comunque garantita

dalla Costituzione. Il potere contestato troverebbe infatti la sua

fonte esclusiva nella libera volontà del fondatore il quale non è

tenuto ad osservare la distribuzione delle competenze amministrative

delineata nella costituzione.

Il ricorso risulterebbe poi, comunque, infondato: il rispetto

della volontà dei fondatori costituisce infatti un principio

fondamentale in materia di ipab e si deve pertanto ritenere che, in

occasione dell'attuazione dell'ordinamento regionale, le norme di

trasferimento abbiano rispettato il campo riservato, per principio

fondamentale e per lunga e mai smentita tradizione, all'autonomia

privata, limitando i loro effetti unicamente al campo riservato alla

disciplina pubblicistica.

L'avvocatura conclude infine osservando che anche quando si

vogliano ritenere inattuali o comunque non più coerenti con il nuovo

ordinamento regionale le scelte a suo tempo operate dal fondatore,

ciò potrebbe, in ipotesi, giustificare soltanto una riforma

statuaria (ammessa dalla giurisprudenza quando sussistono ragioni di

pubblico interesse) nelle forme previste dall'art. 62 della legge del

1890, e non anche l'automatica sostituzione degli organi regionali a

quelli statali. Considerato in diritto

1. - Come risulta dalla narrativa in fatto, la Regione Lombardia

ha sollevato, con vari ricorsi, conflitto di attribuzione in

relazione a provvedimenti di annullamento della Commissione statale

di controllo adottati nei confronti di deliberazioni della giunta

regionale con le quali era stata disposta la nomina di alcuni

componenti dei consigli di amministrazione di istituzioni pubbliche

di assistenza e beneficenza operanti nel territorio regionale.

Analogo conflitto la stessa ricorrente ha sollevato nei confronti di

una serie di provvedimenti con i quali il Prefetto di Milano, quello

di Como ed il Provveditore agli studi di Bergamo hanno disposto la

nomina di altri componenti delle predette istituzioni avvalendosi del

potere loro conferito dagli statuti delle stesse.

2. - Poiché con i ricorsi proposti vengono sollevati conflitti di

attribuzione che riguardano tutti la medesima questione, i relativi

procedimenti vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.

3. - La regione ricorrente rivendica il potere di nomina dei

componenti dei consigli di amministrazione delle istituzioni di

assistenza e beneficenza pubblica, non solo in virtù dell'art. 1

lett. a) del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 9 - che trasferisce alle

regioni, tra le altre, le funzioni amministrative esercitate dagli

organi centrali e periferici dello Stato concernenti le istituzioni

di assistenza e beneficenza previste dalla legge 17 luglio 1890, n.

6972 che operano nel territorio regionale - ma altresì in base allo

stesso art. 1, lett. i) il quale prevede, come norma di chiusura,

anche il trasferimento di ogni altra funzione amministrativa

esercitata dai prefetti e dagli altri organi centrali e periferici

dello Stato in materia di beneficenza pubblica.

Al riguardo sostiene la ricorrente che la legge del 1890 n. 6972

assoggettò tutte le istituzioni in parola (dette IPAB), a regime

pubblicistico consistente oltre che nell'imporre una serie di

controlli anche nella sottoposizione dei relativi statuti ad

approvazione governativa. Per effetto di questa normativa tutte le

funzioni esercitabili sulle IPAB sarebbero divenute statuali in

quanto inquadrate nel sistema di vigilanza e tutela dello Stato in

materia di beneficenza pubblica: tra tali funzioni rientrerebbe anche

la nomina dei componenti degli organi di amministrazione.

Inoltre, poiché soltanto la legge sarebbe in grado di conferire

potestà o facoltà ad organi dello Stato non potrebbe avere

fondamento la tesi, sostenuta dalla Commissione statale di controllo

sugli atti di annullamento, per cui il potere di nomina troverebbe la

sua fonte nell'autonomia statutaria degli enti, non senza considerare

che, talvolta, l' affidamento del potere di nomina ad organi dello

Stato è stato imposto alle IPAB con gli atti statali di

riconoscimento della personalità.

Quanto all'altra tesi, sostenuta dall'organo di controllo, secondo

cui il potere di nomina in parola non potrebbe ricomprendersi nella

materia della assistenza e beneficenza pubblica se non per "esterna

connessione", la regione rileva che invece proprio l'esistenza di una

autonomia statutaria consentirebbe di assimilare la funzione "per

così dire costituente" degli organi di amministrazione dell'ente

alle funzioni da esso esercitate.

Non avrebbe poi alcun fondamento sostenere che il potere di nomina

sarebbe stato attribuito dagli statuti degli enti non all'organo

dello Stato in sé ma alla persona fisica titolare dell'ufficio.

Difatti, il soggetto titolare di un ufficio non avendo nella sua

qualità di persona fisica alcuna giuridica rilevanza, non potrebbe

ricevere ed esercitare potestà o funzioni che non siano quelle

pubbliche proprie dell'organo o dell'ufficio.

Ritiene infine la ricorrente che anche dalla sentenza n. 173 del

1981 di questa Corte, si desumerebbe l'avvenuto trasferimento alle

regioni di tutti i poteri che la legge del 1890 prevede sugli enti di

assistenza e beneficenza pubblica.

4. - L'avvocatura generale dello Stato, nel contrastare in nome

del presidente del consiglio dei ministri le tesi della regione,

sostiene che la fonte del potere di nomina in contestazione va

rinvenuta non tanto nella legge, ma negli statuti e quindi

nell'autonomia privata, (anche se i primi sono soggetti ad

approvazione dell'autorità amministrativa che essendo atto di mero

controllo non trasforma lo statuto in atto dello Stato). Inoltre la

sentenza n. 173 del 1981 di questa Corte avrebbe ribadito il

principio del rispetto della volontà dei fondatori e quindi, fino a

quando non intervenga una legge che riformi il sistema assistenziale,

si deve escludere che la legislazione fin ad ora emanata, ed in

particolare il d.P.R. n. 9 del 1972 abbia potuto incidere sulle

disposizioni dettate dai fondatori. Da ciò l'inammissibilità dei

ricorsi, avendo essi ad oggetto una competenza non attribuita alle

regioni o comunque loro garantita dalla Costituzione.

In alternativa, tali argomentazioni condurrebbero, a detta del

resistente, all'infondatezza dei ricorsi, perché i provvedimenti

legislativi di trasferimento non avrebbero potuto incidere

sull'assetto degli enti quale determinato dagli statuti.

Escluso poi che il potere di nomina possa essere inquadrato nella

materia dei controlli, l'avvocatura conclude rilevando che qualora

l'attribuzione di tale potere ad organi dello Stato dovesse apparire

non più coerente con l'ordinamento regionale, ciò potrebbe al

massimo giustificare una riforma statutaria e non anche l'automatica

sostituzione nel potere stesso degli organi regionali a quelli

statali.

5. - Sulla base di quanto risulta degli atti è pacifico che, in

tutti i casi presi in considerazione nei provvedimenti impugnati,

l'attribuzione ad organi dello Stato del potere di nomina di qualcuno

dei componenti del consiglio di amministrazione delle istituzioni di

beneficenza, interessate dai provvedimenti impugnati, discende

direttamente da una norma dei rispettivi statuti.

Questa circostanza, a detta della regione ricorrente, non

escluderebbe tuttavia che il potere di nomina degli amministratori

trovi pur sempre la sua fonte nella legge.

Al riguardo osserva però la Corte che, secondo quanto risulta da

una secolare elaborazione giurisprudenziale e come anche la dottrina

più recente ha chiarito, caratteristica del regime giuridico delle

IPAB è l'intrecciarsi di una intensa disciplina pubblicistica con

una notevole permanenza di elementi privatistici, il che conferisce

ad esse una impronta assai peculiare rispetto ad altre istituzioni

pubbliche. Da una parte, dunque, una supervisione statale e,

dall'altra una larga autonomia funzionale, specie per quelle

istituzioni non amministrate dagli ECA, incentrata sul rispetto della

volontà dei fondatori, sul valore giuridico delle tavole di

fondazione e sulla capacità statutaria riconosciuta alle istituzioni

in parola. È stato così posto in risalto come questa autonomia

funzionale sia estremamente incisiva nel campo della composizione

degli organi e faccia assumere notevole rilievo ai caratteri

originari delle istituzioni in parola.

6. - È seguendo tale ordine di idee che, ad esempio, la legge di

riforma dell'assistenza ospedaliera n. 132 del 1968, nell'imprimere

un nuovo e diverso assetto alle strutture ad essa relative,

istituendo in modo uniforme la figura degli "Enti ospedalieri" nei

quali trasfuse strutture e compiti delle analoghe precedenti

istituzioni di beneficenza, tenne ben presente l'esigenza di

preservare le finalità perseguite dai fondatori, riservando appunto

una quota dei componenti dei consigli di amministrazione "agli

originari interessi dell'ente" (art. 9 n. 3).

Analogamente la commistione tra autonomia privata e disciplina

pubblicistica è tenuta ben presente dalla sentenza di questa Corte

n. 173 del 1981, che, allo scopo di dichiarare l'illegittimità

costituzionale, per eccesso di delega, di alcune norme del d.P.R. n.

616 del 1977 che intendevano sopprimere tutte le istituzioni

pubbliche di assistenza e beneficenza pubblica infraregionale,

trasferendone i compiti ed i beni ai comuni, ha affermato

testualmente che la realizzazione "di un simile intento avrebbe

richiesto un esame sia pure sommario dei criteri di superamento del

regime contenuto nella l. 17 luglio 1890 n. 6972". Soggiunge la

sentenza che "non poteva essere ignorato lo spessore storico delle

istituzioni disciplinate da questa legge organica, né si poteva

omettere una riconsiderazione dei principi fondamentali che la

ispirarono (rispetto della volontà dei fondatori, controlli

giustificati dal fine pubblico dell'attività svolta in situazioni di

autonomia). Inoltre, sarebbe stato motivo di riflessione la

pluralità di forme e di modi in cui l'attività assistenziale viene

prestata, differenze non prese come tali in considerazione della

legge Crispi, preoccupata di unificare sul piano delle figure

soggettive (al fine di sottoporle al controllo dell'autorità civile)

i vari tipi di opere pie formatesi nel corso di una vicenda di durata

ultrasecolare. Ma dopo l'entrata in vigore della Costituzione

repubblicana, intraprendere una riforma del sistema, come è

configurato dalla legge Crispi, comporta che si faccia debito conto

dei precetti contenuti negli artt. 18, 19, 33 e 38 Cost. e che sia

affrontato, alla luce dell'art. 38, ultimo comma, il tema del

pluralismo delle istituzioni in relazione alle possibilità di

pluralismo nelle istituzioni".

7. - Dai principi già affermati dalla Corte e testé riferiti

deve dunque arguirsi che, fino a quando il legislatore statale non

avrà provveduto ad una riforma organica dell'intero sistema,

l'assetto delle istituzioni sopravvissute per effetto della

richiamata sentenza n. 173 del 1981 è quello risultante dalla

normativa preesistente la quale attribuisce rilievo determinante con

specifico riferimento alla composizione degli organi di

amministrazione - alla volontà dei fondatori come è espressa nelle

tavole di fondazione e negli statuti.

In questo quadro non può perciò condividersi la tesi della

regione ricorrente, la quale - per sostenere, a norma dell'art. 1 del

d.P.R. n. 9 del 1972, l'avvenuto trasferimento agli organi regionali

del potere di nomina degli amministratori che gli statuti dell'ente

demandano ad organi dello Stato - riconduce alla legge del 1890 n.

6972 quel potere, con la conseguenza di considerarlo compreso nella

materia della beneficenza pubblica già di spettanza dello Stato e

quindi, come tale, oggetto di trasferimento alle regioni.

Le considerazioni svolte in precedenza circa la rilevanza dei

riflessi dell'autonomia privata in ordine alla struttura ed al

funzionamento delle IPAB, conducono perciò a conclusioni opposte

rispetto a quelle sostenute dalla ricorrente. Difatti è proprio per

rendere giuridicamente rilevante nell'ordinamento il momento

dell'autonomia, che la legge del 1890, tuttora vigente, rinvia agli

statuti, mostrando così di rimettersi - in ordine ai profili

considerati - alla volontà espressa nelle tavole di fondazione e,

una volta costituito l'ente, alla sua autonomia, che idealmente

costituisce la proiezione della originaria volontà dei fondatori.

Fonte del potere di nomina sono dunque gli statuti ed il mutamento

della titolarità di questo potere non potrebbe avvenire che tramite

la modifica di essi.

8. - In proposito non sembra comunque assumere rilevanza, ai fini

del decidere, la legge regionale n. 20 del 1972 che, all'art. 3 -

peraltro abrogato dalla successiva legge 23 gennaio 1986 n. 1 (art.

90) - attribuisce alla Giunta il potere di nomina dei componenti dei

consigli d'amministrazione delle IPAB.

È noto difatti - e su ciò, sembra convenire la stessa regione

ricorrente - come la legge regionale sia di per sé inidonea al

trasferimento di funzioni alle regioni ed è quindi, in ogni caso, ai

decreti di trasferimento che occorre riferirsi per individuare

l'ambito delle materie di competenza regionale.

9. - Da quanto precede risulta perciò che la ricorrente, nel

sostenere l'avvenuto trasferimento in suo favore del potere di nomina

in parola fa riferimento ad una funzione la cui attribuzione ad

organi dello Stato deriva dagli statuti, sia pure attraverso il

rinvio operato dalla legge statale. Questo risulta in modo

estremamente chiaro dall'art. 9 della legge del 1890 n. 6972 il quale

stabilisce che "la nomina e la rinnovazione degli amministratori di

una istituzione pubblica di assistenza e beneficenza, che non sia

posta sotto l'amministrazione della congregazione di carità, si

fanno a termine delle tavole di fondazione e dei rispettivi statuti".

Nel caso di specie si è perciò al di fuori dell'ipotesi del

conflitto di attribuzione, rivendicandosi dalla ricorrente una

funzione che la Costituzione non poteva considerare nel riparto delle

materie fra Stato e regioni e che, pertanto, non poteva formare

oggetto di trasferimento ad opera del d.P.R. n. 9 del 1972. Come è

stato difatti chiarito da questa Corte nella più volte richiamata

sentenza n. 173 del 1981, sia pure con riferimento all'art. 25 del

successivo decreto di trasferimento n. 616 del 1977 che riguardava

espressamente la materia delle IPAB, una diretta incidenza delle

norme statali sulla struttura di tali istituzioni potrebbe conseguire

soltanto ad opera di una legge organica che tenga nel debito conto le

peculiarità del settore.

I proposti conflitti, perciò, concernendo funzioni che per la

loro natura (individuata in base alla fonte attributiva del potere)

non potevano costituire oggetto di trasferimento, devono essere

dichiarati inammissibili per difetto dei relativi presupposti.