Sentenza n. 20/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 14 del

d.-l. 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di

previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni

fiscali), convertito nella legge 14 novembre 1992, n. 438, promossi

con ordinanze emesse il 31 marzo 1993 (n. 1 ordinanza) dal Pretore di

Lecce, il 1°, il 2 aprile ed il 24 marzo 1993 (n. 5 ordinanze) dal

Pretore di Brescia, il 20 gennaio 1993 dal Pretore di Bologna (n. 1

ordinanza) iscritte ai nn. 266, 273, 274, 275, 281, 445 e 570 del

registro ordinanze 1993 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 24, 25, 36 e 40, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visti gli atti di costituzione di Conversano Cosimo e Salodini

Maria, di Villani Velia ed altre, di Fabbri Marco e dell'I.N.P.S.

nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 1994 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Franco Agostini per Villani Velia ed altre e

per Fabbri Marco, Vito Lipari per l'I.N.P.S. e Salvatore Cabibbo per

Conversano Cosimo e Salodini Maria e l'Avvocato dello Stato Gian

Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di un giudizio promosso da Marco Fabbri contro

l'I.N.P.S. per ottenere l'indennità di malattia per il periodo 31

luglio-9 agosto 1990, il Pretore di Bologna, con ordinanza del 20

gennaio 1993 (R.O. n. 281/93), ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3 e 24 Cost., questione di legittimità costituzionale degli

artt. 4, commi 1 e 3, e 14 del d.-l. 19 settembre 1992, n. 384,

convertito nella legge 14 novembre 1992, n. 438.

Il comma 1 reca un nuovo testo dell'art. 47, secondo e terzo

comma, del d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, che prevede,

rispettivamente, per le controversie in materia di trattamenti

pensionistici un termine di decadenza triennale dall'azione

giudiziaria (in luogo del precedente termine decennale, già

qualificato di decadenza, anziché di prescrizione, dall'art. 6 del

d.-l. 29 marzo 1991, n. 103, convertito nella legge 1° giugno 1991,

n. 166), e per le controversie in materia di prestazioni temporanee

ai lavoratori dipendenti, tra cui i trattamenti economici di

malattia, un termine di decadenza di un anno: termini decorrenti

dalla data di comunicazione della decisione del ricorso pronunziata

dai competenti organi dell'Istituto o dalla data di scadenza del

termine stabilito per la pronunzia della predetta decisione, ovvero

dalla data di scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del

procedimento amministrativo, computati a decorrere dalla data di

presentazione della richiesta di prestazione.

Il comma 3 dispone che la nuova disciplina non si applica "ai

procedimenti instaurati anteriormente alla data di entrata in vigore

del presente decreto ancora in corso alla medesima data".

Poiché nella specie il ricorrente ha esercitato l'azione

giudiziaria trascorso un anno dalla data di formazione del silenzio-rifiuto da parte dell'I.N.P.S., l'Istituto - interpretando

restrittivamente il comma 3 in relazione ai soli procedimenti

giudiziari - ha eccepito l'intervenuta decadenza dall'azione. Il Pretore condivide tale interpretazione, ma ritiene la legge così

interpretata contraria all'art. 3 Cost. sia sotto il profilo del

principio di razionalità, coordinato col diritto di difesa garantito

dall'art. 24 Cost., in quanto priva inopinatamente l'assicurato di un

diritto di prestazione per il cui esercizio la disciplina dal giudice

ritenuta applicabile prima dell'entrata in vigore del d.-l. n. 384

del 1992 gli accordava ancora un ampio spazio di tempo, sia sotto il

profilo del principio di eguaglianza perché esclude l'applicabilità

del ius superveniens solo a vantaggio di coloro che già avevano

proposto domanda giudiziale.

1.2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituito il ricorrente osservando preliminarmente che prima del 19

settembre 1992 le prestazioni economiche di malattia non erano

soggette alla prescrizione decennale di cui all'art. 47, secondo

comma, del d.P.R. n. 639 del 1970, bensì alla prescrizione di un

anno prevista dall'art. 6, ultimo comma, della legge 11 gennaio 1943,

n. 138, e chiedendo in principalità che la questione sia risolta,

con una sentenza interpretativa di rigetto, nel senso che il comma 3

- contenente la disposizione transitoria a torto ritenuta mancante

dal Pretore - deve essere interpretato includendo tra i

"procedimenti" sottratti alla nuova disciplina, in quanto già

instaurati prima della, e ancora in corso alla, data di entrata in

vigore del decreto, anche i procedimenti amministrativi, oltre a

quelli giudiziari. Questa interpretazione, ampiamente sviluppata in

una memoria successiva, limita l'applicabilità della nuova normativa

alle domande amministrative presentate dopo l'entrata in vigore del

d.-l. n. 384.

In subordine, la parte privata chiede che sia dichiarata

l'illegittimità costituzionale denunciata.

1.3. - Si è pure costituito l'I.N.P.S. chiedendo una sentenza

interpretativa di rigetto. Re melius perpensa, l'Istituto riconosce

che nell'art. 4, comma 3, del d.-l. n. 384 del 1992 il vocabolo

"procedimenti" comprende anche i procedimenti amministrativi, ma,

diversamente dall'interpretazione prospettata dalla parte privata,

ritiene applicabili i nuovi termini (ridotti) di decadenza anche nel

caso di domanda amministrativa presentata anteriormente alla data di

entrata in vigore del decreto, con decorrenza da tale data.

1.4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata inammissibile o comunque infondata.

In una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza di

discussione l'interveniente ha motivato l'inammissibilità sul

riflesso che il giudice a quo ha erroneamente computato il termine di

decadenza anziché dalla data di comunicazione della decisione

tardiva dell'I.N.P.S., dalla data entro cui la decisione doveva

essere pronunziata. La conclusione subordinata di infondatezza è

argomentata mediante un'interpretazione del comma 3 analoga a quella

prospettata dall'I.N.P.S .

2.1. - Nel corso di un giudizio promosso da Cosimo Conversano

contro l'I.N.P.S. per ottenere l'assegno di invalidità, l'art. 4,

commi 1 e 3, del d.-l. n. 384 del 1992 è stato impugnato dal Pretore

di Lecce, con ordinanza del 31 marzo 1993 (R.O. n. 266/93), in

riferimento agli artt. 3, 38 e 113 Cost., "nella parte in cui non

prevede che l'azione giudiziaria possa essere proposta nel termine di

tre anni dall'entrata in vigore dello stesso decreto legge", qualora

essa fosse ancora proponibile ai sensi della disciplina precedente

per non essere decorso il termine di dieci anni dalla data di

comunicazione della decisione del ricorso o dalla data di scadenza

del termine prescritto per la pronunzia.

Anche le censure formulate in questa ordinanza di rimessione si

fondano interamente sull'interpretazione dell'art. 4, comma 3, nel

senso di escludere l'applicazione del nuovo regime decadenziale di

cui al comma 1 nei soli casi di proposizione dell'azione giudiziale

prima dell'entrata in vigore del decreto.

2.2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituito il

ricorrente contestando la detta interpretazione e chiedendo una

sentenza interpretativa di rigetto fondata sull'opposta

interpretazione che riferisce il comma 3 anche ai procedimenti

amministrativi.

2.3. - Si è costituito pure l'I.N.P.S. chiedendo che la questione

sia dichiarata inammissibile e comunque infondata.

Secondo l'Istituto il termine "procedimento", di cui al comma 3,

va inteso "come procedimento amministrativo se riferito al primo

comma (che attiene alla fase amministrativa) e come procedimento

giudiziario se riferito al secondo comma (che attiene alla fase

giudiziaria)". Nel primo riferimento la qualifica "ancora in corso"

va interpretata nel senso (sostenuto anche dalla parte privata) che

alla data di entrata in vigore del decreto n. 384 "non è (ancora)

scaduto il precedente termine decennale per l'inizio dell'azione

giudiziaria", salva la decadenza dall'azione trascorso un triennio o

un anno (a seconda delle due specie di controversie distinte nel

comma 1) dalla data di entrata in vigore del decreto.

2.4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata inammissibile o comunque infondata. Inammissibile

perché carente di motivazione in punto di rilevanza; infondata

perché il legislatore non è intervenuto con una norma retroattiva,

ma ha configurato un nuovo rapporto tra fase amministrativa e fase

giudiziaria, destinato per sua stessa natura ad operare solo nel

futuro.

3.1. - Nel corso di cinque giudizi separati, promossi da Maria

Cominelli e altri contro l'I.N.P.S. per ottenere l'integrazione al

trattamento minimo della pensione di riversibilità, il Pretore di

Brescia, con ordinanze di analogo tenore in data 24 marzo, 1° e 2

aprile 1993 (R.O. nn. 273, 274, 275, 445, 570/93), ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 del d.-l. n. 384

del 1992, per violazione dell'art. 3 Cost., sotto un duplice profilo:

a) perché il comma 1, riproducendo il testo dell'art. 47,

secondo comma, del d.P.R. n. 639 del 1970, con la sola riduzione a

tre anni del termine decennale per l'esercizio dell'azione

giudiziaria, avrebbe "completamente travolto la disposizione di

interpretazione autentica" di cui all'art. 6 del citato d.-l. n. 103

del 1991, ripristinando una normativa contraria al principio

costituzionale di imprescrittibilità del diritto alla pensione;

b) perché il comma 3, facendo salva la norma dell'art. 6 del

d.-l. n. 103 del 1991 in favore dei soli assicurati che hanno

presentato la domanda di prestazione prima della data di entrata in

vigore del d.-l. n. 384 del 1992 e per i quali il procedimento

amministrativo sia ancora in corso, discrimina ingiustificatamente

coloro per i quali il procedimento amministrativo si sia esaurito

anteriormente alla detta data o per decisione di rigetto

dell'I.N.P.S. o per decorso dei termini prescritti.

3.2. - Nei giudizi promossi dalle ordinanze iscritte in R.O. nn.

275 e 570/93 si sono costituiti i ricorrenti chiedendo in

principalità una sentenza interpretativa di rigetto, in subordine

una dichiarazione di illegittimità costituzionale. Quanto al primo

dei due profili della denunciata illegittimità costituzionale, le

parti private contestano l'interpretazione del giudice a quo, che,

senza conforto nella lettera della legge, attribuisce alla

disposizione impugnata efficacia abrogatrice della norma di

interpretazione autentica dettata dall'art. 6 del d.-l. n. 103 del

1991, a stregua della quale i termini previsti dall'art. 47, secondo

e terzo comma, del d.P.R. n. 639 del 1970, sono posti a pena di

decadenza per l'esercizio del diritto ai ratei della prestazione

pensionistica, ferma l'imprescrittibilità del diritto in sé alla

pensione. Si obietta che l'art. 4 del d.-l. n. 384 del 1992 si è

limitato ad abbreviare i termini decadenziali, senza modificarne

l'oggetto, che pure nel nuovo testo dell'art. 47 va individuato in

conformità dell'interpretazione autentica stabilita dal decreto del

1991. Quanto al secondo profilo, entrambe le difese concordano

sostanzialmente, pur con formulazioni diverse, nel ritenere compresa

nel riferimento del comma 3 ai procedimenti "ancora in corso" alla

data di entrata in vigore del decreto anche l'ipotesi che il

procedimento amministrativo sia già esaurito a tale data ma perduri

la possibilità di esercizio dell'azione giudiziaria per non essere

ancora scaduto il termine decennale previsto dalla disciplina

previgente.

3.3. - Si è costituito l'I.N.P.S. concludendo per l'infondatezza

della questione con le medesime argomentazioni svolte nel giudizio

relativo all'ordinanza del Pretore di Lecce (R.O. n. 266/93).

3.4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata inammissibile o comunque infondata con argomenti,

relativamente all'uno e all'altro dei due profili sopra distinti,

analoghi a quelli svolti dalle parti costituite. Considerato in diritto

1. - I Pretori di Bologna, Lecce e Brescia hanno sollevato, con

varie prospettazioni, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 4, commi 1 e 3, del d.-l. 19 settembre 1992, n. 384,

convertito nella legge 14 novembre 1992, n. 438. Il comma 1 reca un

nuovo testo dell'art. 47, secondo e terzo comma, del d.P.R. 30 aprile

1970, n. 639, che riduce a tre anni il termine decadenziale del

diritto ai ratei delle prestazioni pensionistiche e assoggetta al

termine di decadenza di un anno tutte le prestazioni temporanee ai

lavoratori dipendenti di cui all'art. 24 della legge n. 88 del 1989.

Il comma 3 dispone che il nuovo regime decadenziale non si applica

"ai procedimenti instaurati anteriormente alla data di entrata in

vigore del presente decreto ancora in corso alla medesima data". Il

primo giudice denuncia anche l'art. 14 del decreto legge citato, che

ne dispone l'entrata in vigore il giorno stesso della sua

pubblicazione (19 settembre 1992).

Dal Pretore di Bologna le dette disposizioni sono impugnate per

violazione degli artt. 3 e 24 Cost., in quanto prevedono che il nuovo

regime decadenziale - con i termini di decorrenza alternativamente

individuati nella data di comunicazione della decisione del ricorso

all'I.N.P.S. o nella data di scadenza del termine stabilito per la

pronunzia della decisione ovvero nella data di scadenza dei termini

prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo,

computati dal giorno della domanda di prestazione - si applichi anche

agli assicurati che hanno presentato la domanda all'I.N.P.S. prima

dell'entrata in vigore del decreto, ma che in questo momento non

abbiano ancora proposto la domanda giudiziale.

Dal Pretore di Lecce l'art. 4 del d.-l. n. 384 del 1992 è

censurato, in riferimento agli artt. 3, 38 e 113 Cost., nella parte

in cui non prevede che l'azione giudiziaria possa essere proposta nel

termine di tre anni dall'entrata in vigore del decreto, qualora fosse

ancora proponibile secondo la disciplina precedente.

Fondata su un'intepretazione diversa è la questione sollevata dal

Pretore di Brescia in riferimento all'art. 3 Cost. Queste ordinanze

impugnano in primo luogo l'art. 4, comma 1, del d.-l. n. 384 del 1992

perché avrebbe "completamente travolto la disposizione di

interpretazione autentica di cui all'art. 6 del d.-l. n. 103 del

1991", che ha limitato la sanzione decadenziale ai soli ratei

pregressi delle prestazioni previdenziali, salvaguardando il

principio costituzionale di imprescrittibilità del diritto alla

pensione per sé considerato. Secondariamente è censurato il comma 3

perché fa salva l'applicabilità dell'art. 6 ora citato soltanto in

favore degli aventi diritto per i quali il procedimento

amministrativo, instaurato prima della data di entrata in vigore del

decreto n. 384, sia ancora in corso a tale data, così discriminando

irragionevolmente coloro per i quali il procedimento amministrativo

fosse già esaurito alla data del 19 settembre 1992, ma non avessero

ancora esercitato l'azione giudiziaria.

2. - Le questioni sollevate dalle sette ordinanze sono analoghe o

connesse, e pertanto i relativi giudizi possono essere riuniti e

decisi con unica sentenza.

3. - Le questioni non sono fondate nei sensi appresso spiegati.

Le censure dei Pretori di Bologna e di Lecce dipendono interamente

da un'interpretazione restrittiva che intende la parola

"procedimenti" nell'art. 4, comma 3, nel senso di procedimenti

giudiziari, e quindi attribuisce a tale disposizione il significato

di norma che conferisce efficacia retroattiva al nuovo regime

decadenziale previsto dal comma 1, salvo soltanto il caso di

proposizione dell'azione giudiziaria prima della data di entrata in

vigore del decreto.

A sostegno di questa interpretazione, che nega la riferibilità

del comma 3 anche ai procedimenti amministrativi, sono addotti

argomenti di scarsa consistenza. Che in relazione al comma 2 il

termine "procedimenti" non possa concernere se non i procedimenti

giudiziari - la norma di riferimento essendo afferente alla

disciplina dell'onere delle spese, delle competenze e degli onorari

nei giudizi per prestazioni previdenziali - non è evidentemente una

ragione che imponga di intendere il termine nel medesimo significato

pure in relazione al comma 1. Né in tal senso può soccorrere il

confronto con l'art. 6, comma 2, del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103,

convertito nella legge 1° giugno 1991, n. 166, che sottrae

all'efficacia retroattiva delle disposizioni di cui al primo comma "i

processi in corso alla data di entrata in vigore del presente

decreto". Anzi, il confronto fornisce un argomento esegetico

contrario mettendo in risalto l'uso, nella disposizione denunciata,

di un termine diverso da quello di "processo", suscettibile di una

accezione più ampia. Nel comma 2 del citato art. 6 il riferimento ai

(soli) "processi" (giudiziari) in corso si spiega riflettendo che la

norma del comma 1 intende ripristinare la configurazione della

decadenza sancita dalla legge interpretata come decadenza

sostanziale, contro la giurisprudenza delle Sezioni unite della Corte

di cassazione che ne aveva affermata la natura di termine di

decadenza procedimentale.

Sul piano dell'interpretazione logica è decisivo l'argomento

svolto nelle memorie dell'I.N.P.S. e della difesa di una delle parti

private. In relazione al comma 1 la disposizione del comma 3 perde

senso se la parola "procedimenti" viene intesa limitatamente ai

procedimenti giudiziari: la proposizione della domanda giudiziale

impedisce la decadenza, sicché in questo caso non può sorgere la

questione, regolata dal comma 3, circa il regime decadenziale

applicabile.

4. - Ciò posto, il significato più immediato della frase

"procedimenti ancora in corso" (alla data di entrata in vigore del

decreto n. 384) parrebbe quello di "procedimenti (amministrativi) non

ancora esauriti a tale data". Così infatti la locuzione legale è

parafrasata nella circolare dell'I.N.P.S. n. 165 del 15 luglio 1993.

Nello stesso senso sono orientate le ordinanze del Pretore di

Brescia, ad avviso del quale, peraltro, qualora alla data del 19

settembre 1992 il procedimento amministrativo già radicato "si fosse

esaurito o per espresso rigetto dell'Istituto o per decorso del

termine previsto", l'art. 4, comma 1, del d.-l. n. 384 del 1992

sarebbe applicabile col significato normativo attribuito all'art. 47,

secondo comma, del d.P.R. n. 639 del 1970 anteriormente

all'interpretazione autentica disposta dall'art. 6 del d.-l. n. 103

del 1991: tale disposizione sarebbe stata "completamente travolta"

dal successivo decreto del 1992.

Questo profilo di incostituzionalità - del resto prospettato

senza un parametro adeguato (nelle cinque ordinanze del Pretore di

Brescia è invocato il solo art. 3 Cost. e non anche l'art. 38,

secondo comma, Cost.) - è palesemente infondato. Dall'identità del

nuovo testo del 1992 col testo originario del 1970, "salvo che per la

riduzione del termine di decadenza da decennale a triennale", non è

consentito arguire l'abrogazione implicita dell'interpretazione

autentica. L'art. 6 del d.-l. n. 103 del 1991 si è integrato in una

complessa fattispecie normativa formata dalla legge interpretata e

dalla legge interpretativa: l'art. 4, comma 1, del decreto del 1992

ha modificato la prima delle componenti della fattispecie senza

toccare l'altra.

5. - L'interpretazione secondo cui l'art. 4, comma 3, esclude

l'applicabilità del comma 1 solo quando il procedimento

amministrativo (compresa la fase contenziosa) non sia ancora esaurito

alla data dell'entrata in vigore del d.-l. n. 384 del 1992, dà luogo

a conseguenze pratiche incompatibili con i principi circa l'efficacia

della legge nel tempo.

Nell'ipotesi ora indicata dovrebbero ritenersi applicabili, con

decorrenza da una data posteriore al 19 settembre 1992, i termini

decadenziali previsti da una legge anteriore ormai non più vigente.

Non è dubbio invece che, ove il ricorso amministrativo sia stato

presentato prima di questa data, ma il dies a quo del termine di

decadenza per l'esercizio dell'azione giudiziaria - costituito da una

delle date alternativamente specificate nell'art. 4, comma 1, del

decreto del 1992 - si verifichi dopo, si devono applicare i nuovi

termini. Il termine di decadenza non può prendere regola se non

dalla legge in vigore nel momento in cui comincia a decorrere.

Nel caso opposto, in cui il procedimento amministrativo è già

esaurito alla data di entrata in vigore del decreto, la pretesa

retroattività del nuovo regime decadenziale si traduce in

conseguenze assurde quando si tratti di un diritto previdenziale

assoggettato per la prima volta nel 1992 al regime dell'art. 47

(riformato) del d.P.R. n. 639 del 1970. Tale è il diritto alle

prestazioni economiche di malattia, precedentemente soggetto alla

prescrizione di un anno di cui all'art. 6, ultimo comma, della legge

11 gennaio 1943, n. 138, decorrente, dopo la legge 9 marzo 1989, n.

88, dalle stesse date stabilite per le prestazioni pensionistiche.

Nella causa pendente davanti al Pretore di Bologna, dove si

controverte appunto del diritto a un trattamento economico di

malattia, l'interpretazione avversata ha portato il giudice a

ritenere applicabile l'art. 4, comma 1, del decreto del 1992, e

quindi a lamentare, sollevando incidente di costituzionalità, che il

termine decadenziale di un anno fosse già interamente decorso prima

dell'entrata in vigore della legge che ex novo lo ha introdotto.

6. - Queste riflessioni convincono che alla disposizione in esame

non può essere ascritto il significato suggerito da un primo

approccio puramente letterale, non saggiato dal controllo delle

conseguenze. La loro incongruenza o addirittura assurdità impone una

lettura diversa, la quale ravvisa nel testo normativo un'ellissi

esplicitabile, mediante l'interpretazione logico-sistematica, in un

senso conforme in pari tempo all'intenzione del legislatore e ai

principi costituzionali.

Coordinato col comma 1 dell'art. 4 del d.-l. n. 384 del 1992 e

tenuto conto che l'originario art. 47, secondo comma, della legge del

1970, ai fini del decorso del termine di decadenza, considerava

soltanto il procedimento amministrativo contenzioso, il comma 3 deve

essere inteso nel senso che il nuovo regime decadenziale non si

applica quando, in relazione al ricorso amministrativo proposto

anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto, si siano

già verificati i presupposti di decorrenza del termine previsto

dalla legge precedente per la proposizione della domanda giudiziale

(comunicazione della decisione definitiva del ricorso o scadenza del

termine per la pronunzia della medesima) e il termine sia ancora

pendente alla detta data.

Sotto questo aspetto, afferente al tempo antecedente il 19

settembre 1992, il comma 3 altro non è se non un'applicazione del

principio di irretroattività della legge. Sotto un altro aspetto,

afferente al tempo successivo, la norma si qualificherebbe di diritto

transitorio se alla frase "non si applicano" fosse attribuito anche

il valore di deroga alla regola generale dell'art. 252 disp. att.

cod. civ. Ma è un punto di cui la Corte non ha ragione di occuparsi,

sia perché dalle ordinanze non risulta rilevante ai fini della

decisione dei giudizi principali, sia comunque perché la sua

decisione compete al giudice del merito.