Sentenza n. 21/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 della

legge 11 febbraio 1952, n. 63; 1 della legge 16 ottobre 1962, n. 1498;

6 della legge 22 marzo 1908, n. 105, sull'abolizione del lavoro

notturno dei fornai, promosso con ordinanza emessa il 2 maggio 1963 dal

Pretore di Torino nel procedimento penale a carico di Ubertalle

Bartolomeo e Giuseppe, iscritta al n. 115 del Registro ordinanze 1963 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 175 del 2

luglio 1963.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e l'atto di costituzione in giudizio di Ubertalle Bartolomeo e

Giuseppe;

udita nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 1963 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi l'avv. Aldo Dedin, per gli Ubertalle, e il sostituto avvocato

generale dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel procedimento penale a carico di Bartolomeo e Giuseppe

Ubertalle, il Pretore di Torino, con ordinanza del 2 maggio 1963, ha

ritenuto non manifestamente infondata e rilevante la questione di

legittimità costituzionale degli artt. 1 della legge 11 febbraio 1952,

n. 631 della legge 16 ottobre 1962, n. 1498; 6 della legge 22 marzo

1908, n. 105, sull'abolizione del lavoro notturno dei fornai, sollevata

dagli imputati in relazione all'art. 41 della Costituzione e con

particolare riferimento al fatto che gli imputati stessi stavano

lavorando da soli senza l'ausilio di terzi, per il che - secondo

l'espressione usata nell'ordinanza - "a fortiori la norma loro

contestata apparrebbe incostituzionale trattandosi di liberi

imprenditori e non di lavoratori dipendenti".

L'ordinanza è stata notificata al Presidente del Consiglio dei

Ministri il 7 maggio 1963, comunicata ai Presidenti delle due Camere il

10 dello stesso mese e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 175 del 2 luglio successivo.

Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti, con atto

depositato in cancelleria il 22 luglio 1963, i signori Giuseppe e

Bartolomeo Ubertalle, i quali, aderendo alle argomentazioni svolte

nell'ordinanza di rinvio, e sviluppandole nella memoria depositata il

28 novembre, sostengono che il divieto del lavoro di panificazione in

ore notturne, specie se svolto direttamente dall'imprenditore per conto

proprio, è lesivo della libertà della attività imprenditoriale e

nuoce all'interesse generale dei consumatori, impedendo che tale

attività si svolga nel modo più idoneo ai fini di una migliore

produzione.

In particolare, la parte privata deduce quanto segue:

1) l'abolizione del lavoro notturno, imposta dalla legge del 1908,

se poteva giustificarsi allora, a causa delle sfavorevoli condizioni

ambientali, igieniche e di lavoro, non è più concepibile oggi che

tali condizioni sono sostanzialmente mutate. E sul punto richiama la

sentenza della Corte costituzionale n. 5 del 1962, nella quale si

afferma che una norma limitativa dell'iniziativa economica può

ritenersi legittima solo se sussistono tuttora le esigenze sociali che

spinsero il legislatore del tempo ad adottarla;

2) la violazione dell'art. 41 è ancor più palese ove il divieto

di lavoro notturno si riferisca all'opera dell'imprenditore esercente.

Il divieto non può giustificarsi con il generico richiamo alla

"utilità sociale", perché questa si riferisce unicamente al rapporto

tra iniziativa privata e benessere collettivo; né con il richiamo alla

tutela della sicurezza, della libertà e della dignità umana, le quali

riguardano solo i rapporti tra imprenditori e lavoratori subordinati;

né, infine, con un richiamo alla tutela della salute pubblica, di cui

all'art. 32 della Costituzione, rappresentando una ipotesi unica nella

legislazione protettiva del lavoro, nella quale non esistono

limitazioni al lavoro dei professionisti, dei dirigenti, dei giudici,

ecc.;

3) la limitazione del lavoro notturno dei fornai è poi in

contrasto anche con l'art. 4 della Costituzione e non può essere

giustificata da profili attinenti alla concorrenza delle imprese, dato

che l'art. 41 sottopone tale aspetto della iniziativa economica

solamente a programmi e controlli che la indirizzino e la coordinino a

fini sociali. Cosicché qualsiasi limitazione della concorrenza

potrebbe essere legittimamente disposta solo in seno a programmi intesi

a coordinare ed indirizzare un intero settore produttivo;

4) l'art. 2 della legge del 1952 avrebbe abolito la sanzione penale

prevista dall'art. 7 della legge del 1908 per chi "lavora" nelle ore

notturne, lasciando sussistere, con l'adeguamento al valore attuale

della moneta, solo le sanzioni per chi "fa lavorare". Di conseguenza il

divieto di "lavorare" nelle ore notturne, mantenuto nell'art. 1 della

legge del 1952, dovrebbe considerarsi come non scritto, perché privo

di sanzione. Se così interpretata, la norma denunziata si

presenterebbe - per quanto riguarda il lavoro personale

dell'imprenditore - adeguata alle norme costituzionali sopra richiamate

senza il ricorso alla dichiarazione di incostituzionalità.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri con il

patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, la quale nell'atto di

intervento depositato addì 11 giugno 1963, deduce che il legislatore

del 1908, nel contenere il lavoro dei panificatori entro determinati

limiti di orario, ebbe di mira, tra l'altro, la tutela della loro

salute e di quella dei consumatori, posto che la vigilanza sull'igiene

della lavorazione risultava difficoltosa nelle ore notturne: motivi

sostanzialmente validi ancora oggi, in quanto il divieto di far

lavorare in certe ore notturne tende alla salvaguardia della sicurezza

umana - della quale la salute è un aspetto preminente - in contrasto

con la quale non può svolgersi l'iniziativa economica privata.

La sicurezza umana, e per essa la salute, che deve essere

salvaguardata, non è solo quella del lavoratore dipendente, ma anche

quella dello stesso produttore, che lavori personalmente: onde il

divieto del lavoro notturno anche per l'esercente. Del resto,

l'ordinamento offre numerosi esempi di ritenuta illiceità di certe

condotte, che si risolvono a danno od a pericolo della salute propria

del soggetto del reato (esempi: art. 729 del Codice penale; art. 6

della legge 22 ottobre 1954, n. 1041, sulla disciplina della

produzione, del commercio e dell'impiego degli stupefacenti, secondo

l'interpretazione datane dalla Corte di cassazione anche rispetto alla

persona che detenga tali sostanze esclusivamente per uso proprio).

L'art. 1 della legge del 1952 va raffrontato non solo al primo

comma dell'art. 41 della Costituzione, ma anche al secondo comma dello

stesso articolo; ed altresì all'art. 32, primo comma, che definisce la

tutela della salute fondamentale diritto dell'individuo ed interesse

della collettività. Considerato in diritto :

Per quanto troppo succinta nella motivazione, l'ordinanza

introduttiva solleva chiaramente la questione relativa alla

legittimità costituzionale delle norme che stabiliscono il divieto di

lavoro notturno dei fornai, ma pone più marcatamente l'accento sul

punto relativo al divieto di tale lavoro quando sia stato compiuto

personalmente dallo stesso imprenditore. Nonostante che nell'ordinanza

risulti richiamato l'art. 6 della legge 22 marzo 1908, n. 105, la

disposizione denunziata è chiaramente quella dell'art. 7 di detta

legge, nel testo sostituito prima con l'art. 2 della legge 11 febbraio

1952, n. 63, e poi con l'articolo unico della legge 16 ottobre 1962, n.

1498. Di modo che le disposizioni da prendere in esame sono il detto

art. 7 e l'art. 1 della stessa legge del 1908, nel testo sostituito con

l'art. 1 della legge del 1952.

Alla fine della sua memoria la difesa dei signori Ubertalle,

richiamandosi anche all'opinione espressa da un parlamentare in sede di

discussione presso il Senato della legge 11 febbraio 1952, n. 63,

prospetta che l'art. 2 di detta legge avrebbe mantenuto la sanzione

penale solo a carico di chi "faccia lavorare", lasciando privo di tale

sanzione il divieto di "lavorare". La stessa difesa rileva che se

questa interpretazione fosse esatta, la questione di legittimità

costituzionale circa il divieto di lavoro notturno dell'imprenditore

non avrebbe ragion d'essere, in quanto la norma che poneva tale divieto

si dovrebbe ritenere abrogata (la difesa Ubertalle parla di divieto da

considerarsi come non scritto perché privo di sanzione).

L'esame che la Corte deve compiere in ordine a questa tesi non

risponde al fine di sindacare il giudizio di rilevanza, ma al fine di

identificare il contenuto e l'esatta portata delle norme sottoposte al

controllo di legittimità costituzionale: operazione preliminare,

indispensabile per tale controllo.

L'art. 7 della legge originaria, 22 marzo 1908, n. 105, puniva

l'esercente con ammenda fino a lire 50 per ciascuna delle persone

impiegate nel lavoro ed alle quali si riferiva la contravvenzione e

puniva gli operai trovati al lavoro con ammenda fino a lire 30; però

dichiarava esenti da pena gli operai quando l'infrazione fosse dovuta a

coazione da parte del proprietario.

La legge del 1952, partendo dal presupposto che sussista in ogni

caso tale coazione, ha eliminato la sanzione penale per gli operai,

addossando la responsabilità al solo esercente e adeguando la misura

della sanzione ai nuovi valori monetari. Ciò risulta dal testo della

legge ed è avvalorato dalla discussione che si ebbe in Senato, dove al

parlamentare che prospettava come non fosse logico che ad un duplice

divieto (quello di lavorare e di far lavorare) si contrapponesse la

sola sanzione a carico di chi fa lavorare, fu risposto che "si suppone

che il lavoratore sia coatto e quindi è giusto che la responsabilità

vada al datore di lavoro".

La legge del 1952 non volle dichiarare non punibile l'esercente che

lavorasse in ore notturne, ma volle che solo l'esercente rispondesse

della contravvenzione; e certamente non per addossargli la

responsabilità di fatti non propri, ma per addebitargli l'inosservanza

di un precetto che a lui personalmente viene imposto e che egli è

tenuto ad osservare ed a fare osservare nei confronti di chiunque

lavori nella sua azienda, contro il divieto della legge. Dal che si

deduce come il divieto investe l'attività di qualunque soggetto, non

escluso lo stesso esercente.

Posto, dunque, che il divieto della legge si estende nei riguardi

di chiunque attenda a lavori di panificazione nelle ore notturne, la

questione di legittimità costituzionale da esaminare ha per oggetto

l'intero contenuto delle norme che pongono quel divieto e stabiliscono

le sanzioni.

L'esame deve essere compiuto in raffronto con il solo art. 41 della

Costituzione, escludendo il riferimento all'art. 4, invocato dalle

parti private senza alcun addentellato con l'ordinanza di rimessione.

Come risulta dai lavori preparatori, la legge del 1908 si ispirò a

finalità di ordine sanitario, anche se non mancarono considerazioni di

altro carattere. Essenzialmente, la legge si propose di assicurare una

tutela sanitaria alle persone addette alla panificazione e di

apprestare una tutela igienica per un prodotto alimentare di generale

consumo, il pane.

Si vollero prevenire i danni alla salute delle persone che in ore

notturne attendevano alla panificazione; e risulta espressamente che il

legislatore si preoccupò della salute di tutti, padroni ed operai che

fossero.

L'altro inconveniente, cui la legge del 1908 intese apprestare

rimedio, derivava dalla grave difficoltà - che in pratica si traduceva

in impossibilità per i piccoli agglomerati - di controllare nelle ore

notturne l'osservanza dei precetti igienici nel procedimento di

panificazione e nell'impiego degli ingredienti adoperati per la

confezione del pane.

Gli intenti originari, con maggiore accentuazione per quello

riflettente la tutela sanitaria dei lavoratori subordinati, permangono

alla base delle due successive modificazioni legislative del 1952 e del

1962.

Il legislatore, a distanza di circa mezzo secolo una prima volta e

di altri dieci anni una seconda volta, ha verificato la permanenza

delle ragioni che originariamente avevano sorretto la norma. E questa

valutazione, nel caso attuale, non si presta a censura.

Si potrebbe anche discutere se, dopo tanti anni, le condizioni

siano tali da consentire in certi tipi di stabilimenti (i più grandi e

meglio attrezzati) turni che rendano possibile un avvicendamento nel

lavoro notturno; così pure si potrebbe discutere se gli organi addetti

alla vigilanza sull'igiene degli alimenti possano, sulla base delle

nuove acquisizioni della scienza e della tecnica, disporre di mezzi di

controllo sulla confezione del pane e sulla buona condizione igienica

degli ingredienti, efficienti in pieno anche se la panificazione

avvenga in ore notturne. Ma queste nuove possibilità, che il

legislatore - e solo il legislatore - potrebbe valutare per eventuali

modificazioni della disciplina vigente, non si presentano tali da

togliere, rispetto alla situazione generale, quella base di

ragionevolezza, su cui resta fondata la norma.

Che la tutela della sanità possa fornire una delle ragioni di

utilità sociale che, a mente dell'art. 41 della Costituzione,

giustificano le limitazioni all'iniziativa economica privata, è cosa

che la Corte ha già affermato con una sua prima sentenza del 22

gennaio 1957, n. 29. E questa affermazione non ha bisogno di ulteriori

illustrazioni, basata com'è sopra il principio, consacrato nell'art.

32 della stessa Costituzione, del supremo interesse che lo Stato ha nei

riguardi della tutela della pubblica salute.

Ora, se il divieto di lavoro notturno nella panificazione è stato

imposto per quella finalità, è evidente come il divieto stesso non

possa non valere nei confronti di chiunque presti la sua opera, quale

che sia la sua qualifica e la sua posizione nell'impresa. Di fronte

all'art. 32 della Costituzione - e si può aggiungere, di fronte anche

all'art. 3 - non si possono fare discriminazioni fra la salute del

lavoratore subordinato e quella del lavoratore autonomo, i quali tutti

hanno diritto ad una uguale tutela, quando, come nel caso in esame, il

pericolo per la salute sia uguale per chiunque si trovi nella medesima

situazione.

Le esposte considerazioni bastano per dimostrare la infondatezza

tanto della tesi principale della illegittimità totale della norma che

pone il divieto di panificazione nelle ore notturne senza riguardo alla

qualifica delle persone addette alla lavorazione, quanto della tesi

subordinata secondo la quale la stessa norma sarebbe illegittima nella

parte relativa all'attività dei lavoratori non subordinati. Così che

non occorre esporre altre ragioni per mostrare l'infondatezza delle

tesi stesse: precipua la necessità di evitare una causa di

ingiustificata concorrenza a favore dell'esercente che, lavorando

personalmente, si potrebbe sottrarre alla disciplina comune, il cui

carattere di generalità è imposto dalla esigenza di tutelare gli

interessi di tutta la categoria degli esercenti e quelli dei

consumatori;