Sentenza n. 197/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 15, commi 4

septies e octies, della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove

disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e

di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale),

introdotti dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in

materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 9 luglio 1992 dal T.A.R. del Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto da Rampino Antonio contro il

Provveditorato agli Studi di Udine ed altro, iscritta al n. 684 del

registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 1992;

2) ordinanza emessa il 15 luglio 1992 dal T.A.R. del Piemonte sul

ricorso proposto da Calabrese Giuseppe contro la U.S.S.L. Torino 1,

iscritta al n. 694 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale,

dell'anno 1992;

Visti l'atto di costituzione di Rampino Antonio, nonché gli atti

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nella camera di consiglio del 24 febbraio 1993 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ordinanza del 9 luglio 1992, il T.A.R. del Friuli-Venezia Giulia ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 4, 24, 35 e

97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

"dell'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, così come modificato

dall'art. 1, comma quarto octies, della legge 18 gennaio 1992, n. 16,

nella parte in cui, nel caso di condanna passata in giudicato per uno

di questi reati di cui al precedente primo comma, prevede la

decadenza dal servizio dei pubblici dipendenti di cui al precedente

comma quarto septies.

Premesso che nei confronti del ricorrente, ausiliario presso una

scuola media statale di Udine, è stata disposta, con provvedimento

del Provveditore agli studi di Udine, la decadenza di diritto dal

servizio ai sensi della norma sopra citata per essere stato

condannato - con sentenza ex art. 444 del codice di procedura penale

divenuta irrevocabile - per il reato di cui all'art. 73, commi primo

e quinto, del d.P.R. n. 309/90, il giudice remittente dubita,

innanzitutto, della legittimità costituzionale della norma censurata

in riferimento all'art. 3 della Costituzione.

Osserva al riguardo che, con la disposizione menzionata, è stata

sostanzialmente reintrodotta, sia pure con la diversa denominazione

di decadenza, una fattispecie di destituzione di diritto del pubblico

dipendente per condanna penale e cioè una sanzione espulsiva

automatica che, al verificarsi del presupposto, costituito dal

passaggio in giudicato della relativa sentenza (o dalla definitività

del provvedimento di applicazione della misura di prevenzione), fa

venir meno, attraverso l'attività - vincolata in tal senso -

dell'autorità competente, il rapporto di pubblico impiego in atto

sussistente.

Una volta pertanto che, per uno dei reati indicati al primo comma

dell'art. 1 della legge n. 16 del 1992, sia intervenuta sentenza di

condanna passata in giudicato, all'autorità amministrativa è

preclusa qualsiasi valutazione, anche nella sua sede naturale,

costituita dal procedimento disciplinare, e qualsiasi gradualità

sanzionatoria, ma le è imposto dalla disposizione, della cui

costituzionalità si fa questione, di pronunciare in ogni caso la

decadenza del pubblico dipendente condannato.

In tal modo, considerato l'automatismo normativo così

predisposto, si sottopongono indiscriminatamente alla più grave

misura sanzionatoria comportamenti di assai diversa gravità.

Appaiono pertanto violati i criteri di coerenza e ragionevolezza

desumibili dall'art. 3 della Costituzione, così come evidenziati

dalla sentenza n. 971 del 1988 di questa Corte.

Ulteriore violazione dell'art. 3 della Costituzione, prosegue il

giudice a quo, deriva dal fatto di aver parificato, nelle condizioni

che determinano la decadenza, i pubblici dipendenti a coloro che

ricoprono cariche pubbliche. Ne è derivata la duplice irrazionale

conseguenza che a questi ultimi, nei confronti dei quali è forse

giustificato (per la natura fiduciaria del rapporto con il corpo

elettorale o con quello politico da cui derivano le funzioni

ricoperte) un particolare rigore in presenza di comportamenti

delittuosi, sono assimilati soggetti per i quali, in analoghe

ipotesi, la normativa previgente, emanata su impulso delle menzionate

pronunzie del giudice delle leggi, ha ritenuto sufficiente la

valutazione in sede disciplinare delle conseguenze amministrative dei

reati commessi; che inoltre, nel mentre i primi decadono solo dalla

carica ricoperta, i secondi, subendo ben più grave conseguenza,

decadono dal servizio.

Tale automatica risoluzione del rapporto d'impiego, anche per

reati di non rilevantissima entità, come nel caso de quo, appare

inoltre incompatibile sia con la tutela del lavoro, assicurato dagli

artt. 4 e 35 della Costituzione, sia con i criteri di imparzialità e

buon andamento, cui, ai sensi del successivo art. 97, deve essere

ispirata l'attività delle pubbliche amministrazioni, per la

sproporzione che può determinarsi tra fatto commesso ed estrema

gravità della sanzione, concretantesi nella perdita dei mezzi di

sussistenza.

In tal modo, conclude il remittente, viene inoltre tolto al

pubblico dipendente colpito dalla decadenza il diritto di esporre le

sue ragioni e difese all'amministrazione in sede di procedimento

disciplinare prima che gli venga irrogata la sanzione, con

conseguente violazione dell'art. 24, secondo comma, della

Costituzione.

1.2. - Si è costituito nel giudizio dinanzi a questa Corte il

ricorrente nel giudizio a quo Rampino Antonio, ma fuori termine.

1.3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, il quale ha concluso per l'infondatezza delle questioni.

Osserva, innanzitutto, l'Avvocatura dello Stato, in ordine alla

pretesa violazione degli artt. 4, 24, 35 e 97 della Costituzione, che

al riguardo è sufficiente rilevare che il diritto al lavoro sancito

dall'art. 4 - norma di valenza esclusivamente programmatica - non è

certamente identificabile con un diritto al mantenimento del posto di

lavoro; che il principio generale di tutela del lavoro e dei

lavoratori contenuto nell'art. 35 rappresenta una semplice

applicazione dell'art. 4 ed è il criterio ispiratore delle

disposizioni contenute nel titolo III della Costituzione, rispetto

alle quali ha una funzione puramente introduttiva; che la lesione del

diritto di difesa non è configurabile, essendo questo pienamente

esercitato nel giudizio penale di condanna e non essendo instaurato

alcun procedimento in sede disciplinare; che, infine, la decadenza

non risulta in contrasto con il principio di imparzialità e di buon

andamento della pubblica amministrazione, essendo legata la

cessazione del rapporto di lavoro alla esistenza di un illecito

correttamente accertato ed essendo quindi sufficientemente

giustificata la disciplina, sotto questo riflesso, dalla

particolarità della situazione e dell'obiettivo specifico perseguito

dal legislatore.

Più delicato, invece, prosegue l'Avvocatura, appare l'ulteriore

profilo di contrasto individuato, vale a dire quello concernente

l'asserita violazione dell'art. 3, per l'impossibilità di adeguare

la reazione ordinamentale al caso concreto e di operare una effettiva

graduazione fra le varie fattispecie oggetto di esame in relazione

alla loro obiettiva gravità.

Tuttavia, se la situazione in esame è certamente analoga a quella

già esaminata dalla Corte nella sentenza n. 971 del 1988, le due

fattispecie non sono affatto coincidenti, trattandosi nella prima di

ipotesi destitutoria, che rappresenta la sanzione disciplinare

massima - il che giustifica l'esigenza di una valutazione modulare

del fatto e del potere di graduazione della sanzione da parte

dell'organo giudicante - e di ipotesi decadenziale nella seconda,

basata sulla necessità di assicurare alla pubblica amministrazione i

presupposti indispensabili per una adeguata credibilità nel corpo

sociale.

Sotto questo riflesso, dunque, la ratio della norma non è tanto

la gravità della pena, bensì l'essere i reati in esame espressione

sintomatica di una personalità che esclude nel reo, secondo la

valutazione tipica effettuata dal legislatore, l'ulteriore idoneità

all'esercizio del pubblico ufficio, sicché la scelta normativa

operata non appare priva di logica e razionalità e non è,

conseguentemente, in contrasto con il dettato costituzionale.

2.1. - Con ordinanza del 15 luglio 1992, il T.A.R. del Piemonte

ha, a sua volta, sollevato, in riferimento agli artt. 3, 4, 35 e 97

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 15, commi 4 septies ed octies , della legge 19 marzo 1990,

n. 55, introdotti dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16.

Premesso che nei confronti del ricorrente, operatore professionale

coordinatore-tecnico di laboratorio in servizio presso l'u.s.l.

Torino I, è stata disposta, con provvedimento dell'amministratore

straordinario della u.s.l., la destituzione dall'impiego a seguito

della definitiva condanna - con sentenza del 16 dicembre 1989 della

Corte di cassazione - per il reato di cui agli artt. 71 e 74 della

legge n. 685 del 1975, il giudice remittente (ritenuto altresì di

escludere che le norme in esame siano applicabili esclusivamente in

caso di reati verificatisi successivamente alla loro entrata in

vigore, o per i quali sia intervenuta la condanna definitiva dopo

tale data) osserva, innanzitutto, che nella legge n. 16 del 1992

l'equiparazione dei dipendenti degli enti pubblici ai pubblici

amministratori appare quasi frutto di una scelta estemporanea, di cui

è indizio assai significativo la circostanza che la tecnica

legislativa utilizzata è quella del semplice rinvio, senza che sia

stata minimamente valutata la diversa natura dei rapporti di servizio

presi in considerazione, e dopo che, meno di due anni prima, con

l'art. 9 delle legge 7 febbraio 1990, n. 19, si era affermato il

principio che il pubblico dipendente non può essere rimosso di

diritto a seguito di condanna penale.

Ora, gli amministratori sono ordinariamente soggetti legati agli

enti da un rapporto di servizio onorario, che ha per sua natura

carattere temporaneo e comporta un compenso di tipo indennitario, e

sono, inoltre, responsabili delle fondamentali scelte politiche e di

alta amministrazione dell'ente, per cui la loro decadenza ex lege

appare più che giustificata. Al contrario, i dipendenti sono legati

all'Amministrazione da un rapporto di tipo professionale, che viene

assunto come abituale e normalmente principale attività lucrativa;

inoltre, essi possono avere nell'ente una posizione affatto

marginale.

L'eguale trattamento di categorie così differenziate di soggetti

appare, pertanto, ad avviso del remittente, costituire di per sé

violazione del principio costituzionale di uguaglianza, di cui

all'art. 3, primo comma, della Costituzione, che si esprime, come ben

noto, anche nella necessità di differenziare la disciplina normativa

di situazioni tra loro non assimilabili.

Inoltre, pare non appropriato parlare, per i pubblici dipendenti,

nelle fattispecie de quibus, di "decadenza" dal rapporto d'impiego.

Infatti, le pur eterogenee ipotesi qualificate come tali, cui

l'ordinamento ricollega l'estinzione del rapporto d'impiego, trovano

un'elencazione e generale disciplina nell'art. 127 del d.P.R. 10

gennaio 1957, n. 3 (t.u. imp. civili dello Stato).

Orbene, nessuna di queste può essere assimilata alle ipotesi di

decadenza previste dalla legge 16/92: i fatti di reato ivi elencati

corrispondono piuttosto, in gran parte, a quelli per cui il

previgente art. 85 del predetto d.P.R. prevedeva la sanzione della

destituzione di diritto, e possono, comunque, essere tutti ricondotti

alle infrazioni disciplinari per le quali l'art. 84 del d.P.R.

medesimo commina la sanzione della destituzione.

Sembra, pertanto, di poter concludere - prosegue il giudice a quo

- che la decadenza de qua altro non sia che una destituzione ex lege

irrogata al dipendente autore di determinati tipi di reato.

Ma non si può allora mancare di ricordare che l'art. 85 precitato

fu dichiarato costituzionalmente illegittimo con sentenza 14 ottobre

1988, n. 971, nella parte in cui non prevedeva, in luogo del

provvedimento di destituzione di diritto, l'apertura del procedimento

disciplinare.

Così, appare in contrasto con gli artt. 3, primo comma, e 97,

primo comma, della Costituzione l'automatica cessazione di un

rapporto di pubblico impiego senza che sia possibile valutare,

adeguando la sanzione al caso specifico, la gravità del reato

commesso, la rilevanza di questo in rapporto con l'attività svolta

dal dipendente, il vantaggio che l'Amministrazione può ricavare dal

suo mantenimento in servizio.

Inoltre, la destituzione automatica appare altresì incompatibile

con l'esigenza di tutela del diritto al lavoro, costituzionalmente

riconosciuto dagli artt. 4 e 35 della Costituzione e che appare

troppo gravemente vulnerato dall'esclusione di ogni forma di difesa

in sede amministrativa, in cui possono e debbono essere presi in

esame elementi ed interessi diversi ed ulteriori da quelli

considerati dal giudice penale, innanzi al quale, indubbiamente, il

dipendente ha avuto possibilità di svolgere la propria difesa,

adeguata, tuttavia, all'esigenza di quel processo.

2.2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, il quale ha concluso per l'infondatezza delle questioni

sollevate, svolgendo argomentazioni identiche a quelle sopra riferite

al punto 1.3. Considerato in diritto

1. - Con due ordinanze di contenuto in larga parte coincidente

(per cui va disposta la riunione dei relativi giudizi), il T.A.R. del

Friuli-Venezia Giulia e il T.A.R. del Piemonte sollevano questione di

legittimità costituzionale dell'art. 15, comma 4 octies , della

legge 19 marzo 1990, n. 55 - introdotto dall'art. 1 della legge 18

gennaio 1992, n. 16 -, nella parte in cui, mediante il richiamo al

comma 4-quinquies, prevede la decadenza di diritto del personale

dipendente delle amministrazioni pubbliche (compresi gli enti

indicati al comma 1) a seguito del passaggio in giudicato della

sentenza di condanna per taluno dei reati elencati nel comma 1

(ovvero della definitività del provvedimento applicativo di una

misura di prevenzione per appartenenza ad associazione di tipo

mafioso).

I giudici remittenti concordano nel ritenere che, al di là del

nomen iuris adoperato, la norma censurata altro non prevede in

realtà che una forma di destituzione ex lege del pubblico dipendente

a seguito di condanna penale per determinati reati, cioè una

sanzione espulsiva automatica, preclusiva di qualsiasi valutazione

dell'autorità amministrativa nella sede naturale del procedimento

disciplinare.

Ne deriverebbe, innanzitutto, la violazione del principio di

ragionevolezza e di coerenza di cui all'art. 3 della Costituzione,

per gli stessi motivi che condussero questa Corte a dichiarare, con

la sentenza n. 971 del 1988, l'illegittimità costituzionale

dell'art. 85 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nella parte in cui non

prevedeva, in luogo del provvedimento di destituzione di diritto,

l'apertura e lo svolgimento del procedimento disciplinare.

Il medesimo art. 3 della Costituzione sarebbe ulteriormente

violato, ad avviso dei remittenti, in quanto la norma impugnata

parifica irrazionalmente, sotto il profilo del trattamento

sanzionatorio, i pubblici impiegati da un lato e i pubblici

amministratori (titolari di cariche elettive o di altri assimilabili

incarichi) dall'altro, prevedendo per entrambe dette categorie di

soggetti - che rivestono invece posizioni ben differenziate - la

conseguenza, al verificarsi dei presupposti sopra menzionati, della

decadenza dall'impiego o dalla carica.

Infine, la norma censurata si porrebbe in contrasto anche con il

diritto al lavoro (artt. 4 e 35 della Costituzione), con il diritto

di difesa del pubblico impiegato in sede di procedimento disciplinare

(art. 24 della Costituzione), e con il principio di buon andamento e

di imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 della

Costituzione).

2. - Il nucleo centrale delle censure prospettate dai giudici a

quibus è costituito, come detto, dal rilievo che il legislatore, nel

dettare la norma impugnata, ha sostanzialmente reintrodotto

l'istituto della destituzione di diritto del pubblico dipendente a

seguito di condanna penale, così incorrendo nella medesima

violazione dell'art. 3 della Costituzione che indusse questa Corte ad

espungere tale istituto dall'ordinamento con la sentenza sopra

citata, cui fece seguito l'intervento del legislatore, il quale, con

la legge 7 febbraio 1990, n. 19 (artt. 9 e 10), adeguandosi a detta

sentenza, ha dettato una generale ed uniforme disciplina - anche

transitoria - della materia.

Sotto tale profilo la questione è fondata.

Già nella sentenza n. 270 del 1986, questa Corte - pur pervenendo

allora ad una pronuncia di inammissibilità della questione per la

ritenuta spettanza al legislatore delle scelte relative ai possibili

rimedi - ebbe modo di affermare che anche nel campo della potestà

disciplinare, come nell'area punitiva penale, sussiste l'esigenza

della esclusione di sanzioni rigide, cioè della "adozione di criteri

normativi idonei alla commisurazione delle misure sanzionatorie

conseguenti alla irrevocabile condanna penale", e ciò "quale

esigenza - ex art. 3 della Costituzione - di adeguatezza tra illecito

e irroganda sanzione".

Con la successiva menzionata sentenza n. 971 del 1988 la Corte

addivenne alla dichiarazione di illegittimità costituzionale

dell'art. 85, lett. a), del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 - nella

parte in cui non prevedeva, in luogo del provvedimento di

destituzione di diritto, l'apertura e lo svolgimento del procedimento

disciplinare -, nonché di altre disposizioni di analogo contenuto ex

art. 27 della legge n. 87 del 1953, osservando che "l'indispensabile

gradualità sanzionatoria, ivi compresa la misura massima

destitutoria, importa .. che le valutazioni relative siano

ricondotte, ognora, alla naturale sede di valutazione: il

procedimento disciplinare, in difetto di che ogni relativa norma

risulta incoerente, per il suo automatismo, e conseguentemente

irrazionale ex art. 3 della Costituzione".

A tale decisione hanno fatto seguito ulteriori pronunce dello

stesso segno in ordine ad analoghe fattispecie di destituzione de

iure relative ad altre categorie di impiegati o di professionisti

(sentt. nn. 40 e 158 del 1990, 16 del 1991), nelle quali si è

costantemente ribadito che il profilo essenziale di contrasto con

l'art. 3 della Costituzione consisteva nell'automatismo della massima

sanzione disciplinare, prevista, senza alcuna distinzione, per una

molteplicità di possibili comportamenti, con conseguente offesa del

"principio di proporzione" che è alla base della razionalità che

domina il principio di eguaglianza, e che postula sempre

l'adeguatezza della sanzione al caso concreto.

3. - Il surriferito costante orientamento di questa Corte non può

non condurre ad identica conclusione anche in ordine alla normativa

ora in esame.

Essa, invero, - come esattamente rilevano i giudici remittenti -

in deroga alla disciplina dettata non molto tempo prima con la sopra

citata legge n. 19 del 1990 (la quale in linea generale afferma -

all'art. 9, primo comma - che "il pubblico dipendente non può essere

destituito di diritto a seguito di condanna penale. È abrogata ogni

contraria disposizione di legge"), prevede, per il personale

dipendente indicato nel comma 4 septies , l'automatica sanzione della

destituzione dall'impiego - escluso, pertanto, il procedimento

disciplinare - a seguito del passaggio in giudicato della sentenza di

condanna per uno dei reati indicati nelle lettere a), b), c) e d) del

comma 1 (o della definitività del provvedimento applicativo di una

misura di prevenzione di cui alla lettera f) del medesimo comma 1).

Al riguardo basta osservare che tali disposizioni contemplano una

numerosa e variegata serie di fattispecie delittuose, di diversa

natura e gravità, e con possibilità, quindi, di irrogazione in

concreto di pene notevolmente differenziate, alcune delle quali

certamente non elevate. In taluni casi, inoltre, i reati non sono

individuati specificamente (cfr. lett. d), ed in altri risultano

analoghi a quelli già previsti nell'art. 85 del d.P.R. n. 3 del

1957, poi dichiarato illegittimo da questa Corte (cfr. lett. b).

È ben vero - come questa Corte ha affermato nella sentenza n. 407

del 1992 e intende qui ribadire - che la legge n. 16 del 1992 nel suo

complesso, iscrivendosi nel filone della cosiddetta legislazione

antimafia, persegue le finalità della salvaguardia dell'ordine e

della sicurezza pubblica, della tutela della libera determinazione

degli organi elettivi, del buon andamento e della trasparenza delle

amministrazioni pubbliche, allo scopo di fronteggiare una situazione

di grave emergenza nazionale. Ma, a prescindere dal fatto che la

legge in esame dispone comunque l'"immediata sospensione

dell'interessato dalla funzione o dall'ufficio ricoperti" (v. citato

comma 4-septies) a seguito di condanna anche non definitiva (o, in

alcuni casi, di semplice rinvio a giudizio), le anzidette finalità,

di indubbio rilievo costituzionale, non valgono tuttavia a superare

lo specifico rilevato profilo di incostituzionalità della norma in

esame, sulla base, ripetesi, dell'enunciato costante orientamento di

questa Corte in materia. Tale norma concerne una particolare

categoria di soggetti, in ordine alla quale deve, in definitiva,

ribadirsi l'esigenza che la valutazione della compatibilità del

comportamento del pubblico dipendente con le specifiche funzioni da

lui svolte nell'ambito del rapporto di impiego va ricondotta - al

fine di garantire la necessaria adeguatezza e gradualità

sanzionatoria in rapporto al caso concreto e quindi il rispetto

dell'art. 3 della Costituzione - alla naturale sede del procedimento

disciplinare, il quale, del resto, ben può concludersi con la

irrogazione della sanzione destitutoria.

Assorbita ogni altra questione, deve, pertanto, essere dichiarata

l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 4-octies, della

legge 19 marzo 1990, n. 55, introdotto dall'art. 1 della legge 18

gennaio 1992, n. 16, nella parte in cui, mediante il rinvio al comma

4-quinquies , prevede, nei casi ivi indicati, la destituzione di

diritto, anziché lo svolgimento del procedimento disciplinare, ai

sensi dell'art. 9 della legge 7 febbraio 1990, n. 19.

4. - È appena il caso di rilevare, infine, che la presente

decisione (così come le precedenti sopra ricordate) non riguarda

minimamente, com'è ovvio, l'ambito applicativo e gli effetti

dell'istituto della pena accessoria della interdizione dai pubblici

uffici, disciplinato dalle vigenti norme del codice penale.