Sentenza n. 207/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 23 della legge

regionale della Valle d'Aosta 20 giugno 1996, n. 12 (Legge regionale

in materia di lavori pubblici), promossi con due ordinanze emesse il

14 dicembre 1999 dal Tribunale amministrativo regionale della Valle

d'Aosta, iscritte ai nn. 98 e 99 del registro ordinanze 2000 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, 1ª serie

speciale, dell'anno 2000.

Visti gli atti di costituzione della regione Valle d'Aosta;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2001 il giudice

relatore Valerio Onida;

Udito l'avvocato Gustavo Romanelli per la regione Valle d'Aosta.

Ritenuto in fatto

1. - Con due ordinanze di analogo contenuto, emesse il

14 dicembre 1999, pervenute a questa Corte il 14 febbraio 2000, il

Tribunale amministrativo regionale della Valle d'Aosta ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli

articoli 3, 41, 97 e 120 della Costituzione, dell'art. 23 della legge

regionale della Valle d'Aosta 20 giugno 1996, n. 12 (Legge regionale

in materia di lavori pubblici).

Tale disposizione prevede un "sistema di qualificazione" delle

imprese per gli appalti di lavori pubblici di interesse regionale

aventi importo inferiore a limiti da stabilirsi con deliberazione

della giunta regionale, sistema "fondato su un albo di preselezione

di carattere regionale dotato di efficacia triennale con riferimento

alla presenza di un'adeguata ed efficiente organizzazione aziendale

sul territorio regionale" (comma 1). L'albo è organizzato e

istituito con delibere della giunta regionale, che dispone altresì

l'iscrizione delle imprese all'albo stesso (commi 3, 4, 8).

L'iscrizione ad esso "è condizione necessaria per la partecipazione

alle gare per l'affidamento degli appalti di lavori pubblici di cui

al comma 1" (comma 9).

Il tribunale remittente ricorda le deliberazioni di giunta

relative all'albo, fra cui quella che indica i requisiti necessari

per comprovare, da parte delle imprese che richiedono l'iscrizione,

la presenza della organizzazione aziendale sul territorio regionale;

e rileva che, pur essendo sospettati di incostituzionalità, da parte

della società ricorrente, solo i citati commi 1 e 9 dell'art. 23,

tuttavia la questione di legittimità costituzionale involge l'intero

art. 23, atteso l'inscindibile nesso che ne legherebbe le varie

proposizioni.

Sotto un primo, assorbente profilo, la normativa in questione

sarebbe in contrasto con il principio di eguaglianza di cui

all'art. 3 della Costituzione, poiché il richiedere il requisito di

una "adeguata ed efficiente organizzazione aziendale sul territorio

regionale", per accedere all'albo, configurerebbe, nella sostanza, un

trattamento differenziato ratione loci che determinerebbe una

ingiusta discriminazione tra imprese operanti nel territorio

nazionale, basata sulla mera localizzazione territoriale, senza che

siano ravvisabili peculiari ragioni tali da richiedere l'adozione di

discipline differenziate.

Il giudice a quo osserva che, pur avendo la regione competenza

legislativa primaria in materia di lavori pubblici di interesse

regionale, la possibilità di dettare una normativa di favore per le

imprese ubicate o comunque organizzate nella regione, anche con

effetti esterni a detto territorio, incontra in ogni caso il limite

dei principi della Costituzione e dell'ordinamento giuridico e delle

norme fondamentali dello Stato, fra cui andrebbe compreso il

principio della parità di trattamento di situazioni identiche,

nonché l'esigenza che sia assicurata su tutto il territorio

nazionale una uniformità di disciplina e di trattamento nei

confronti delle imprese.

La previsione dell'albo regionale colliderebbe altresì con gli

articoli 3 e 120 della Costituzione, in quanto creerebbe una ingiusta

discriminazione tra imprese operanti nel territorio nazionale e

pregiudicherebbe il diritto di esercitare una attività lavorativa in

qualunque parte del medesimo territorio: le imprese sprovviste del

requisito della adeguata ed efficiente organizzazione aziendale nel

territorio regionale, ancorché dotate di solidi requisiti

tecnico-organizzativi ed economico-finanziari, si vedrebbero di fatto

precluso l'accesso agli appalti per lavori pubblici di interesse

regionale. I requisiti concretamente fissati dalla giunta regionale

sarebbero tali da impedire o, comunque, da rendere oltremodo

difficile la partecipazione agli appalti di imprese non valdostane, o

comunque non radicate nella regione.

Ulteriore motivo di illegittimità costituzionale delle norme

denunciate sarebbe la irragionevolezza della scelta operata dal

legislatore regionale, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione.

Sotto un primo profilo, non sarebbe razionale una disciplina che

indichi in modo del tutto generico i criteri di ammissione all'albo,

demandandone sostanzialmente ad atti sub-legislativi la concreta

determinazione; sotto un secondo profilo, la stessa previsione

dell'albo si paleserebbe priva di adeguata giustificazione, anche

perché sarebbe illogico un sistema (quale quello discendente dalle

norme denunciate, e integrato dalle deliberazioni della giunta), in

base al quale l'impresa ricorrente potrebbe assumere gli appalti di

valore più basso (per i quali soltanto essa aveva ottenuto

l'iscrizione all'albo regionale), nonché quelli superiori alla c.d.

soglia comunitaria (cui la legge non si applica), ma non gli appalti

della fascia intermedia.

Né potrebbe rinvenirsi una causa giustificativa della creazione

dell'albo nella particolarità della Valle d'Aosta dal punto di vista

morfologico ed orografico, che esigerebbe una organizzazione

aziendale locale, non trattandosi di una esigenza peculiare della

Valle d'Aosta, ma comune a tutte le Regioni.

Ancora, la previsione dell'albo confliggerebbe con l'articolo 41

della Costituzione, posto che essa frapporrebbe ostacoli importanti

all'esercizio della libera attività imprenditoriale; e con il

principio di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97

della Costituzione, considerato che essa impedirebbe la più ampia

partecipazione agli appalti pubblici e, quindi, la scelta delle ditte

migliori.

2. - Si è costituita in entrambi i giudizi la regione autonoma

della Valle d'Aosta, chiedendo che la questione sia dichiarata

inammissibile o comunque infondata.

La regione premette che il sistema di qualificazione fondato

sull'albo regionale di preselezione è stato previsto nell'esercizio

della competenza regionale primaria in materia di lavori pubblici di

interesse regionale, al fine di garantire l'efficienza ed il buon

andamento dell'amministrazione in un settore di primaria importanza

per l'economia regionale, quale è quello degli appalti pubblici,

fortemente condizionato, peraltro, dalle particolari caratteristiche

del territorio regionale.

La regione eccepisce preliminarmente l'inammissibilità della

questione, che sarebbe irrilevante rispetto al giudizio a quo.

Infatti l'illegittimità denunciata nell'ordinanza di rimessione non

riguarderebbe l'art. 23 della legge regionale n. 12 del 1996 - che,

del resto, non avrebbe impedito alla società ricorrente di essere

ammessa all'albo -, ma i vari provvedimenti amministrativi

applicativi della legge, mai ritualmente impugnati dalla ricorrente

nel giudizio a quo.

Sarebbe dunque prospettata l'illegittimità non già della norma

di legge, ma dell'interpretazione che di essa sarebbe stata data

dalle deliberazioni della giunta regionale, atti, questi ultimi, non

assoggettabili al giudizio di legittimità costituzionale. La

questione, inerendo all'interpretazione della norma, data con gli

atti applicativi, presupporrebbe che sia possibile individuare

un'altra soluzione interpretativa, diversa da quella seguita dalla

giunta regionale.

nel caso specifico, secondo la parte, il giudice a quo avrebbe del

tutto omesso di prendere posizione sul problema interpretativo,

limitandosi a sostenere l'illegittimità costituzionale

dell'interpretazione seguita dalla giunta regionale, ma non

escludendo la legittimità della diversa soluzione che comunque il

giudice stesso ipotizza e che anzi sembra seguire: onde la questione

difetterebbe del necessario requisito della chiarezza, con

conseguente sua inammissibilità.

Ad avviso della regione, il tribunale avrebbe dovuto, in

particolare, verificare la compatibilità con la Costituzione

dell'altra possibile interpretazione della norma, conforme

all'orientamento seguito in casi analoghi dal Tribunale

amministrativo regionale della Sardegna, secondo cui l'obbligo di

iscrizione all'albo regionale dovrebbe essere inteso nel senso che la

iscrizione ad esso sarebbe requisito sufficiente, ma non necessario,

per partecipare alle gare, potendo altresì partecipare le imprese

iscritte all'albo nazionale dei costruttori.

La questione sarebbe comunque infondata.

Il requisito tecnico di una adeguata ed efficiente organizzazione

sul territorio regionale non realizzerebbe un trattamento

differenziato ratione loci ma atterrebbe all'efficacia dell'azione

pubblica. Come altre Regioni a statuto speciale o province autonome,

la regione Valle d'Aosta avrebbe previsto l'albo regionale di

preselezione per garantire l'interesse ad una efficiente e tempestiva

realizzazione dei lavori pubblici regionali, tenendo conto, in

particolare, dell'esigenza di reperire con immediatezza le risorse

umane e tecniche necessarie all'espletamento di operazioni che

richiedono una costante presenza nel territorio; l'albo si

configurerebbe come uno strumento di semplificazione dell'attività

precontrattuale delle amministrazioni aggiudicatrici.

La regione ricorda poi che questa Corte, con la sentenza n. 482

del 1995, ha escluso che si applichi alle Regioni il divieto sancito

dall'art. 8, comma 8, della legge statale n. 109 del 1994 di

utilizzare gli albi speciali e di fiducia delle stazioni appaltanti;

e precisa che i criteri di preselezione previsti dalla normativa

impugnata non potrebbero essere confusi con alcun albo fiduciario, ma

costituirebbero l'esito vincolato di una procedura formale,

rispettosa dei principi desumibili dall'ordinamento italiano e da

quello comunitario.

La parte richiama poi alcune sentenze di questa Corte, che hanno

ritenuto legittima la istituzione di albi e registri a livello

regionale, là dove risponda a specifiche peculiarità locali e non

comporti disparità di trattamento in materia di lavoro e di

iniziativa economica; e sottolinea infine come, alla luce delle

recenti innovazioni introdotte dal legislatore statale, che hanno

abolito l'albo nazionale dei costruttori sostituendolo con il sistema

di qualificazione attraverso società di attestazione, la previsione

di un albo regionale di preselezione possa rappresentare un valido

strumento operativo e un ulteriore criterio di verifica dei requisiti

in possesso delle imprese partecipanti alle gare, in linea con le

esigenze espresse dalla nuova normativa nazionale.

3. - Nell'imminenza dell'udienza la regione Valle d'Aosta ha

depositato una memoria, nella quale si ribadisce anzitutto

l'eccezione di inammissibilità della questione per irrilevanza,

sostenendo che la previsione della necessità di iscrizione nell'albo

regionale per partecipare alle gare non sarebbe conseguenza

necessaria della normativa denunciata; che il giudice a quo di fronte

alla pluralità di possibili interpretazioni della norma, avrebbe

potuto adottare di essa un'interpretazione adeguatrice, idonea a

risolvere il dubbio di illegittimità costituzionale, dovendosi dare

prevalenza all'interpretazione in base alla quale la disposizione sia

da considerare legittima; e che la valutazione della legittimità

costituzionale della norma non potrebbe essere operata alla stregua

della applicazione che ne sia stata data in concreto, con

provvedimenti privi di natura normativa.

Nel merito, la memoria sottolinea fra l'altro che, secondo la

giurisprudenza di questa Corte, gli interventi legislativi statali

nelle materie di competenza primaria della regione debbono lasciare

uno spazio sufficiente per adattare alle peculiarità locali i

principi e gli istituti introdotti dalle leggi nazionali di riforma. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata dal Tribunale amministrativo

regionale della Valle d'Aosta investe l'art. 23 della legge regionale

della Valle d'Aosta 20 giugno 1996, n. 12 (Legge regionale in materia

di lavori pubblici), in riferimento agli articoli 3, 41, 97 e 120

della Costituzione.

La disposizione - che prevede un "sistema di qualificazione"

delle imprese per gli appalti di lavori pubblici di interesse

regionale di importo inferiore a limiti da stabilirsi con

deliberazione della giunta regionale, fondato su un "albo regionale

di preselezione dotato di efficacia triennale con riferimento alla

presenza di un'adeguata ed efficiente organizzazione aziendale sul

territorio regionale" - contrasterebbe con gli artt. 3 e 120 della

Costituzione in quanto determinerebbe un'ingiusta discriminazione,

non giustificata da alcuna ragione, fra imprese operanti nel

territorio nazionale, a sfavore di quelle non ubicate o comunque non

radicate nella regione, così pregiudicando il diritto di esercitare

un'attività in qualunque parte del territorio nazionale; con

l'art. 41 della Costituzione, in quanto frapporrebbe ostacoli al

libero esercizio dell'attività imprenditoriale; con l'art. 97 della

Costituzione, in quanto impedirebbe di fatto la più ampia

partecipazione agli appalti pubblici, e quindi la scelta delle ditte

migliori; ancora, infine, con l'art. 3 della Costituzione, per la

irrazionalità di una disciplina che demanderebbe sostanzialmente la

determinazione dei criteri di ammissione all'albo ad atti

sub-legislativi, e per la illogicità di un sistema che verrebbe a

consentire a ditte come la ricorrente di assumere appalti di modesto

importo e appalti per importi superiori alla c.d. soglia comunitaria

(cui detta disciplina non si applicherebbe), ma non appalti per

importi intermedi.

2. - I giudizi, aventi identico oggetto, devono essere riuniti

per essere decisi con unica pronunzia.

3. - Non può essere accolta l'eccezione di inammissibilità

sollevata dalla regione Valle d'Aosta, sotto il profilo che la

questione sarebbe irrilevante in quanto le conseguenze lamentate

discenderebbero da una interpretazione non obbligata della legge

regionale, e farebbero piuttosto capo ad atti amministrativi, non

sindacabili in questa sede.

Il tribunale remittente muove infatti da una interpretazione

della normativa denunciata che non solo appare plausibilmente

motivata, ma si presenta altresì come l'unica conforme alla lettera

e alla ratio della medesima. Il comma 9 dell'art. 23 della legge

regionale è univoco nel richiedere l'iscrizione all'albo regionale

di preselezione come condizione necessaria per la partecipazione alle

gare; e d'altronde è trasparente l'intento del legislatore regionale

di stabilire in autonomia i requisiti di partecipazione delle imprese

alle gare di appalto per i lavori pubblici di interesse regionale

considerati (quelli indicati al comma 1 dell'art. 23), soprattutto

richiedendo il requisito della organizzazione aziendale nel

territorio regionale, sia pure rimesso poi per la sua determinazione

specifica a successive deliberazioni della giunta regionale.

Tanto è vero che la stessa regione - la quale nel presente

giudizio prospetta un'interpretazione alternativa (peraltro

contraddetta dal chiaro tenore del citato comma 9 dell'art. 23),

secondo cui l'albo avrebbe una semplice portata sussidiaria e non

vincolante, nel senso di abilitare le imprese iscritte alla

partecipazione alle gare, ma senza escludere da questa le imprese,

pur non iscritte, qualificate in base alla normativa nazionale, e

giunge ad indicare tale soluzione come doverosa per il giudice in

base al canone dell'interpretazione conforme alla Costituzione - non

solo ha seguito, nella prassi amministrativa, la soluzione opposta,

richiedendo nei bandi di gara il requisito dell'iscrizione all'albo

regionale, ed escludendo l'impresa ricorrente da una gara per la

quale essa non era qualificata sulla base dell'albo medesimo, ma ha

difeso tale soluzione nei giudizi a quibus resistendo alle domande di

annullamento dei provvedimenti basati sulla legge così intesa.

Né può dirsi che la situazione normativa denunciata discenda,

non già dalla legge, ma dagli atti amministrativi attuativi della

medesima. In realtà, a prescindere dal modo in cui in concreto la

legge è stata attuata, non v'è dubbio che l'art. 23, nei suoi commi

1 e 9, imponga già l'iscrizione all'albo regionale come condizione

necessaria per la partecipazione alle gare, e il requisito della

adeguata organizzazione aziendale nel territorio regionale come

necessario per l'accesso all'albo medesimo. E questo è l'aspetto

centrale della questione come formulata dal giudice a quo.

4. - Il giudice remittente impugna l'intero articolo 23 della

legge regionale n. 12 del 1996, che contiene la previsione e la

disciplina dell'"albo regionale di preselezione", sostenendo che le

varie disposizioni in esso contenute sarebbero legate da un nesso

inscindibile: ma quasi tutti i profili di illegittimità sollevati,

in riferimento agli artt. 3 (con riguardo alla ingiustificata

disparità di trattamento), 120, 41 e 97 della Costituzione,

concernono in realtà la sola previsione normativa che, da un lato,

impone l'iscrizione all'albo regionale come requisito necessario per

la partecipazione alle gare d'appalto, dall'altro lato impone come

requisito per accedere all'albo l'esistenza di una adeguata

organizzazione aziendale sul territorio regionale, così di fatto

precludendo, alle imprese non locali, o comunque non stabilmente

organizzate sul territorio regionale, di concorrere agli appalti

disciplinati dalla legge. I parametri invocati, salvo quello di cui

si dirà subito dopo, convergono in tale direzione, mentre non è

contestata, di per sé, la potestà della regione di disciplinare con

proprie leggi, relativamente ai lavori pubblici di interesse

regionale, il sistema di qualificazione delle imprese (e infatti non

vengono invocati parametri costituzionali o statutari dai quali

possano evincersi limiti "interni" alla competenza legislativa

regionale).

Tuttavia la questione è sollevata altresì con riferimento al

principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione,

contestandosi fra l'altro la razionalità del rinvio, effettuato

dalla legge, ad atti della giunta regionale per la concreta

determinazione dei requisiti di accesso all'albo: per questo aspetto

la questione investe necessariamente l'intera disciplina contenuta

nell'art. 23 della legge.

Sotto tale profilo, la questione non è fondata. Non può infatti

ritenersi, di per sé, contrastante con criteri di ragionevolezza una

normativa che stabilisca in via generale i requisiti di accesso

all'albo regionale (in particolare il requisito, ove esso fosse

legittimamente previsto, della adeguata ed efficiente organizzazione

aziendale nel territorio regionale), demandandone poi ad atti

amministrativi la precisazione.

5. - Resta invece il quesito centrale posto dal remittente, circa

la legittimità di una disciplina che condiziona la partecipazione

alle gare di appalto attraverso la statuizione del requisito

necessario dell'iscrizione all'albo, disciplinato a sua volta nel

modo che si è visto al possesso da parte delle imprese di

un'organizzazione aziendale nel territorio regionale: e si tratta,

come si è detto, di una previsione normativa interamente contenuta

nei commi 1 e 9 dell'articolo 23, ai quali, dunque, deve essere

circoscritto il vaglio di costituzionalità alla luce degli altri

parametri invocati dal giudice a quo.

Sotto questo profilo, la questione è fondata, in quanto la

disciplina indicata contrasta con gli articoli 3 e 120 della

Costituzione.

Richiedere, per la partecipazione alle gare d'appalto, la

sussistenza di un'organizzazione aziendale stabile sul territorio

regionale equivale a discriminare le imprese sulla base di un

elemento di localizzazione territoriale, contrario al principio di

eguaglianza nonché al principio in base al quale la regione "non

può adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la

libera circolazione delle persone e delle cose fra le regioni" e "non

può limitare il diritto dei cittadini di esercitare in qualunque

parte del territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro"

(art. 120, secondo e terzo comma, della Costituzione).

Da tale principio, che vincola anche le Regioni a statuto

speciale (sentenze n. 12 del 1963, n. 168 del 1987), e che più volte

questa Corte ha ritenuto applicabile all'esercizio di attività

professionali ed economiche (cfr. sentenze n. 6 del 1956, n. 13 del

1961, n. 168 del 1987, n. 372 del 1989, n. 362 del 1998), discende

anche il divieto per i legislatori regionali di frapporre barriere di

carattere protezionistico alla prestazione, nel proprio ambito

territoriale, di servizi di carattere imprenditoriale da parte di

soggetti ubicati in qualsiasi parte del territorio nazionale

(nonché, in base ai principi comunitari sulla libertà di

prestazione dei servizi, in qualsiasi paese dell'Unione europea).

Una regolamentazione regionale di attività di questa natura è

di per sé possibile, negli stessi limiti, discendenti dal diritto

comunitario, valevoli per il legislatore statale, nonché entro gli

ulteriori limiti che, nei singoli casi, possono discendere, nei

confronti delle regioni, dalle norme costituzionali o statutarie che

ne disciplinano l'autonomia. Ma essa non può comunque tradursi nella

apposizione di barriere discriminatorie a danno dei soggetti non

localizzati nel territorio regionale.

Nella specie, il requisito della adeguata ed efficiente

organizzazione aziendale nel territorio regionale, richiesto per la

partecipazione ad appalti di lavori pubblici nella Valle d'Aosta, non

è fondato su alcuna ragione tecnica, né può essere ragionevolmente

giustificato in nome dell'efficienza e del buon andamento

dell'amministrazione, poiché è evidentemente ben possibile che

anche imprese aventi sede e organizzazione stabile fuori del

territorio regionale possiedano i requisiti tecnico-organizzativi

necessari - e richiesti dalla normativa e dai bandi di gara - per

assicurare un'efficiente esecuzione degli appalti. Né vale

richiamare gli eventuali maggiori costi che tali imprese dovrebbero

sostenere, poiché le procedure di scelta del contraente consentono

comunque all'amministrazione di assicurarsi le prestazioni alle

condizioni per essa più convenienti anche sotto il profilo

economico.

Detto requisito in realtà si atteggia proprio, nella sostanza,

come condizione rivolta a frapporre barriere all'ingresso nel

territorio regionale, in qualità di soggetti appaltatori, di imprese

provenienti da altre aree e prive di legami stabili con il territorio

medesimo.

Deve pertanto essere dichiarata la illegittimità costituzionale

dei commi 1 e 9 dell'impugnato art. 23 della legge regionale, nella

parte in cui prevedono, come requisito necessario per la

partecipazione agli appalti di lavori pubblici ivi previsti,

l'iscrizione ad un albo regionale di preselezione, a sua volta

condizionata alla presenza di un'adeguata ed efficiente

organizzazione aziendale sul territorio regionale.

Resta assorbito ogni altro profilo di illegittimità

costituzionale denunciato dal remittente.