Sentenza n. 21/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 4 della

legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema radiotelevisivo

pubblico e privato), promossi con ricorsi delle Province autonome di

Bolzano e di Trento, notificati l'8 settembre 1990, depositati in

Cancelleria il 12 e 19 settembre successivi ed iscritti ai nn. 61 e

62 del registro ricorsi 1990;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 1990 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

di Bolzano e Umberto Pototschnig per la Provincia di Trento e

l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'8 settembre 1990 (R. ric. n.

61/1990) la Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato questione di

legittimità costituzionale degli artt. 3 (in particolare del comma

19) e 4 della legge 6 agosto 1990, n. 223, "Disciplina del sistema

radiotelevisivo pubblico e privato", in riferimento agli artt. 8, n.

3, 4, 5, 6, 10, 17 e 22; 14, primo comma; 16, primo comma, dello

Statuto speciale Trentino-Aldo Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670)

e relative norme di attuazione (in particolare del d.P.R. 22 marzo

1974, n. 381, "Norme di attuazione dello Statuto speciale per la

Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere

pubbliche", e del d.P.R. 1° novembre 1973, n. 690, "Norme di

attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige

concernente tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico

e popolare"), ed all'art. 42, terzo comma, della Costituzione.

La legge 6 agosto 1990, n. 223, che reca la disciplina del sistema

radiotelevisivo pubblico e privato, premesso (art. 1: "Principi

generali") che "la diffusione di programmi radiofonici o televisivi"

"ha carattere di preminente interesse generale" e che il pluralismo,

l'obiettività, l'apertura alle diverse opinioni, tendenze politiche,

sociali, culturali e religiose, nel rispetto delle libertà e dei

diritti garantiti dalla Costituzione, rappresentano princìpi

fondamentali del sistema radiotelevisivo, dopo aver stabilito (art.

2) che la diffusione "è effettuata dalla società concessionaria del

servizio pubblico radiotelevisivo", ma "può inoltre essere affidata

mediante concessione" a soggetti diversi, all'art. 3 dispone che la

pianificazione delle radiofrequenze sia effettuata mediante il piano

nazionale di ripartizione - che indica le bande di frequenza

utilizzabili dai vari servizi di telecomunicazioni, è predisposto

dal Ministro delle poste e telecomunicazioni ed approvato con d.P.R.,

all'esito del procedimento previsto, e su proposta del Ministro

medesimo previa deliberazione del Consiglio dei Ministri -, ed il

piano nazionale di assegnazione che, nel rispetto delle indicazioni

del piano di ripartizione, determina - una volta raccolti, sulla base

di uno schema di piano, il parere, ed eventuali proposte di ipotesi

diverse di bacini di utenza, di regioni e province autonome - le aree

di servizio degli impianti, e per ciascuna area la localizzazione

possibilmente comune degli impianti, nonché la frequenza assegnata a

ciascuno di essi.

Espone la Provincia di Bolzano che l'art. 3, e segnatamente il

comma 19, della legge n. 223 del 1990, nell'imporre alle province

autonome di adeguare i propri piani territoriali di coordinamento

ovvero di adottarne di specifici per conformarsi alle localizzazioni

degli impianti, con rispettive aree di servizio, previste dal piano

di assegnazione, prevedendo, in difetto, la nomina di commissari ad

acta su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri da parte

del Ministro delle poste e telecomunicazioni, costringe esse province

a conformare la propria programmazione urbanistica al piano nazionale

di assegnazione, privandole di ogni potere decisionale, di ogni

potestà di controllo e di autorizzazione preventiva, e quindi, in

sostanza, di ogni potere di valutazione in materia urbanistica

nonché, in particolare, in ordine alla pianificazione del territorio

e la tutela del paesaggio.

Le norme denunciate violano, quindi, le attribuzioni primarie

della Provincia previste dallo Statuto all'art. 8, n. 5 (urbanistica

e piani regolatori), n. 6 (tutela del paesaggio) e dalle relative

norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, e d.P.R. 1°

novembre 1973, n. 690), nonché le attribuzioni previste dall'art. 8,

n. 3 (tutela del patrimonio storico), n. 4 (tutela di usi e costumi

locali), n. 8 (tutela delle minime unità culturali), n. 17

(viabilità e lavori pubblici di interesse provinciale) e n. 22

(espropriazione di interesse provinciale), con relative norme di

attuazione; esse violano altresì l'art. 16, primo comma, dello

Statuto, che attribuisce alla Provincia le potestà amministrative

nelle materie in cui essa ha competenza legislativa.

Di particolare gravità, ad avviso della Provincia, sono la

mancata previsione della possibilità di apportare o concordare

modifiche o integrazioni al piano di assegnazione, per contemperare i

diversi interessi pubblici in gioco; la mancata previsione di una

valutazione autonoma da parte delle Province di Trento e Bolzano

nonché di possibili intese fra le due province ed i competenti

organi statali.

Oggetto della censura della Provincia di Bolzano è altresì

l'art. 4 della legge n. 223 del 1990, che al comma primo dispone che

il rilascio della concessione ai concessionari privati o alla

concessionaria pubblica "equivale a dichiarazione di pubblica

utilità indifferibilità e urgenza per le opere connesse a dà

titolo per richiedere alle autorità competenti le necessarie

concessioni ed autorizzazioni per la installazione degli impianti

nelle località indicate dal piano di assegnazione e,

conseguentemente, nei piani territoriali di coordinamento",

disciplinando poi minuziosamente - ad avviso della ricorrente - tutti

gli aspetti relativi alle attività urbanistiche ed espropriative,

affidando le relative competenze ai comuni, che diventano così una

sorta di longa manus della Presidenza del Consiglio e del Ministro

delle poste e telecomunicazioni.

Anche le norme contenute nell'art. 4, osserva la ricorrente,

spogliano la Provincia di ogni possibilità di giudizio e di

valutazione in ordine all'installazione degli impianti e al rilascio

della concessione edilizia, che diviene così un atto vincolato e

dovuto, con conseguente violazione delle attribuzioni primarie della

Provincia stabilite dallo Statuto all'art. 8, n. 5 (urbanistica e

piani regolatori), n. 6 (tutela del paesaggio), n. 3 (tutela del

patrimonio storico, artistico e popolare), n. 10 (edilizia ed

attività di enti a carattere extraprovinciale esercitate nelle

province con finanziamenti pubblici) e n. 4 (usi e costumi, attività

artistiche, culturali ed educative locali "anche con i mezzi

radiotelevisivi").

Tale ultima attribuzione statutaria mal si concilierebbe, in

particolare, con la estromissione della Provincia da ogni intesa

sulla localizzazione degli impianti, sulle attività urbanistiche di

pianificazione territoriale e sulle attività inerenti

all'espropriazione ed assegnazione dei terreni.

L'art. 4 della legge n. 223 del 1990, poi, introduce il principio

del silenzio assenso sulla domanda di concessione edilizia, mentre

nell'ordinamento urbanistico provinciale, attuato in forza della

competenza primaria di cui all'art. 8, nn. 5 e 6 dello Statuto, vige

il principio opposto del silenzio rifiuto (art. 24, settimo comma,

del d.P.G.P. 23 giugno 1970, n. 20).

Numerose altre censure della Provincia si appuntano sull'art. 4

della legge n. 223 del 1990; esso si porrebbe infatti in contrasto:

con l'art. 8, n. 5 dello Statuto, che riserva alla Provincia i

servizi di interesse sovracomunale, laddove le norme denunciate

prevedono che le aree necessarie agli impianti siano espropriate in

favore dei comuni ed ascritte al loro patrimonio indisponibile;

con l'art. 8, n. 22, dello Statuto, che attribuisce competenza

esclusiva alle province autonome in tema di espropriazione per

pubblica utilità in "tutte le materie di competenza provinciale",

mentre il citato art. 4 prevede al secondo comma che il comune dovrà

rilasciare la concessione edilizia ai concessionari della

radiodiffusione anche nelle more della procedura di esproprio e che

esso dovrà contestualmente concedere ai richiedenti il diritto di

superficie sulle aree acquisite o espropriate, seguendo la

particolare procedura prevista dall'art. 4;

con l'art. 42 della Costituzione, nella parte in cui prevede che

l'espropriazione può avvenire solo per motivi di interesse generale:

appare infatti dubbio che le "televisioni private" perseguano

prevalentemente "motivi di interesse pubblico"; ad avviso della

ricorrente, il carattere di "servizio pubblico" che ad esse avrebbe

attribuito il legislatore ordinario non può sovvertire il principio

costituzionale.

Gli artt. 3 e 4 della legge n. 223 del 1990, infine, si porrebbero

in contrasto con l'art. 14 dello Statuto, che prevede come

obbligatorio il parere della provincia per le concessioni "in materia

di comunicazioni e trasporti riguardanti linee che attraversano il

territorio provinciale": su tutte indistintamente le iniziative

previste dalle norme censurate, e non solo su alcune, sarebbe

obbligatorio il parere della provincia.

2. - Con ricorso notificato l'8 settembre 1990 (R. ric. n.

62/1990) ha sollevato questioni la Provincia autonoma di Trento.

Oggetto dell'impugnazione sono gli artt. 3, commi 14, 15, 16 e 19; 4,

secondo comma, della legge n. 223 del 1990, mentre vengono invocati

come parametro costituzionale gli artt. 8, nn. 5 e 6; 9, n. 10; 16

dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, anche in relazione

all'art. 21 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 e all'art. 81 del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616.

Dopo avere esposto il contenuto degli articoli denunciati, la

Provincia di Trento, ribadita la competenza primaria ad essa

attribuita dallo Statuto in materia di urbanistica e di tutela del

paesaggio, osserva come la legge n. 223 del 1990 ha ricondotto una

serie di competenze in tali materie alla titolarità dello Stato,

declassando regioni e province autonome ad organismi consultivi

ovvero coinvolgendole come uffici dipendenti del Ministro delle

poste, traendo a pretesto la circostanza che nella legge in esame i

profili urbanistici sono accessori rispetto alla disciplina del

sistema radiotelevisivo, materia a sé, di esclusiva competenza dello

Stato.

Tale argomentazione non può, ad avviso della ricorrente, essere

condivisa. Se è vero, infatti che già in passato, sulla base della

precedente legge ed a seguito dell'art. 185 del t.u. 29 marzo 1973,

n. 156, era stata confutata tale tesi, sottolineando come, quando

un'iniziativa privata coinvolga più settori di intervento

amministrativo, è necessario che essa si sottoponga alla potestà di

ciascun organo competente per materia, il criterio allora applicato a

maggior ragione deve trovare applicazione nella vigenza della nuova

disciplina.

La legge n. 223 del 1990, infatti, pone in particolare evidenza,

nella fase della localizzazione degli impianti, gli interessi

pubblici diversi coinvolti nella pianificazione delle radiofrequenze

(cfr. art. 3, comma 8), imponendo che la suddivisione del territorio

in bacini di utenza tenga conto, tra l'altro, delle "condizioni

urbanistiche della zona", lasciando intendere che le scelte che si

impongono hanno anche valore urbanistico.

Ciò premesso, non appare però adeguata la distribuzione delle

competenze operate dalla stessa legge n. 223 del 1990.

Essa infatti, osserva la ricorrente, non rispetta il procedimento,

previsto dall'art. 21 del d.P.R. 24 marzo 1974, n. 381, recante norme

di attuazione dello Statuto in materia di urbanistica ed opere

pubbliche, che consente di armonizzare con gli interessi di

competenza statale i piani urbanistici provinciali ed i piani

territoriali di coordinamento, approvati con legge provinciale,

raccogliendo le osservazioni, a scopo di coordinamento, del Ministero

dei lavori pubblici cui i progetti vanno inviati prima

dell'approvazione.

Le norme denunciate, ed in particolare l'art. 3, commi 14, 15, 16

e 17 appaiono poi in contrasto, deduce la ricorrente, con l'art. 81

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, applicabile alla Regione

Trentino-Alto Adige ed alle province autonome in forza dell'art. 12

del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, che, per la localizzazione delle

opere pubbliche di interesse statale, nell'ipotesi di difformità

dalle norme o dai piani urbanistici, prevede lo strumento dell'intesa

con la regione interessata. La legge n. 223 del 1990 riserva invece

all'Amministrazione statale ogni scelta sulla localizzazione degli

impianti, violando così la competenza provinciale in materia

urbanistica.

Quest'ultima, peraltro, al pari della competenza in materia di

tutela del paesaggio, anch'essa primaria, non risulta rispettata,

sotto un ulteriore profilo, dalla legge in esame che, nel

procedimento per il piano di assegnazione delle radiofrequenze, non

hanno differenziato la posizione delle regioni a statuto speciale e

le province autonome da quella della altre regioni. A proposito

delle interferenze e degli intrecci tra la disciplina di materie di

competenza statale e l'urbanistica od altre materie di competenza

regionale, la ricorrente richiama la sent. n. 1031 del 1988 di questa

Corte, che invita ad una puntuale verifica dei poteri esercitati

dallo Stato al fine di evitare che una estensione eccessiva dei

confini di una data materia non realizzi una sostanziale compressione

delle attribuzioni regionali. Quanto al potere sostitutivo dello

Stato, previsto nella seconda parte del comma 19 dell'art. 3 della

legge n. 223 del 1990, nel caso di inerzia delle regioni o delle

province autonome, non risultano rispettate le rigorose prescrizioni

previste dalla sent. n. 177 del 1988 di questa Corte, e segnatamente

le modalità per l'esercizio di tale potere previste dall'art. 2

della legge 22 luglio 1975, n. 382, poi sostanzialmente riprodotte

nell'art. 2 della l. 23 agosto 1988, n. 400, per le funzioni

delegate, prescrizioni che a maggior ragione dovrebbero essere

vincolanti quando i tratti di funzioni proprie delle regioni.

3. -

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato

dall'Avvocatura generale dello Stato che si era costituita in

entrambi i giudizi, riservandosi di dedurre, in prossimità

dell'udienza ha depositato memorie in buona parte di identico

contenuto, tanto per la questione sollevata dalla Provincia di

Bolzano (R. ric. n. 61/1990), che per quella sollevata dalla

Provincia di Trento (R. ric. n. 662 del 1990). Dopo aver illustrato,

per linee generali, la disciplina (artt. 3 e 4) di pianificazione

delle radiofrequenze recata dalla legge n. 223 del 1990,

sottolineando come la realizzazione del valore fondamentale del

pluralismo, rispondente ad un interesse nazionale imperativo e non

frazionabile, costituisce il presupposto di attuazione di tutti i

principi (enunciati dall'art. 1) che dal primo rimangono

condizionati, l'Avvocatura dello Stato richiama, in proposito, le

sentenze di questa Corte che hanno affermato il valore centrale del

pluralismo in un ordinamento democratico (n. 826 del 1988) - inerente

ai diritti sanciti dall'art. 21 Cost., "pietra angolare dell'ordine

democratico" (n. 84 del 1969) e "coessenziali al regime di libertà"

garantito dalla Carta fondamentale (n. 11 del 1968), e condizione

pleliminare (o presupposto insopprimibile) per l'attuazione ad ogni

livello della forma propria dello Stato democratico (n. 348 del 1990)

- al fine di dare ingresso nell'emittenza televisiva al maggior

numero di voci consentito dai mezzi tecnici, evitando il pericolo di

emarginazioni connesse a processi di concentrazione delle risorse.

Le ragioni del pluralismo, osserva l'Avvocatura, congiunte a quelle

del rispetto degli impegni internazionali che non possono rimanere

minacciate da decisioni a livello locale, in un quadro di

riconoscimento del diritto di iniziativa privata, postulano la

necessità di una razionale, nonché efficace ed economica,

utilizzazione delle risorse naturali (l'etere), garantendo al massimo

numero possibile di voci, su scala nazionale ed in ambito locale,

l'ingresso e la presenza nel sistema dell'emittenza radiotelevisiva

senza interferenze, e tenendo conto dell'incidenza che le

caratteristiche geografiche delle varie località presentano sulle

condizioni di propagazione delle onde elettromagnetiche, evitando

fenomeni di emarginazione tanto sul versante passivo del diritto di

informazione (diritto ad essere informati) che sul versante attivo

(diritto ad informare). L'Avvocatura ricorda poi, richiamando la

giurisprudenza della Corte sul punto, la necessità che, nell'ambito

del regolamento internazionale delle radiocomunicazioni - e

l'elaborazione del piano di assegnazione delle radiofrequenze assume

particolare rilievo per le aree geografiche di frontiera come il

Trentino-Alto Adige - sia l'Autorità centrale a pianificare

l'assegnazione delle frequenze, di cui la localizzazione degli

impianti, cui le radiofrequenze si riferiscono, costituisce momento

fondamentale, strumentale all'effettivo governo dell'etere sotto un

profilo tecnico-strutturale. A proposito del quadro normativo

internazionale, l'Avvocatura fa riferimento alla Convenzione di

Nairobi del 6 novembre 1982, ratificata e resa esecutiva con l. 9

maggio 1986, n. 149 (art. 33 n. 154 ed art. 35 n. 158) ed alla

Convenzione di Malaga-Torremolinos 25 ottobre 1973, ratificata e resa

esecutiva con l. 7 ottobre 1977, n. 790. Il legislatore statale,

deduce ancora l'Avvocatura, ha inteso garantire il perseguimento

dell'interesse nazionale salvaguardando nel contempo il principio di

cooperazione, prevedendo un dettagliato procedimento consultivo sullo

schema di piano di assegnazione delle frequenze, realizzando così

una forma di collaborazione proporzionata agli interessi regionali e

provinciali coinvolti nell'esercizio del potere statale di disciplina

dell'etere. Nel potere di individuare le aree destinate

all'installazione degli impianti, che possono peraltro accedere anche

a bacini di utenza interregionali, si esprime la complessa

valutazione dell'interesse nazionale, di valenza generale; in ipotesi

siffatte questa Corte ha ritenuto (sent. n. 177 del 1986) che i

limiti a tutela delle autonomie possono essere valutati con minor

rigore, come ha del pari affermato (sentt. nn. 177 e 217 del 1988;

459 del 1989) che, ove sia necessario per la soluzione di problemi

propriamente attinenti al soddisfacimento dell'interesse nazionale,

lo Stato possa legittimamente adottare anche una disciplina

legislativa di dettaglio nell'ambito di materie attribuite in via

generale alla competenza regionale o provinciale. Alle stesse

finalità obbedisce la previsione dell'art. 4 della l. 223 del 1990

di un intervento sostitutivo statale, nel caso di inerzia regionale o

provinciale, per l'adeguamento ovvero per l'adozione dei piani

territoriali di coordinamento, senza dei quali risulterebbe

compromesso il perseguimento degli interessi essenziali connessi alla

pianificazione delle radiofrequenze. Quanto ai rilievi mossi dalla

sola Provincia di Bolzano, l'Avvocatura osserva: a proposito della

previsione, nell'art. 4 denunciato, di un silenzio assenso sulla

domanda di concessione edilizia, in difformità della regola del

silenzio rifiuto vigente nell'ordinamento locale, che essa non è

illegittima in ragione dell'eccezionalità della disciplina

legislativa nazionale; a proposito dell'art. 8 n. 22, e 14 dello

Statuto, entrambi richiamati dalla ricorrente, che, in ordine al

primo, non vengono in rilievo espropriazioni per "materie di

competenza provinciale", e che, in ordine al secondo, l'endiadi

"comunicazioni e trasporti" si riferisce chiaramente ai trasporti di

persone e di cose e non alle telecomunicazioni.

4. - Le difese

svolte dal Presidente del Consiglio dei ministri nel giudizio

promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano (R. ric. n. 62 del

1990) sono, come detto, in buona parte di identico tenore.

Specifiche considerazioni sono svolte in ordine al procedimento,

dettato dall'art. 21 del d.P.R. n. 381 del 1974, per l'armonizzazione

della pianificazione locale con le esigenze di carattere nazionale.

Il richiamo, osserva l'Avvocatura, non è pertinente in quanto l'art.

3 della legge n. 223 del 1990 denunciato ha come oggetto una

pianificazione nazionale di carattere unitario, che viene a

costituire un prius logico della pianificazione locale, in quanto la

prima, realizzando interessi di valore costituzionale, si pone come

presupposto della seconda. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato questione di

legittimità costituzionale di alcune norme contenute nella legge 6

agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico

e privato), e precisamente:

a) della regolamentazione, dettata con l'art. 3 della legge,

del procedimento di formazione del piano nazionale di assegnazione

delle radiofrequenze per la radiodiffusione (sonora e televisiva) e

della incidenza del piano (che determina anche le aree di servizio

degli impianti e la localizzazione di questi ultimi) sui piani

territoriali provinciali di coordinamento (art. 3, diciannovesimo

comma, della legge n. 223), regolamentazione ritenuta dalla Provincia

lesiva di competenze primarie ad essa conferite da disposizioni dello

Statuto per la Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n.

670), quali l'art. 8, n. 5 (urbanistica e piani regolatori), n. 6

(tutela del paesaggio) e delle relative norme di attuazione (d.P.R.

22 marzo 1974, n. 381 e d.P.R. 1° novembre 1973, n. 690), nonché di

attribuzioni ad essa Provincia parimenti conferite da disposizioni

del detto Statuto, quali: l'art. 8, n. 3 (tutela del patrimonio

storico, artistico e popolare), n. 4 (usi e costumi locali,

istituzioni culturali aventi carattere provinciale, manifestazioni ed

attività artistiche, culturali ed educative locali, e, per la

Provincia di Bolzano, anche con i mezzi radiotelevisivi), n. 8

(ordinamento delle minime unità culturali); n. 17 (viabilità e

lavori pubblici di interesse provinciale), l'art. 8, n. 22

(espropriazioni per pubblica utilità per tutte le materie di

interesse provinciale) e relative norme di attuazione; l'art. 16,

primo comma (in materia di potestà amministrative della Provincia);

e quindi in violazione delle disposizioni anzidette;

b) della regolamentazione, dettata con l'art. 4 della stessa

legge n. 223 del 1990, della concessione edilizia sulle aree

espropriate ai fini degli impianti radiotelevisivi e del trattamento

giuridico delle aree stesse, regolamentazione ritenuta dalla

Provincia lesiva delle competenze e attribuzioni ad essa conferite

dall'art. 8, nn. 3, 4, 5, 6, dello Statuto sulle materie sopra

indicate (per quanto concerne il n. 5 la riserva alla Provincia dei

servizi di interesse sovracomunale) e ancora dall'art. 8, n. 10 (in

materia di edilizia e di attività di enti a carattere

extra-provinciale esercitate nelle province con finanziamenti

pubblici) e dall'art. 8, n. 22, dello Statuto stesso; e quindi in

violazione delle disposizioni anzidette, nonché di normative

regionali adottate in base alle cennate competenze (come quella che

accoglie il principio del silenzio-rifiuto in materia di concessioni

edilizie), e altresì dell'art. 42 della Costituzione, secondo il

quale l'espropriazione per pubblica utilità può essere disposta

soltanto per motivi di interesse generale (tali non sarebbero quelli

sottesi all'espropriazione a favore dei concessionari privati di

radiodiffusione di programmi radiofonici e televisivi);

c) di entrambe le dette regolamentazioni, regolamentazioni

ritenute dalla Provincia lesive della attribuzione ad essa conferita

dall'art. 14, primo comma, dello Statuto, concernente

l'obbligatorietà del parere della Provincia stessa per le

concessioni in materia di comunicazioni e trasporti riguardanti linee

che attraversano il territorio provinciale.

Anche la Provincia di Trento ha sollevato questione di

legittimità costituzionale:

delle normative suindicate (artt. 3 e 4 della stessa legge n.

223 del 1990), normative ritenute dalla Provincia lesive delle

competenze primarie ad essa conferite dallo Statuto speciale per la

Regione Trentino-Alto Adige in tema di urbanistica e di tutela del

paesaggio, di espropriazione per pubblica utilità per tutte le

materie di competenza provinciale (nonché di altre competenze

provinciali attinenti alla protezione della natura, alla tutela dagli

inquinamenti, alla protezione igienico-sanitaria) e così

perturbatrici dell'ordine costituzionale delle competenze, come

ulteriormente precisato: dall'art. 21 del d.P.R. 22 marzo 1974, n.

381, recante norme di attuazione del detto Statuto (che prevede un

particolare sistema per il coordinamento fra i vigenti piani

urbanistici provinciali e gli interessi statali, mediante l'invio dei

progetti di piano urbanistico provinciale e di piano territoriale di

coordinamento - da approvare poi con legge provinciale - al Ministero

dei lavori pubblici per le sue osservazioni); dall'art. 81 del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616 (che stabilisce, con norma da ritenere estesa

alla Provincia dall'art. 12 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, un

particolare procedimento per la realizzazione delle opere pubbliche

di interesse statale, la cui localizzazione o il cui tracciato sia

difforme dalle prescrizioni urbanistiche ed edilizie, mediante

l'intesa fra Stato e regioni interessate); dall'esigenza di una

differenziazione fra autonomia ordinaria e autonomia speciale, almeno

per le competenze primarie come quelle appunto in materia di

urbanistica e di tutela del paesaggio; dalle esigenze espresse dalla

dottrina e dalla giurisprudenza di questa Corte in tema di

limitazione dei poteri sostitutivi dello Stato rispetto alle regioni

e alle province autonome e della efficacia delle leggi statali di

dettaglio.

Trattandosi di questioni identiche e comunque connesse, i giudizi

così promossi vanno riuniti per la definizione con unica sentenza.

2. - Il nucleo essenziale delle censure qui esaminate sta nella

denunciata compressione di competenze esclusive delle province

autonome derivante dalla prevista elaborazione del piano di

assegnazione delle radiofrequenze - piano implicante la

determinazione, sulla base di bacini di utenza (coincidenti di regola

con il territorio regionale o provinciale, ma definiti tenendosi

conto fra l'altro delle condizioni geografiche, urbanistiche,

socio-economiche e culturali della zona) delle aree di servizio degli

impianti radiotelevisivi e quindi della localizzazione di tali

impianti, e destinato a incidere in modo vincolante sul governo

provinciale del territorio mediante l'imposto adeguamento dei piani

territoriali di coordinamento preesistenti o la imposta adozione di

appositi piani, nonché mediante l'imposto adeguamento degli

strumenti urbanistici comunali, ed ancora mediante una speciale

regolamentazione delle espropriazioni dei suoli prescelti, del regime

di essi e delle concessioni edilizie - senza una effettiva

partecipazione di esse Province, quanto meno per quel che concerne la

localizzazione degli impianti.

Che questo sia il nucleo essenziale è dimostrato da ciò che, pur

avendo toccato con le proprie censure anche distintamente le

disposizioni concernenti le varie incidenze del piano sopra indicate,

le ricorrenti hanno insistito primariamente sulla cennata mancanza di

partecipazione, propugnando la tesi che essa avrebbe dovuto attuarsi,

almeno per quanto concerne la localizzazione degli impianti - che è

l'implicazione più rilevante della pianificazione delle frequenze in

ordine al governo del territorio - mediante lo strumento giuridico

dell'intesa.

E d'altra parte dalla valutazione complessiva delle censure appare

evidente che queste presuppongono la stretta interdipendenza fra il

piano di assegnazione delle frequenze e le denunciate violazioni di

ambiti funzionali delle Province.

La questione così delineata può dunque considerarsi (quella)

centrale ai fini del presente giudizio.

3. - La questione come sopra definita centrale è fondata.

Il piano nazionale di assegnazione delle radiofrequenze per la

radiodiffusione, diretto a distribuire le radiofrequenze fra gli

impianti, è formato (nel rispetto delle indicazioni contenute nel

piano nazionale di ripartizione, diretto a distribuire le

radiofrequenze fra i vari servizi di telecomunicazione)

determinandosi le aree di servizio degli impianti in modo tale da

consentire, per ciascuna area, la ricezione senza disturbi del

maggior numero possibile di programmi di radiodiffusione sonora e

televisiva (settimo comma dell'art. 3 della legge n. 223 del 1990).

Viene così suddiviso il territorio nazionale in bacini di utenza,

risultanti dalla aggregazione di una pluralità di aree di servizio

(corrispondenti, di regola, quelli per la radiodiffusione televisiva

al territorio regionale, e quelli per la radiodiffusione sonora al

territorio provinciale, ma), definiti tenendosi conto dell'entità

della popolazione servita, della distribuzione della popolazione

residente, delle condizioni geografiche, urbanistiche, economiche e

culturali della zona, secondo il criterio finalistico di consentire

(così come in ordine alle aree di servizio), per la radiodiffusione

televisiva la coesistenza del maggior numero possibile di impianti e

una adeguata pluralità di emittenti e di reti, e, per la

radiodiffusione sonora, la coesistenza del maggior numero di

emittenti e di reti, specificamente nelle zone con maggiore densità

di popolazione (ottavo comma dell'art. 3). Nell'ambito di ciascuna

area di servizio il piano determina la localizzazione degli impianti

(settimo comma dell'art. 3).

Il procedimento di formazione del piano - oggetto delle censure

provinciali - si articola attraverso due fasi. La prima comprende la

predisposizione, ad opera del Ministro delle poste e delle

comunicazioni, dello schema di piano e la sottoposizione di esso al

parere delle regioni e delle province autonome, le quali possono

avanzare proposte di ipotesi diverse di bacini in relazione alle

proprie caratteristiche naturali, socio-economiche e culturali,

nonché, di intesa fra loro, proporre bacini di utenza confinanti,

purché ciò avvenga entro sessanta giorni dalla ricezione dello

schema di piano, decorsi inutilmente i quali, il parere si intende

dato in senso favorevole (quattordicesimo e quindicesimo comma

dell'art. 3). Nella seconda fase lo stesso Ministro, acquisiti come

sopra i pareri delle regioni e delle province autonome, redige un

nuovo schema di piano che è sottoposto al parere del Consiglio

superiore tecnico delle poste, delle telecomunicazioni e

dell'automazione (parere che anche esso si intende reso in senso

favorevole se non sia dato altrimenti entro sessanta giorni) e quindi

approvato con decreto del Presidente della Repubblica, previa

deliberazione del Consiglio dei Ministri (sedicesimo comma dell'art.

3).

È evidente che una simile disciplina è pervasa da una forte

caratterizzazione unitaria, connessa all'attuazione del valore

costituzionale di una pubblica informazione la più estesa possibile

e la più aperta al pluralismo delle fonti nell'intero territorio

nazionale, attuazione considerata quale contenuto di un interesse

stringente e impellente, in quanto essa condiziona l'effettività

dello stesso principio democratico.

L'unitarietà qui risponde non soltanto alla esigenza - collegata

al principio di eguaglianza - che un valore primario come quello in

discorso sia attuato secondo criteri uniformi nell'intero territorio

nazionale, ma anche a quella che sia assicurato lo sfruttamento

ottimale, e a tale scopo coordinato, dell'etere (e così delle

radiofrequenze) secondo criteri tecnici idonei in relazione allo

scopo ora indicato e agli impegni internazionali e comunitari

concernenti l'utilizzazione delle radiofrequenze in modo tale da

evitare abusi e interferenze (legge 7 ottobre 1977, n. 790, sulla

ratifica ed esecuzione della convenzione internazionale di

Malaga-Torremolinos del 25 ottobre 1973; legge 9 maggio 1986, n. 149,

sulla ratifica ed esecuzione della convenzione internazionale di

Nairobi del 6 novembre 1982; Direttiva C.E.E. n. 552 del 3 ottobre

1989): il tutto con la speditezza resa necessaria dalla stringenza e

impellenza del fine.

Ciò spiega: l'affidamento della intera operazione alla competenza

dell'autorità centrale, secondo la scelta della legge in sé non

contestata; la preminenza dei criteri tecnici enunciati o impliciti

nella postulazione della massima intensità numerica e della massima

efficienza funzionale degli impianti; la spinta acceleratoria

impressa al procedimento.

Nella esposta costruzione normativa la valutazione delle

caratteristiche del territorio e quindi delle esigenze dell'autonomia

non è del tutto obliterata. Alle regioni e alle province autonome è

stato infatti attribuito il potere di rendere pareri e di avanzare

proposte in tema di bacini di utenza, anche se la valutazione dei

pareri e delle proposte è rimessa, nell'ulteriore corso del

procedimento, al Ministro, il quale, se dovrà tenerne conto in

quanto essi riflettano esigenze connesse alle "condizioni

geografiche, urbanistiche, economiche e culturali della zona", non

potrà non avere decisivo riguardo alla definizione dei bacini di

utenza secondo criteri tecnici, che consentano lo sfruttamento

ottimale e corretto delle radiofrequenze.

Ma proprio qui la disciplina si presta alle censure delle Province

ricorrenti, svelando la inadeguatezza della considerazione delle

autonomie (in particolare di quelle speciali, cui il governo del

territorio e la tutela del paesaggio sono affidati in via esclusiva,

al pari di altre attribuzioni previste dall'art. 8 dello Statuto

della Regione Trentino-Alto Adige), là dove cioè non attribuisce

una partecipazione di maggior peso alle dette autonomie speciali per

quel che concerne la localizzazione degli impianti. Ciò tanto più

che tale localizzazione, determinata nell'ambito di ciascun bacino di

utenza, per un verso è suscettiva di incidere più direttamente,

quasi materialmente e comunque più gravemente, sugli interessi

locali attinenti alle condizioni geografiche, urbanistiche,

economiche e culturali del territorio; per altro verso non è, almeno

nella normalità dei casi, suscettiva di simile incidenza sulle

valutazioni tecniche che devono presiedere alla determinazione dei

bacini di utenza.

Ond'è che, se le dette autonomie possono far sentire la loro voce

sotto forma di pareri e di proposte persino in ordine ai bacini di

utenza, esse risultano ingiustificatamente compresse se alle medesime

non sia riconosciuto un potere di maggiore intensità e forza in

ordine alla localizzazione degli impianti, dichiarandosi illegittima

la normativa qui esaminata in quanto non prevede, su tale

localizzazione, l'intesa fra Stato e province.

Al riguardo non può trascurarsi di considerare che si è molto

discusso, nei lavori preparatori che hanno condotto all'approvazione

della presente legge, della necessità di prevedere l'intesa delle

regioni in ordine alla cennata localizzazione, ipotizzandosi che

questa potesse ledere gravemente interessi urbanistici e

paesaggistici.

Si intende che, di fronte ai preminenti interessi alla sollecita

approvazione e realizzazione del piano ed allo sfruttamento ottimale

delle radiofrequenze, l'intesa non può esser concepita in senso

"forte", e cioè nel senso che il mancato raggiungimento di essa sia

di ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento, e quindi

al soddisfacimento degli interessi anzidetti. Né d'altra parte la

garanzia delle autonomie esige l'inserzione nel procedimento stesso

di strumenti quali quelli previsti dall'art. 21 del d.P.R. n. 381 del

1974 (armonizzazione fra interessi dell'autonomia espressi nei piani

territoriali e interessi statali, che, per essere necessariamente

preventiva e per avere come termine il Ministero dei lavori pubblici,

non sarebbe qui praticabile) o dall'art. 81 del d.P.R. n. 616 del

1977 (che sarebbe incompatibile con la preminenza degli interessi

suindicati).

È pertanto sufficiente che, fermo restando, in caso di mancato

raggiungimento dell'intesa, l'ulteriore corso del procedimento quale

previsto dalla legge - anche per quel che concerne i tempi ivi

stabiliti -, la fase attinente al contatto con le autonomie si

articoli, per quel che concerne lo specifico punto della

localizzazione degli impianti, attraverso una trattativa che superi,

per la sua flessibilità e bilateralità, il rigido schema della

sequenza non coordinata di atti unilaterali (invio dello schema di

piano da parte del Ministro, parere o equipollente silenzioso, ovvero

proposta da parte delle Province), e così si presti a una più

agevole espressione delle esigenze dell'autonomia e a una più

informata e sensibile valutazione di esse da parte del Ministro.

4. - Quanto alle altre questioni concernenti la compressione che

si assume esercitata sulle competenze delle Province mediante le

incidenze del procedimento di formazione del piano di assegnazione e

del piano già formato, è da osservare che dalle ragioni sopra

esposte circa il preminente interesse all'attuazione del valore

primario dell'informazione radiotelevisiva, e quindi alla sollecita

realizzazione del piano di assegnazione che a tal fine è

preordinato, è in ogni caso giustificata (tanto più in presenza

della pronuncia che questa Corte rende sulla costituzionalmente

necessaria partecipazione delle Province autonome al procedimento di

formazione relativamente alla localizzazione degli impianti) la

normativa oggetto di censura.

Ciò vale, e anzi particolarmente, per quel che riguarda

l'imposizione alle Regioni e alle Province autonome dell'obbligo di

adeguare i piani territoriali o di adottare specifici piani

territoriali per conformarsi alle indicazioni del piano di

assegnazione concernenti la localizzazione degli impianti (salvo, in

caso di inadempimento, l'esercizio da parte del Presidente del

Consiglio dei ministri dei poteri sostitutivi di cui si dirà

appresso) e per quel che riguarda l'imposizione ai comuni

dell'obbligo conseguenziale di adeguare gli strumenti urbanistici ai

piani territoriali di coordinamento adeguati o specificamente come

sopra adottati (salva, in caso di inadempimento, l'equivalenza ex

lege delle indicazioni ivi contenute a variante degli strumenti senza

bisogno di autorizzazione regionale o provinciale): art. 3, comma

diciannovesimo, della legge n. 223 del 1990.

Ma vale anche per la speciale regolamentazione delle

espropriazioni delle aree, del regime dei suoli in esse compresi, e

delle concessioni edilizie preordinati alla installazione degli

impianti per la radiodiffusione sonora o televisiva (acquisizione da

parte dei comuni, una volta ricevuta la domanda di concessione

edilizia dai concessionari privati o dalla concessionaria pubblica

del servizio radiotelevisivo, mediante occupazione d'urgenza ed

espropriazione, ai sensi della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e

successive modificazioni, dell'area indicata dal piano di

assegnazione e dal piano territoriale di coordinamento per

l'installazione degli impianti, anche se già di proprietà degli

stessi richiedenti; assunzione dell'area nel patrimonio indisponibile

dei comuni; rilascio della concessione edilizia, da intendere

rilasciata se essi non deliberino entro novanta giorni dalla domanda

secondo lo schema del cosiddetto silenzio-assenso, anche nelle more

della procedura di esproprio; concessione contestuale ai richiedenti

di un diritto di superficie sulle aree acquisite o espropriate ai

fini dell'installazione degli impianti, correlato alla concessione

per radiodiffusione sonora o televisiva o per servizio di

telecomunicazione: art. 4, commi secondo e successivi della legge n.

223 del 1990). Regolamentazione la cui efficacia cogente (al pari

della sua puntualità) trova, ovviamente, oltre alla sua

giustificazione, i suoi limiti nel rapporto di strumentalità delle

previsioni che ne sono il contenuto rispetto all'attuazione del piano

di assegnazione.

Le relative questioni sono dunque non fondate, tranne, almeno

parzialmente, quella riguardante le garanzie volute dal rispetto

delle autonomie costituzionalmente garantite, particolarmente delle

autonomie qui considerate, nell'esercizio nei loro confronti dei

poteri sostitutivi statali.

Tali poteri sono conferiti, come si è accennato, al Presidente

del Consiglio dei ministri per il caso di inadempimento, da parte

delle province autonome, dell'obbligo di adeguamento della propria

pianificazione territoriale, ma senza stabilirsi che ciò avvenga

mediante preavviso.

Ora, pur in concorso del preminente interesse alla sollecita

realizzazione del piano di assegnazione, il principio di leale

cooperazione nei rapporti fra Stato e autonomie esige che alle

Province autonome, in considerazione della loro competenza primaria

in tema di governo del territorio, sia dato preavviso in ordine

all'esercizio dei poteri sostitutivi suindicati, e che tale preavviso

sia congruo, fermo restando peraltro che la congruità va valutata

tenendosi conto dell'indicato preminente interesse alla sollecita

realizzazione del piano di assegnazione, cui si inspira la

regolamentazione dei tempi stabilita dalla legge.

In questi limiti la questione concernente i poteri sostitutivi in

argomento, formulata espressamente dalla Provincia di Trento, ma da

ritenere implicitamente posta anche dalla Provincia di Bolzano, è

fondata, con la conseguenza che va dichiarata la parziale

illegittimità costituzionale dell'art. 3, diciannovesimo comma,

della legge n. 223 del 1990.

5. - Va dichiarata inammissibile la specifica censura mossa dalla

Provincia di Bolzano contro l'art. 4, secondo comma, della legge

impugnata per violazione dell'art. 42 della Costituzione, questione

della quale è sufficiente dire che l'impugnazione in via principale

delle leggi nazionali è data alle regioni e alle Province autonome

solo per far valere la lesione di proprie competenze

costituzionalmente garantite (art. 2, primo comma, legge cost. 9

febbraio 1948, n. 1).