Sentenza n. 196/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 59, comma

sesto, del d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916 (Disposizioni di

attuazione e di coordinamento della legge 24 marzo 1958, n. 195,

concernente la costituzione e il funzionamento del Consiglio

superiore della magistratura e disposizioni transitorie), come

modificato dall'art. 12 della legge 3 gennaio 1981, n. 1, promosso

con ordinanza emessa il 12 aprile 1991 dal Consiglio superiore della

magistratura - Sezione disciplinare nel procedimento disciplinare a

carico di Scaduto Rosa Alba iscritta al n. 639 del registro ordinanze

1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41,

prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 5 febbraio 1992 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Ritenuto in fatto

1. - La Sezione disciplinare del Consiglio superiore della

magistratura, con ordinanza emessa il 12 aprile 1991 nel procedimento

disciplinare a carico della dottoressa Rosa Alba Scaduto, ha

sollevato di ufficio questione di legittimità costituzionale, in

riferimento agli articoli 3, 24, 101 e 104 della Costituzione,

dell'articolo 59, comma sesto, d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916,

modificato dall'art. 12 della legge 3 gennaio 1981, n. 1, nella parte

in cui la disposizione viene interpretata come diritto vivente nel

senso che l'esercizio dell'azione disciplinare è consentito a

ciascuno dei titolari dell'azione stessa (Ministro della giustizia o

Procuratore generale presso la Corte suprema di cassazione) entro

l'anno dalla conoscenza del fatto che ha dato luogo all'addebito,

anche quando è già decorso un anno dalla intervenuta conoscenza del

medesimo fatto da parte dell'altro titolare, così indeterminatamente

dilatando nel tempo l'assoggettabilità del magistrato all'azione

disciplinare.

2. - Il giudice a quo ha rilevato che nel momento in cui il

Procuratore generale presso la Corte suprema di cassazione aveva

promosso l'azione disciplinare era già trascorso oltre un anno da

quando il Ministro della giustizia aveva avuto notizia dei medesimi

fatti, con la conseguenza che si sarebbero verificate le condizioni

che determinano l'estinzione del procedimento se fosse accolta la

questione di legittimità costituzionale. La norma sospettata di

incostituzionalità stabilisce il termine di un anno per la decadenza

dell'azione disciplinare senza provvedere a contrastare l'ipotesi che

la notizia dei fatti di rilevanza disciplinare possa pervenire ai due

titolari dell'azione stessa in tempi diversi: così consente

l'eventuale esposizione del magistrato all'azione disciplinare senza

limiti di tempo.

Dalla esigenza di evitare questo inconveniente e nella

impossibilità di assumere la diversa interpretazione, per cui il

termine di decadenza, maturato nei confronti anche del solo Ministro

della giustizia o anche del solo Procuratore generale presso la Corte

suprema di cassazione, ha valore assoluto e pertanto estingue a quel

momento il potere di azione anche per l'altro titolare, la Sezione

disciplinare del Consiglio superiore della magistratura ritiene di

poter individuare nell'ordinamento un interesse alla "conoscenza

contestuale" delle notizie di tutti quei comportamenti che appaiono

suscettibili di valutazione in sede disciplinare sia da parte del

Ministro della giustizia sia da parte del Procuratore generale presso

la Corte suprema di cassazione, interesse confermato e perseguito

anche nel disegno di legge in materia sottoposto all'esame del

Parlamento.

L'attuale sistema, nel quale non è prevista reciproca

informazione tra i titolari dell'azione disciplinare, violerebbe - ad

avviso della Sezione rimettente - il principio di indipendenza del

giudice garantito dagli articoli 101, comma secondo e 104, comma

primo, della Costituzione come condizione estrinseca di corretto

esercizio della funzione giurisdizionale; renderebbe inoltre più

difficile l'esercizio del diritto di difesa dell'incolpato, tutelato

dall'art. 24 della Costituzione, a causa del prolungato decorso del

tempo fra l'infrazione ed il giudizio disciplinare che ne segue;

comporterebbe altresì una disparità di trattamento dei magistrati,

che sarebbero più o meno garantiti a seconda che la notizia del

fatto di rilievo disciplinare sia pervenuta ai titolari dell'azione

contestualmente o meno.

Pertanto, secondo il giudice a quo, la disposizione in questione

sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 3, 24, 101, comma

secondo (disposizione questa ultima non enunciata nel dispositivo

dell'ordinanza ma contenuta nella motivazione) e 104, comma primo,

della Costituzione, "nella parte in cui non prevede a carico di

ciascun titolare dell'azione disciplinare, qualora riceva notizia di

infrazioni che non risultino contestualmente portate a conoscenza

anche dell'altro titolare, l'obbligo di comunicarla a questo

immediatamente al fine di consentire un tempestivo inizio del decorso

del termine di decadenza di un anno per l'esercizio dell'azione

stessa per entrambi i soggetti preposti all'esercizio dell'azione

dell'azione disciplinare nei confronti dei magistrati".

L'ordinanza è stata ritualmente pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, del 16

ottobre 1991.

3. - L'Avvocatura dello Stato, intervenuta in rappresentanza del

Presidente del Consiglio dei ministri, ha chiesto che la questione

sia dichiarata infondata.

Sulla base della constatazione dell'esistenza di due distinti

organi titolari dell'azione disciplinare, l'Avvocatura ha osservato

che l'eventuale decorrenza del termine annuale per uno di essi non

potrà avere alcuna influenza sulla facoltà di promovimento

dell'azione disciplinare da parte dell'altro titolare dell'azione.

Altrimenti si verrebbe a creare una indebita limitazione

nell'esercizio di un potere riconosciuto dalla Costituzione, mentre

è da ritenere corretta la possibilità che il termine per

l'esercizio dell'azione disciplinare possa decorrere e spirare in

momenti diversi per il Ministro della giustizia e per il Procuratore

generale presso la Corte suprema di cassazione.

Per l'Avvocatura dello Stato, che richiama in proposito le

sentenze della Corte costituzionale n. 145 del 1976 e n. 579 del

1990, si deve ritenere che a mettere in pericolo l'indipendenza e

l'autonomia del magistrato inquisito non è il tempo di potenziale

esposizione alla possibilità di azione disciplinare, ma quello della

durata del procedimento una volta iniziate le indagini.

In relazione all'eventuale contrasto con gli artt. 3 e 24 della

Costituzione, l'Avvocatura nega che vi sia diversità di trattamento

di situazioni uguali e che l'eventuale sfasatura nei tempi di

indagine del Procuratore generale presso la Corte suprema di

cassazione e del Ministro della giustizia possa ledere in alcun modo

il diritto di difesa dell'interessato. Considerato in diritto

1. - La Sezione disciplinare del Consiglio superiore della

magistratura dubita della legittimità costituzionale dell'articolo

59, comma sesto, d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916, modificato

dall'art. 12, legge 3 gennaio 1981 n. 1, nella parte in cui prevede,

secondo la interpretazione dominante, che l'esercizio dell'azione

disciplinare è consentito a ciascuno dei titolari dell'azione stessa

(Ministro della giustizia o Procuratore generale presso la Corte

suprema di cassazione) entro l'anno dalla conoscenza del fatto che ha

dato luogo all'addebito, anche se è già decorso un anno dalla

intervenuta conoscenza del medesimo fatto da parte dell'altro

titolare dell'azione disciplinare. La questione di legittimità

costituzionale è stata sollevata in riferimento agli artt. 3, 24 e

104 della Costituzione, menzionati nel dispositivo dell'ordinanza di

remissione. La motivazione dell'ordinanza integra e precisa il

riferimento alle norme costituzionali, indicando gli artt. 101, comma

secondo e 104, comma primo, della Costituzione. Segnala inoltre che

la ritenuta illegittimità costituzionale potrebbe essere superata

ove fosse posto l'obbligo, a carico di ciascuno dei due titolari

dell'azione disciplinare che riceva notizie di infrazioni che non

risultino contestualmente portate a conoscenza anche dall'altro

titolare, di comunicarle immediatamente anche a questi, al fine di

consentire il contemporaneo inizio del decorso del termine di

decadenza.

2. - Preliminarmente è opportuno ricordare che il sistema

disciplinare relativo ai magistrati non prevede termini di

prescrizione. Le infrazioni sono perseguibili anche dopo un lungo

periodo di tempo dalla commissione del fatto considerato

disciplinarmente rilevante, secondo un principio di

imprescrittibilità dell'azione che, "mentre si giustifica in base

all'esigenza di una rigorosa tutela del prestigio dell'ordine

giudiziario, che rientra senza dubbio tra i più rilevanti dei beni

costituzionalmente protetti, non sacrifica oltre quanto necessario a

tal fine il diritto di difesa e l'indipendenza del singolo

magistrato" (sentenza n. 145 del 1976).

La imprescrittibilità dell'azione disciplinare è tuttavia

bilanciata, a difesa dei diritti del singolo magistrato, da una

sequenza di decadenze per l'esercizio dell'azione e per ciascuna fase

del relativo procedimento, ad evitare che, avuta notizia del fatto

qualificabile come disciplinarmente rilevante o iniziato il relativo

procedimento, ciascuno dei soggetti investiti di un potere di azione,

di istruttoria o di giudizio possa differire indefinitamente nel

tempo l'esercizio del proprio potere, con il rischio di incidere

sulla indipendenza del magistrato. In ragione di questa esigenza la

legge 3 gennaio 1981, n. 1, ha integrato la disciplina già prevista

dall'art. 59 del d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916, disponendo (con la

norma in ordine alla quale è stato prospettato il dubbio di

legittimità costituzionale) che l'azione disciplinare non può

essere promossa dopo un anno dal giorno in cui il Ministro della

giustizia o il Procuratore generale presso la Corte suprema di

cassazione hanno avuto notizia del fatto che forma oggetto

dell'addebito; che, successivamente, entro un anno dall'inizio del

procedimento deve essere comunicato all'incolpato il decreto che

fissa la discussione orale davanti alla Sezione disciplinare; che,

infine, nei due anni successivi dalla predetta comunicazione deve

essere pronunciata la sentenza. Questa sequenza di decadenze risulta

completata dalla estensione dei termini fissati per il giudizio di

prima ed unica istanza anche al giudizio di rinvio che segua

l'eventuale pronuncia della Corte di cassazione (sentenza n. 579 del

1990).

Nel sistema così congegnato, in coerenza con la scelta di fondo

discrezionalmente operata dal legislatore, già ritenuta non

illegittima costituzionalmente, di escludere la prescrittibilità

dell'azione disciplinare (ancorata per la sua decorrenza alla

commissione del fatto disciplinarmente apprezzabile), la garanzia per

il singolo magistrato viene assicurata in modo idoneo dalla

limitazione temporale dell'esercizio del potere (di azione, di

istruttoria o di giudizio) da parte di chi abbia conoscenza dei fatti

(quanto al promovimento dell'azione) o sia investito di una

consequenziale fase processuale (quanto alla istruttoria o al

giudizio nelle sue diverse fasi). Risulta coerente con il sistema

delle successive e concatenate decadenze che il termine per il

promovimento dell'azione disciplinare decorra dalla conoscenza dei

fatti da parte di chi è investito del potere di promovimento

dell'azione e non dalla conoscenza che altri, sia pure titolari di

autonomo ed analogo potere, abbiano dei medesimi fatti.

Del resto proprio a questo ordine di considerazioni finisce per

portare argomenti la stessa ordinanza di rimessione, laddove segnala

che non sembra neppure possibile che il termine di decadenza maturato

nei confronti di uno dei due titolari dell'azione disciplinare abbia

valore assoluto e pertanto estingua a quel momento il potere di

azione anche per l'altro titolare, che pur non abbia avuto conoscenza

del fatto e non abbia quindi dato causa direttamente al verificarsi

della decadenza. La Sezione disciplinare del Consiglio superiore

della magistratura sottolinea anzi che sarebbe "assai discutibile,

sul piano della stessa legittimità costituzionale, prevedere un

meccanismo di estinzione per causa altrui di un potere istituzionale

riconosciuto dalla legge", sì che questa ipotesi "non appare

comunque ragionevolmente applicabile all'azione disciplinare di

competenza del Ministro della giustizia al quale è riconosciuta

addirittura dalla Costituzione ex art. 107, comma secondo, messa a

repentaglio - in ipotesi - nella stessa sua sperimentabilità per

disposto di legge (solamente) ordinaria". Aggiunge ancora l'ordinanza

di rimessione che dalla estinzione del potere di azione anche per il

titolare che non abbia conoscenza dei fatti "ne verrebbe su un piano

generale una seria menomazione alla tutela del prestigio della

funzione giudiziaria, tutela che trova in Costituzione un sicuro

riconoscimento". Considerazioni tutte sulle quali si può convenire,

ma che portano ad escludere la fondatezza della questione di

legittimità costituzionale sollevata, con riferimento ai diversi

profili segnalati ed attinenti alla indipendenza del giudice (art.

101, comma secondo e 104 della Costituzione). Né si vede, quanto

agli altri parametri dedotti per la valutazione della legittimità

costituzionale della norma denunciata (artt. 3 e 24 della

Costituzione), come il prolungato decorso del tempo fra l'infrazione

e il giudizio disciplinare che ne segue possa essere riferito non

già al principio di imprescrittibilità dell'azione, ma al

differenziato termine di decadenza per i due titolari dell'azione

stessa, egualmente e separatamente decorrente per ciascuno di essi

dalla conoscenza dei fatti. Inoltre essendo identico il termine

(annuale) di decadenza e, segnatamente per ciascuno dei titolari

dell'azione, identica la circostanza che da luogo alla decorrenza del

termine (conoscenza del fatto), non se ne può dedurre una disparità

di trattamento nei confronti dei magistrati e di garanzie tra

magistrati.

3. - L'ordinanza di rimessione prefigura conclusivamente la

reciproca comunicazione dei fatti da parte dei titolari dell'azione

disciplinare come idonea a superare i dubbi di legittimità

costituzionale affacciati o comunque idonea a contemperare in modo

equilibrato i diversi interessi in gioco. In effetti il legislatore

già tende a limitare e prevenire le sfasature temporali che possano

derivare dalla configurazione del sistema, disponendo che "i rapporti

relativi a fatti suscettibili di valutazione in sede disciplinare

sono trasmessi al Ministro ed al Procuratore generale presso la Corte

suprema di cassazione" (art. 59 della legge n. 916 del 1958); questa

disposizione prevede inoltre atti che rendono sempre reciprocamente

noto ai titolari dell'azione disciplinare il promovimento della

stessa. Tuttavia le sfasature temporali nella decorrenza del termine

in questione non possono essere escluse in assoluto in un sistema nel

quale il promovimento della azione è discrezionale e presuppone una

preliminare valutazione della rilevanza disciplinare dei fatti.

Nell'attuale assetto l'obbligo di reciproca comunicazione dei fatti

tra i due titolari dell'azione non varrebbe in realtà a prevenire ed

a dissolvere definitivamente le sempre possibili sfasature temporali

nella decorrenza dei termini di decadenza, giacché la mancata

specificazione delle fattispecie di illecito disciplinare consente

che siano legittimamente differenti, da parte dei due diversi

titolari dell'azione la valutazione della stessa apprezzabilità

disciplinare e della rilevanza dei comportamenti, che possono

attingere o meno alla soglia dell'illecito disciplinare e dare

ingresso al conseguenziale procedimento secondo distinte e separate

valutazioni del Ministro della giustizia e del Procuratore generale

presso la Corte suprema di cassazione; valutazioni svolte senza

reciproci condizionamenti o preclusioni e destinate ad attuare, con

la doppia titolarità dell'azione, una duplice possibilità di

accedere alla verifica della deontologia professionale dei

magistrati.