Sentenza n. 196/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 4

della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 28 novembre 1988, n.

65 (Modifiche alla legge regionale 7 settembre 1987, n. 30 ed

ulteriori norme in materia di smaltimento dei rifiuti solidi), come

interpretato dall'art. 29 della legge regionale 14 giugno 1996, n.

22 (Modifiche alla legge regionale 7 settembre 1987, n. 30 ed

ulteriori norme in materia di smaltimento dei rifiuti solidi e di

attività estrattive), promosso con ordinanza emessa il 27 marzo 1997

dal g.i.p. presso la Pretura di Udine nel procedimento penale a

carico di Giancarlo Toso n.q., iscritta al n. 321 del registro

ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 24, prima serie speciale, dell'anno 1997.

Visto l'atto di intervento della Regione Friuli-Venezia Giulia;

Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 1998 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

Udito l'avv.to Renato Fusco per la Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1. - Il giudice per le indagini preliminari presso la Pretura

circondariale di Udine, con ordinanza del 27 marzo 1997, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 4, della

legge regionale Friuli-Venezia Giulia 28 novembre 1988, n. 65

(Modifiche alla legge regionale 7 settembre 1987, n. 30 ed ulteriori

norme in materia di smaltimento dei rifiuti solidi) il quale,

nell'interpretazione autentica datane dall'art. 29 delle legge

regionale Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22 (Modifiche alla

legge regionale 7 settembre 1987, n. 30 ed ulteriori norme in materia

di smaltimento dei rifiuti solidi e di attività estrattive),

stabilisce che negli impianti di discarica dei rifiuti, autorizzati

ai sensi della prima delle due leggi, non possono essere smaltiti i

rifiuti importati da altre regioni, in riferimento agli artt. 3, 41 e

116 della Costituzione.

2. - Il p.m. aveva richiesto al g.i.p. l'archiviazione di un affare

rubricato, sotto l'ipotesi di reato dell'art. 27 d.P.R. 10 settembre

1982, n. 915, al nome del legale rappresentante di una società

esercente lo smaltimento di rifiuti urbani e speciali in Pozzolo del

Friuli. Nel corso delle indagini preliminari si era accertato che

nell'impianto in questione venivano trattati rifiuti solidi

assimilabili ai rifiuti urbani provenienti da altra regione, ossia

una condotta astrattamente idonea ad integrare una violazione dei

limiti dell'autorizzazione di cui l'imprenditore era titolare dal

1990. Ciò in quanto la disposizione interpretativa ha esplicitato il

divieto espresso di smaltimento dei rifiuti di provenienza

extraregionale, precisandone la riferibilità anche a tutti gli

impianti di discarica considerati dalla precedente legge ed ha, in

tal modo, ampliato il novero delle "prescrizioni" relative a tali

impianti, la cui infrazione è penalmente sanzionabile.

Il giudice a quo deduce che, in mancanza di una pianificazione

regionale degli impianti in grado di assicurare lo smaltimento dei

rifiuti interni, la disciplina legislativa regionale risulta

discriminatoria e viola gli artt. 3 e 41 della Costituzione "atteso

che il divieto di smaltire rifiuti provenienti da fuori regione crea

inevitabilmente un'alterazione dell'assetto concorrenziale del

mercato della raccolta dei rifiuti a favore delle imprese prive di

limiti territoriali di esercizio".

In contrario, prosegue il g.i.p. presso la pretura di Udine, non

giova osservare che il d.lgs.5 febbraio 1997, n. 22 stabilisce il

principio dell'autosufficienza degli ambiti spaziali di smaltimento,

in quanto esso concerne soltanto i rifiuti urbani non pericolosi e

presuppone la compiuta adozione dei piani regionali di gestione dei

rifiuti. Analogamente, non rileva che detto atto normativo mira

tendenzialmente a ridurre la circolazione dei rifiuti stessi, dato

che il conseguimento di tale risultato non può dipendere

dall'atteggiamento di un singolo ente territoriale. La norma

denunziata, a suo avviso, viola, quindi, anche l'art. 116 della

Costituzione, perché la Regione non ha osservato i principi generali

dell'ordinamento statale, le norme di riforma economico-sociale e gli

obblighi che alla Repubblica italiana derivano dall'appartenenza

all'Unione europea ed attuati dal d.lgs. n. 22 del 1997.

Infine, la questione è rilevante, perché, conclude il g.i.p.,

l'art. 27 del d.P.R. n. 915 del 1982, nonostante la sostituzione

disposta con il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (art. 51, comma 4), è

applicabile in virtù dei principi sulla successione nel tempo delle

leggi penali.

3. - La Regione Friuli Venezia Giulia è intervenuta nel giudizio

ed ha chiesto che la questione sia dichiarata infondata.

L'interveniente premette di essere titolare di potestà legislativa

concorrente nella materia della "igiene e sanità", alla quale va

ricondotta la disciplina dello smaltimento dei rifiuti, e deduce che

l'art. 15, comma 6, della legge regionale 7 settembre 1987, n. 30

aveva consentito il rilascio di autorizzazioni alla gestione di

impianti per i quali fosse "dimostrata la sussistenza effettiva del

fabbisogno in relazione alla quantità di rifiuti prodotti,

rapportata agli ambiti territoriali". Successivamente, l'art. 16

della legge regionale n. 65 del 1988 ha sostituito detta disposizione

e, in via transitoria e per ragioni di emergenza, ha accordato ad

altri soggetti la facoltà di ottenere l'autorizzazione, al solo

scopo di garantire la raccolta dei rifiuti in rapporto "agli ambiti

territoriali serviti, di pertinenza esclusivamente regionale. L'art.

29 della legge d'interpretazione autentica n. 22 del 1996, a suo

avviso, si è infine limitato a ribadire, a causa di difficoltà

applicative, che il legislatore intende ancora adesso assicurare lo

smaltimento soltanto dei rifiuti prodotti nella regione, perdurando

la fase di emergenza per il mancato perfezionamento del sistema dei

piani di livello provinciale introdotto proprio dalla legge regionale

n. 65 del 1988.

La Regione contesta, inoltre, che nell'ordinamento sia

individuabile un principio che stabilisca la "libera circolazione dei

rifiuti (...) derogabile solo in presenza di piani di gestione", in

quanto ne esiste anzi uno di segno contrario, ora espressamente

sancito dall'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 22 del 1997, che vieta,

a far data dal 1999, lo smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi

al di fuori della regione ove essi sono stati prodotti.

L'interveniente ha concluso, infine, osservando che il principio

costituzionale che stabilisce la libertà di impresa deve comunque

essere giudicato recessivo rispetto ai valori connessi alla

salubrità ambientale, i quali sono vulnerati da una indiscriminata

circolazione dei rifiuti. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata con

l'ordinanza in epigrafe concerne l'art. 16, comma 4, della legge

regionale Friuli-Venezia Giulia 28 novembre 1988, n. 65, che dispone:

"fino a quando non saranno attuati i Piani (per lo smaltimento) e non

saranno entrati in esercizio gli impianti dagli stessi previsti,

potranno venire autorizzati... solamente la realizzazione e

l'esercizio di quelle nuove discariche... per le quali sia stata

dimostrata la sussistenza effettiva del fabbisogno di spazi di

deposito in relazione alla quantità di rifiuti prodotti, rapportata

agli ambiti territoriali serviti di pertinenza esclusivamente

regionale", così come autenticamente interpretato dall'art. 29 della

legge regionale del Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22, che

stabilisce che " "si intende per "quantità di rifiuti prodotti,

rapportata agli ambiti territoriali serviti di pertinenza

esclusivamente regionale" la quantità di rifiuti di provenienza

esclusivamente regionale per i quali è stata dimostrata l'effettiva

necessità di ulteriori spazi di deposito" ".

Secondo il giudice a quo, la situazione di carenza di

pianificazione a livello regionale - pianificazione che avrebbe anche

potuto rendere plausibile l'adozione di misure restrittive per la

tutela dell'ambiente - determina profili di "disparità di

trattamento senza valide giustificazioni", in violazione degli artt.

3 e 41 della Costituzione, in quanto "il divieto di smaltire rifiuti

provenienti da fuori regione crea inevitabilmente un'alterazione

dell'assetto concorrenziale del mercato della raccolta dei rifiuti a

favore delle imprese prive di limiti territoriali di esercizio che

possono garantirsi la piena utilizzazione delle capacità dei propri

impianti".

Inoltre la norma impugnata violerebbe, secondo l'ordinanza di

rinvio, anche l'art. 116 della Costituzione, integrato sia dall'art.

4 dello statuto speciale del Friuli-Venezia Giulia, sia dagli artt. 5

e 6, ultimo comma, dello statuto, in quanto "la materia dello

smaltimento dei rifiuti non rientra fra quelle per le quali è

riconosciuta al Friuli-Venezia Giulia una potestà legislativa

esclusiva, bensì solo concorrente o integrativa della disciplina

statale".

2. - La questione non è fondata.

La disposizione impugnata, che sostanzialmente vieta di smaltire

negli impianti di discarica autorizzati della Regione Friuli-Venezia

Giulia rifiuti provenienti da altre regioni, si inserisce in un

complesso quadro normativo costituito da fonti comunitarie, statali e

regionali, che disciplinano il settore dei rifiuti. In questo ambito,

in particolare, il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, che ha

espressamente abrogato il previgente d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915

e che è stato emanato in base alla legge 22 febbraio 1994, n. 146,

recante delega al Governo per l'attuazione delle direttive 91/156/CEE

e 91/689/CEE, contiene disposizioni che costituiscono principi

fondamentali della legislazione statale, ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione, e rappresentano anche "norme di riforma

economicosociale" nei confronti delle regioni a statuto speciale.

Tra le disposizioni del decreto n. 22 del 1997, l'art. 5, in

particolare, contiene una serie di principi che attengono alla

questione del divieto di smaltimento dei rifiuti extraregionali. È

prescritto infatti che lo smaltimento dei rifiuti sia attuato per

mezzo di una rete integrata ed adeguata di impianti al fine di

realizzare "l'autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani

non pericolosi in ambiti territoriali ottimali" (comma 3, lett. a)

nonché di permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli

impianti appropriati più vicini, al fine di "ridurre i movimenti"

dei rifiuti stessi (comma 3, lett. b). Lo stesso decreto n. 22 del

1997, all'art. 23, specifica che, salvo diversa disposizione

regionale, "gli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei

rifiuti urbani sono le Province". Infine, nell'ambito dei principi

fissati dallo stesso art. 5, va segnalato il comma 5 che stabilisce

che "è vietato smaltire i rifiuti urbani non pericolosi in regioni

diverse da quelle dove gli stessi sono prodotti". Da tale

statuizione, in quanto applicabile soltanto a decorrere dal 1 gennaio

1999, può essere, nel frattempo, ricavato un criterio interpretativo

della ratio complessiva cui si ispira il legislatore statale nella

disciplina di questa materia.

Questi principi sono conformi anche alla normativa comunitaria,

dato che il trattato di Maastricht prevede, tra gli altri, anche il

"principio della correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati

all'ambiente" (art. 130 R. n. 2); principio che, data la peculiarità

dei rifiuti, secondo l'interpretazione della Corte di giustizia della

comunità europea "implica che spetta a ciascuna regione, comune o

altro ente locale adottare le misure adeguate al fine di garantire

l'accoglimento, il trattamento e lo smaltimento dei propri rifiuti;

questi devono essere quindi smaltiti, nei limiti del possibile, nel

luogo della loro produzione al fine di limitare il loro trasporto per

quanto si possa fare" (Corte di giustizia, sent. 9 luglio 1992, causa

C-2/90).

Nell'ambito delle fonti comunitarie, inoltre, il regolamento CEE 1

febbraio 1993 n. 259/93 dispone, in via generale, all'art. 13, che

gli Stati membri istituiscono un appropriato sistema di sorveglianza

e controllo delle spedizioni di rifiuti al loro interno. In

particolare, gli Stati membri possono, ai sensi dell'art. 4,

paragrafo 3 a) i) dello stesso regolamento, adottare, nel rispetto

del trattato e al fine di attuare i "principi della vicinanza, della

priorità al recupero e dell'autosufficienza", "misure per vietare

del tutto o in parte le spedizioni di rifiuti". Tutto questo, del

resto, era già previsto dalla direttiva 91/156/CEE, recepita ed

attuata dal citato decreto n. 22 del 1997, la quale, all'art. 7,

paragrafo 3, stabilisce che "gli Stati membri hanno la facoltà di

prendere i provvedimenti necessari per impedire movimenti di rifiuti

non conformi con i loro piani di gestione dei rifiuti".

Anche nella giurisprudenza della Corte di giustizia della comunità

europea, del resto, sussiste un preciso orientamento, secondo cui

l'obiettivo di fondo del diritto comunitario in materia è quello di

costituire un sistema armonizzato di procedimenti attraverso i quali

limitare la circolazione dei rifiuti, al fine di garantire la tutela

dell'ambiente. Ed infatti la Corte di giustizia interpreta la citata

direttiva 91/156 nel senso che essa prospetti l'opportunità di

ridurre i movimenti di rifiuti conformemente alle esigenze di

protezione dell'ambiente e, su questa premessa, rileva che il

ricordato regolamento n. 259/93 "prescrive le modalità alle quali

sono assoggettate le spedizioni di rifiuti all'interno degli Stati

membri e i procedimenti da seguire per la loro autorizzazione... al

fine di attuare i principi della vicinanza, della priorità al

recupero e della autosufficienza a livello comunitario e nazionale"

(Corte di giustizia, sent. 28 giugno 1994, causa C-187/93).

3. - Premesso questo quadro normativo e giurisprudenziale, in cui

va collocata la norma sottoposta a scrutinio, non si riscontrano le

prospettate censure di costituzionalità.

Non sussiste infatti la violazione degli artt. 3 e 41 della

Costituzione, sotto il profilo che il divieto di smaltire rifiuti

provenienti da fuori regione determinerebbe alterazioni dell'assetto

concorrenziale del mercato della raccolta dei rifiuti e conseguente

disparità di trattamento tra imprese del settore.

In proposito, va osservato che, nella specie, non è configurabile

la lesione della libertà d'iniziativa economica, perché questa

consente l'apposizione di limiti al suo esercizio a condizione che

essi corrispondano all'utilità sociale, nel cui ambito sicuramente

rientrano gli interessi alla tutela della salute e dell'ambiente. In

ogni caso, la asserita limitazione, a fini di tutela ambientale,

della libertà d'impresa relativa allo smaltimento dei rifiuti,

disposta dalla norma in oggetto nella Regione Friuli-Venezia Giulia,

si giustifica nel quadro delle norme-principio, che si è ora

prospettato. Tanto più che, secondo la giurisprudenza comunitaria,

la direttiva 91/156 mira principalmente a garantire, al fine

preminente di salvaguardare l'ambiente, l'efficacia della gestione

dei rifiuti nella comunità e, solo in subordine, ad incidere sulle

condizioni della concorrenza e degli scambi: "è quindi errato

sostenere che la direttiva in esame abbia quali obiettivi specifici

il corretto funzionamento del mercato interno e l'eliminazione delle

disparità di trattamento tra gli operatori economici" (Corte di

giustizia, sent. 12 settembre 1996, cause riunite C-58, 75, 112, 119,

123, 135, 140, 141, 154, 157/95). È dunque in questo contesto che

va esaminata la norma in questione, che, nel bilanciamento tra la

salvaguardia della salute e dell'ambiente e la libertà d'impresa,

presceglie non irragionevolmente la prima, anche a costo di stabilire

a carico della seconda "restrizioni inevitabili giustificate dal

perseguimento dello scopo di interesse generale costituito dalla

tutela dell'ambiente" (Corte di giustizia, sent. 7 febbraio 1985,

causa C-240/83).

D'altra parte, la disciplina in oggetto trova adeguata

giustificazione anche sul piano della ragionevolezza, poiché il

legislatore regionale, in attesa dell'attuazione di una compiuta

pianificazione territoriale dei siti di discarica, si è proposto di

evitare, attraverso il divieto di conferimento di rifiuti provenienti

da fuori regione, una incongrua e pregiudizievole moltiplicazione di

impianti di smaltimento, derivante dall'assoluta imprevedibilità

della quantità di materiali da trattare. A tal fine, il divieto

tende pertanto a divenire, sia pure in via transitoria,

generalizzato: ed infatti l'art. 28 della legge n. 22 del 1996

prevede l'autorizzazione di nuovi impianti di discarica in relazione

a rifiuti di provenienza esclusivamente regionale, mentre la norma

censurata dell'art. 29 chiarisce, non irragionevolmente, che lo

stesso criterio limitativo, in quanto già ricavabile dall'art. 16,

comma 4, della legge n. 65 del 1988, è applicabile anche agli

impianti di discarica considerati dalla predetta legge.

Infine non sussiste neppure la violazione dell'art. 116 della

Costituzione, per inosservanza sia dell'art. 4, sia degli artt. 5 e 6

dello statuto speciale del Friuli-Venezia Giulia, poiché la norma

censurata della legge n. 22 del 1996 appare rispettosa, alla luce del

quadro normativo e giurisprudenziale che si è precedentemente

delineato, dei limiti inerenti alla potestà legislativa regionale e,

in particolare, sia delle norme di riforma economico-sociale, sia dei

principi fondamentali in materia, sia infine delle esigenze di

attuazione delle direttive comunitarie di settore.