Sentenza n. 21/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 665,

terzo comma, del codice penale, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 31 ottobre 1970 dal pretore di Recanati nel

procedimento penale a carico di Menghi Romano, iscritta al n. 352 del

registro ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 324 del 23 dicembre 1970;

2) ordinanze emesse l'8 luglio 1971 dal pretore di Barletta nei

procedimenti penali rispettivamente a carico di Puttilli Angela e di

Mennoia Giuseppe Rodolfo e Luigi, iscritte ai nn. 436 e 437 del

registro ordinanze 1971 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 4 del 5 gennaio 1972.

Visti gli atti di costituzione di Menghi Romano e d'intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1973 il Giudice relatore

Vincenzo Michele Trimarchi;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del procedimento penale a carico di Romano Menghi,

imputato della contravvenzione di cui agli articoli 81, comma primo, e

665, comma terzo, del codice penale, in relazione al disposto dell'art.

185 del r.d. 6 maggio 1940, n. 635, per non avere, quale conduttore di

un pubblico esercizio, tenuto accesa una luce alla porta del locale

dall'imbrunire alla chiusura, il pretore di Recanati, con ordinanza

emessa il 31 ottobre 1970, sollevava questione di legittimità

costituzionale dell'art. 665, comma terzo, limitatamente all'inciso

relativo all'inosservanza delle prescrizioni "dell'Autorità", in

riferimento agli artt. 25, comma secondo, e 3, comma primo, della

Costituzione e "nella parte in cui consente all'Autorità di limitare

ovvero di non rispettare diritti inviolabili costituzionalmente

garantiti per motivi diversi dalla tutela della sicurezza, incolumità,

igiene e sanità pubbliche o da motivi di giustizia", in riferimento

all'art. 2 e al titolo I della parte I della Costituzione.

Il pretore, preliminarmente, osservava che nella specie non era

applicabile l'art. 221 del testo unico delle leggi di pubblica

sicurezza (approvato con il r.d. 18 giugno 1931, n. 773) perché nel

citato art. 185 del relativo regolamento non poteva vedersi una norma

esecutiva in senso stretto del testo unico; e riteneva che il

comportamento omissivo dell'imputato avesse rilevanza penale in forza

del disposto dell'art. 665, comma terzo, del codice penale, non

potendosi negare che costituiscano ad ogni effetto prescrizioni

dell'autorità quelle contenute - come nella specie - in un regolamento

approvato con decreto del Capo dello Stato.

La norma denunziata sarebbe, anzitutto, in contrasto con l'art. 25,

comma secondo, della Costituzione perché si limiterebbe a sanzionare

penalmente in modo assolutamente generico qualsiasi disobbedienza,

commessa dal pubblico esercente autorizzato, rispetto alle prescrizioni

di qualsivoglia autorità, ed il precetto penalmente sanzionato non

potrebbe che essere ravvisato nel comando o divieto di quell'autorità,

che al pubblico esercente in concreto si indirizzi. Secondo il pretore

sarebbero, in tal modo, previste sanzioni penali per l'inosservanza di

prescrizioni autoritative, delle quali nulla vien detto in riferimento

ai presupposti, ai contenuti ed ai limiti. E con tale richiamo di

assoluta genericità a siffatte prescrizioni, non sarebbe soddisfatta

in alcun modo la precisa garanzia costituzionale secondo la quale non

si può essere puniti se non in base ad una legge, per comportamenti

ritenuti incompatibili con i fini dello Stato, ma sempre comunque

determinati ed enucleati dal preciso disposto di una legge formale.

Sarebbe altresì violato l'art. 3 della Costituzione. Dato che

l'art. 665, comma terzo, lascia alla mera discrezionalità

dell'autorità amministrativa il prescrivere o non prescrivere

determinati comportamenti dei pubblici esercenti, può accadere (e

accade) che questi vengano a trovarsi soggetti passivi di minuziose

prescrizioni restrittive della loro sfera di libertà, in quanto

operano in una data provincia o in un dato comune, e che gli stessi

pubblici esercenti di altra provincia o di altro comune, magari

limitrofi, siano invece in tutto o in parte esenti da tali obblighi. E

ciò, ad avviso del pretore di Recanati, comporterebbe l'esistenza di

una disparità di trattamento sfornita di razionale giustificazione e

priva di ogni rimedio giuridico.

L'art. 665, comma terzo, infine, sarebbe in contrasto con l'art. 2

e con le disposizioni del titolo I della parte I della Costituzione.

Per il giudice a quo, che si è riportato ad una sua precedente

ordinanza (con cui aveva sollevato la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 650 del codice penale), il rapporto (ed il

potenziale conflitto) tra la libertà individuale e l'autorità dello

Stato e degli organi dello stesso che tale autorità concretamente

esercitano, non sarebbe risolto in favore della seconda con il rispetto

dei limiti ai diritti inviolabili di libertà. La disposizione

impugnata, infatti, prevederebbe e consentirebbe prescrizioni

autoritative del tutto generiche e quindi anche del tutto estranee ai

motivi di giustizia, di sicurezza ed incolumità pubblica, e di igiene

e sanità pubblica. E quindi potrebbe aversi un'imposizione di limiti

(a diritti di libertà costituzionalmente garantiti) per motivi diversi

da quelli riconosciuti dalla Carta costituzionale.

L'ordinanza del pretore di Recanati veniva regolarmente notificata,

comunicata e pubblicata (nella Gazzetta Ufficiale n. 324 del 23

dicembre 1970).

Davanti a questa Corte si costituiva il Menghi con deduzioni

depositate il 9 gennaio 1971 e spiegava intervento il Presidente del

Consiglio dei ministri con atto depositato il 12 gennaio 1971.

Il Menghi, a mezzo dell'avv. Gianfilippo Benedetti, chiedeva alla

Corte di voler dichiarare la fondatezza della questione ed allo scopo

si riportava alle ragioni indicate dal pretore.

L'Avvocatura generale dello Stato' per il Presidente del Consiglio

dei ministri, invece, concludeva in senso contrario. Dopo aver

contestato l'esattezza delle considerazioni del pretore in ordine

all'individuazione della norma da applicare alla fattispecie sottoposta

al suo giudizio, dava atto dell'insindacabilità dell'esercizio del

relativo potere, osservando per altro che, stante l'assunta

illegittimità dell'art. 185 del regolamento, il pretore avrebbe dovuto

negare efficacia alle prescrizioni in esso contenute che, ai sensi

dell'art. 9 del testo unico, non potrebbero essere date dal Capo dello

Stato.

A proposito dei singoli profili di illegittimità costituzionale

prospettati dal pretore, deduceva, anzitutto, richiamando la sentenza

n. 26 del 1966 di questa Corte, che le norme del t.u. delle leggi di

pubblica sicurezza concernenti la disciplina dei pubblici esercizi

contengono ampie precisazioni circa i comportamenti dei pubblici

esercenti, tali da "far considerare delineato e delimitato l'ambito

entro il quale le prescrizioni dell'Autorità possono spaziare"; in

secondo luogo, che, anche a voler prescindere dalla validità generale

della prescrizione contenuta nell'art. 185, l'art. 665 tende a

conformare gli ordini dell'Autorità alle diversità ambientali al fine

di adeguarne le prescrizioni alla concreta realtà; ed infine, che non

poteva riscontrarsi alcuna violazione dell'art. 2 della Costituzione,

atteso che le autorizzazioni di polizia non si riferiscono a diritti

inviolabili del cittadino.

2. - In due procedimenti penali a carico, il primo di Angela

Puttilli ed il secondo di Giuseppe Rodolfo e Luigi Mennoia, imputati

della contravvenzione di cui all'art. 665, comma terzo, del codice

penale, per avere tenuto aperti i loro esercizi (di pane fresco e di

calzature), rispettivamente la domenica e al di là dell'orario di

chiusura, il pretore di Barletta, con due ordinanze, aventi identico

contenuto, emesse l'8 luglio 1971, sollevava questione di legittimità

costituzionale del detto art. 665, comma terzo, "limitatamente

all'inciso relativo all'inosservanza delle prescrizioni

dell'Autorità", in riferimento agli artt. 25, comma secondo, e 3 della

Costituzione.

Il pretore, premesso che l'ultimo comma dell'art. 665, allo stesso

modo del precedente art. 650, costituisce un tipico esempio di norma

penale in bianco, riteneva anzitutto che esso si pone in contrasto con

l'art. 25, comma secondo. In base alla riserva di legge prevista in

questa disposizione, non è consentito alla norma primaria di rinviare

a regolamenti o ad atti amministrativi per la determinazione dei

precetti penali. E perché la detta riserva (assoluta) sia soddisfatta,

non è sufficiente che dalla legge provenga l'imposizione di

ottemperare all'ordine dato dall'Autorità amministrativa. Né, d'altra

parte, ed in contrario, vale obiettare che le prescrizioni

dell'Autorità di cui parla l'art. 665 costituiscono un mero

presupposto di fatto per l'applicazione della norma e come tale

estrinseco rispetto alla statuizione della norma penale stessa,

dovendosi, secondo la giurisprudenza, ritenere invece che di essa il

provvedimento dell'autorità è parte integrante.

Non essendo contenuta nella norma denunciata alcuna specificazione

del provvedimento dell'autorità di cui è sanzionata l'inosservanza,

secondo il pretore l'art. 665, comma terzo, determinerebbe e

sanzionerebbe unicamente l'obbligo di ottemperare ad un provvedimento

del tutto indeterminato e successivo dell'Autorità amministrativa, e

quindi solo all'esecutivo sarebbe consentito di scegliere di volta in

volta e determinare il comportamento vietato.

In conclusione, con la norma denunciata verrebbe sostanzialmente ad

essere violato il principio della riserva di legge in materia penale,

secondo l'atteggiamento di questa Corte manifestato in alcune recenti

pronunce e soprattutto nella sentenza n. 26 del 1966.

Riteneva inoltre il pretore che, essendo concreto e particolare il

provvedimento amministrativo integrante il precetto penale, il ripetuto

art. 665, comma terzo, fosse posto in violazione dell'art. 3 della

Costituzione. La determinazione della condotta dei cittadini, infatti,

non è affidata a norme generali ed astratte, ed è possibile

un'identica sanzione per inosservanza di diversi o diversamente

motivati provvedimenti.

Le due ordinanze sono state ritualmente notificate, comunicate e

pubblicate (nella Gazzetta Ufficiale n. 4 del 5 gennaio 1972).

Davanti a questa Corte non si costituiva nessuna delle parti e non

spiegava intervento il Presidente del Consiglio dei ministri.

3. - All'udienza del 24 gennaio 1973 il sostituto avvocato generale

dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei

ministri, insisteva nelle conclusioni già prese. Considerato in diritto :

1. - Dai pretori di Recanati e di Barletta, con le ordinanze

indicate in epigrafe, è sollevata la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 665, comma terzo, del codice penale,

limitatamente all'inciso relativo all'inosservanza delle prescrizioni

dell'Autorità, in riferimento agli artt. 25, comma secondo, e 3 comma

primo, della Costituzione; e solo dal pretore di Recanati è denunciata

la stessa norma nella parte in cui "consente all'Autorità di limitare

ovvero di non rispettare diritti inviolabili costituzionalmente

garantiti per motivi diversi dalla tutela della sicurezza, incolumità,

igiene e sanità pubbliche o da motivi di giustizia", per contrasto con

l'art. 2 e con le disposizioni di cui al titolo I della parte I della

Costituzione.

Le tre cause possono pertanto essere riunite e decise con unica

sentenza.

2. - Sia nell'ordinanza del pretore di Recanati che in quelle del

pretore di Barletta viene dato preminente rilievo alla prospettata

violazione dell'art. 25, comma secondo, della Costituzione. È il caso

quindi che la Corte esamini con priorità nei confronti degli altri,

codesto specifico profilo della dedotta illegittimità costituzionale.

Ad avviso dei due pretori, il precetto relativo all'ipotesi

criminosa di cui al terzo comma dell'art. 665 del codice penale non

sarebbe contenuto nella norma penale; e, escluso o ammesso che in

questa sia ravvisabile l'obbligo per il pubblico esercente di

ottemperare ad un provvedimento del tutto indeterminato e futuro

dell'autorità amministrativa, esso precetto, invece, sarebbe posto, o

la condotta del reato in esame sarebbe individuata, dalla prescrizione

concreta dell'autorità.

Tale interpretazione della norma denunciata, però, non può essere

condivisa dalla Corte.

Non è sostenibile che, in base al riferimento dell'art. 665,

comma terzo, alle prescrizioni dell'autorità, per l'individuazione del

precetto, si possa e si debba fare ricorso, oltre che alla norma

penale, solo a dette prescrizioni, ed a quelle che in concreto vengono

emesse dall'autorità. È di tutta evidenza, infatti, che il

collegamento tra la norma penale e le prescrizioni, si instaura

attraverso un termine medio che è rappresentato dalle norme di legge

che consentono o impongono ad autorità di emettere prescrizioni nei

confronti degli esercenti pubblici (considerati singolarmente o per

categorie); ed è logico quindi ritenere che, in sede d'interpretazione

dell'art. 665, comma terzo, si debba tener conto dell'esistenza, del

contenuto e della portata di quelle norme di legge.

Operando sopra codesto più ampio terreno, all'interprete è dato

così di rilevare, in contrasto con l'assunto dei giudici a quo, che le

prescrizioni dell'autorità, per la cui inosservanza sono previste le

sanzioni dell'ammenda o dell'arresto, non sono del tutto indeterminate

circa l'autorità legittimata ad emetterle, i presupposti, la forma, il

contenuto, i motivi ed i limiti. Può notarsi, invece, che esse sono

emesse da date autorità, nei casi previsti dalle leggi che le

riguardano, hanno un dato contenuto ed una data forma e sono

adeguatamente motivate.

A tale conclusione, come è ovvio, si perviene anche attraverso la

considerazione di ciò che accade normalmente e secondo la legge, dei

rimedi consentiti alle parti interessate alla singola vicenda e dei

controlli (e specie di quello di legittimità) riservati agli organi

giurisdizionali.

D'altra parte, è da tener presente che la stessa conclusione può

essere tratta ove si proceda dalla premessa che la norma in esame

costituisca uno speciale modo di essere di quella contenuta nell'art.

650 del codice penale. E, infatti, accettata tale premessa, le

prescrizioni dell'Autorità di cui all'art. 665, comma terzo, si

presentano come provvedimenti legalmente dati, per ragioni

sufficientemente giustificatrici e specifiche (data la peculiarità

della materia nella quale possono aversi).

Nella specie, la riserva di legge in materia penale, risulta di

conseguenza pienamente rispettata.

Siccome è stato rilevato in precedenti occasioni per altre norme

da questa Corte (sentenze nn. 26 del 1966,168 del 1971 e 113 del 1972),

l'art. 25, comma secondo, della Costituzione non è violato "quando sia

una legge (o un atto equiparato) dello Stato - non importa se proprio

la medesima legge che prevede la sanzione penale o un'altra legge - a

indicare con sufficiente specificazione i presupposti, i caratteri, il

contenuto e i limiti dei provvedimenti dell'autorità non legislativa,

alla trasgressione dei quali deve seguire la pena".

E nel caso che ora si considera, come si è precisato, queste

condizioni ricorrono.

3. - Non sussiste neppure la dedotta violazione dell'art. 3. comma

primo, della Costituzione.

Si assume da parte del pretore di Recanati che, essendo lasciato

alla mera discrezionalità dell'autorità amministrativa il prescrivere

o non prescrivere determinati comportamenti nei confronti dei pubblici

esercenti e potendo quindi essere ristretta in modo del tutto variabile

la sfera giuridica del lecito propria e riservata ad essi pubblici

esercenti, questi, a seconda della provincia o comune di appartenenza,

potrebbero essere o siano destinatari di differenti prescrizioni

restrittive della loro sfera di libertà. E tale disparità di

trattamento non sarebbe legittima, perché sfornita di razionale

giustificazione e perché mancherebbero ogni controllo e ogni

possibilità di gravame a causa della latitudine di poteri commessi ad

una qualsiasi autorità dall'assoluta genericità della norma.

Dal canto suo il pretore di Barletta osserva che il principio di

eguaglianza sarebbe violato stante la possibilità di un'identica

sanzione per inosservanza di diversi o diversamente motivati

provvedimenti (a cui venga affidata, non in termini generali e

astratti, la determinazione della condotta dei cittadini).

La tesi così prospettata non merita di essere condivisa.

Va in contrario osservato, anzitutto, che l'asserita violazione

dell'art. 3, comma primo, è dedotta dalla possibilità che vengano ad

esistenza prescrizioni dell'autorità diverse o diversamente motivate,

a fronte di situazioni eguali o ragionevolmente ritenute tali, e che la

semplice possibilità che ciò si verifichi non determina di per sé

alcun contrasto con il principio di eguaglianza; che nelle fattispecie

contravvenzionali all'esame dei due pretori codesta eventualità non si

era verificata, perché agli imputati era stato contestato di non avere

tenuta accesa una luce alla porta principale dell'esercizio

dall'imbrunire alla chiusura, e di avere tenuto aperto l'esercizio la

domenica, e al di là dell'orario giornaliero, e quindi perché non

sarebbero state osservate prescrizioni, che nel primo caso erano

formulate in termini generali ed astratti, ed operanti per tutto il

territorio della Repubblica (art. 185 del regolamento di esecuzione del

t.u. delle leggi di pubblica sicurezza), e che negli altri due casi

erano state emesse con decreto prefettizio legalmente dato e non

risultavano in concreto difformi da altre prescrizioni emesse dai

competenti Prefetti per altre province; e perché, infine, non essendo

costituzionalmente illegittimo che le prescrizioni dell'autorità di

cui si tratta, siano delineate e delimitate da altre norme di legge, le

eventuali diversità riscontrabili tra prescrizioni disciplinanti la

stessa materia appaiono razionalmente giustificate, in quanto si

tratterebbe di prescrizioni emesse in rapporto a situazioni che, in

mancanza di prova contraria, non è consentito ritenere eguali o

valutate come tali dal legislatore, attese le particolari esigenze di

carattere locale.

4. - Non ha, infine, fondamento la prospettata illegittimità

costituzionale del citato art. 665, comma terzo, in riferimento

all'art. 2 ed al titolo I della parte I della Costituzione.

Secondo il pretore di Recanati la norma impugnata prevede ed

autorizza prescrizioni autoritative del tutto generiche e quindi del

tutto estranee ai motivi di giustizia, di sicurezza ed incolumità

pubblica e di igiene e sanità pubblica e con ciò permette

all'autorità di restringere per fini diversi da quelli consentiti le

sfere individuali dei pubblici esercenti, limitando e comprimendo ove

necessario uno o più dei loro diritti inviolabili e delle loro

libertà fondamentali.

In contrario è però possibile rilevare che, giusta

l'interpretazione sopra accolta dall'art. 665, comma terzo, le

prescrizioni dell'autorità alle quali si fa rinvio, sono solo quelle

che provengano dall'organo competente e siano emesse nei modi e forme

di legge in relazione alle attività per cui è richiesta la licenza

dell'autorità o la preventiva dichiarazione alla medesima, e per i

motivi consentiti dalla Costituzione e dalla legge.

Il rinvio, interpretando la norma in senso utile, non viene fatto

alle prescrizioni che eventualmente siano illegittime o addirittura

siano emesse sulla base di norme contrarie alla Costituzione. E per

ciò non ha ragione di essere il sospetto del giudice a quo di

illegittimità costituzionale della norma denunciata.

Solo in concreto può aversi che una data prescrizione sia

illegittima o venga emessa in forza di una norma non conforme alla

Costituzione. Ma se ciò dovesse verificarsi, non mancherebbero i

rimedi di legge, con il possibile controllo giurisdizionale della

legittimità dell'atto amministrativo o con quello di legittimità

costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge.