Sentenza n. 211/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 34 della

legge 9 febbraio 1979, n. 38 (Cooperazione dell'Italia con i Paesi in

via di sviluppo), e 31 della legge 26 febbraio 1987, n. 49 (Nuova

disciplina della cooperazione dell'Italia con i Paesi in via di

sviluppo), promosso con ordinanza emessa l'8 novembre 1995 dal

Tribunale di Torino nel procedimento civile vertente tra l'INPS e

Marilisa Giordano ed altro, iscritta al n. 928 del registro ordinanze

1995 e pubblicata nell Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3,

prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di costituzione dell'INPS nonché l'atto di intervento

del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 14 maggio 1996 il giudice relatore

Luigi Mengoni;

Udito l'avvocato Mario Passaro per l'INPS e l'avvocato dello Stato

Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio di appello promosso dall'INPS avverso

la sentenza del Pretore di Alba che lo aveva condannato a

corrispondere alla signora Marilisa Giordano l'indennità economica

di maternità di cui all'art. 17, secondo comma, della legge 30

dicembre 1971, n. 1204, in relazione al servizio prestato dal 13

marzo 1987 al 13 settembre 1989 nello Ziniarè-Burkina Faso in base a

un contratto di servizio civile volontario stipulato

con la Comunità Internazionale Volontari Laici (L.V.I.A.), il

Tribunale di Torino, con ordinanza dell'8 novembre 1995, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3, 31 e 32 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale degli artt. 34 della legge 9

febbraio 1979, n. 38, e 31 della legge 26 febbraio 1987, n. 49

(abrogatrice della precedente), nelle parti in cui non prevedono il

trattamento economico di maternità di cui all'art. 17 della legge n.

1204 del 1971 a favore delle volontarie in servizio civile.

Le norme impugnate prevedono l'iscrizione dei volontari in servizio

civile alle assicurazioni sociali, ma limitano espressamente

l'assicurazione per le malattie (da intendersi in senso ampio,

comprensivo anche della maternità) alle prestazioni sanitarie.

Perciò, osserva il Tribunale, la richiesta indennità non può

essere concessa nemmeno in base all'art. 14 del contratto tipo,

definito dal Comitato direzionale per la cooperazione allo sviluppo

con delibera n. 52 del 10 luglio 1987, il quale prevede in caso di

gravidanza l'applicazione della legge di tutela della lavoratrice

madre: tale clausola contrattuale deve essere interpretata

restrittivamente, in conformità del limite stabilito dal riferimento

della legge alla sola tutela sanitaria.

Ciò premesso, il giudice rimettente denuncia le norme citate per

contrasto: a) col principio di eguaglianza, perché la specialità

del rapporto di servizio civile volontario non è tale da

giustificare una così rilevante differenza di trattamento della

lavoratrice; b) col principio di tutela della maternità, che include

anche previdenze economiche; c) con la tutela della salute, perché

la limitazione della garanzia assicurativa incide negativamente sul

benessere fisico e sull'equilibrio psichico della gestante.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituito l'INPS chiedendo che la questione sia dichiarata

infondata.

Secondo l'Istituto, il giudice rimettente non tiene nel debito

conto la specificità del rapporto di volontariato in servizio

civile, regolato dalle leggi citate, la quale si riflette sul

rapporto assicurativo-previdenziale, tant'è che, ai sensi dell'art.

35 della legge n. 38 del 1979 e dell'art. 31 della legge n. 49 del

1987, l'obbligo assicurativo-contributivo non grava sulle parti del

contratto di servizio civile volontario (lavoratore-organizzazione

non governativa, di cui agli artt. 28 sgg. della legge del 1987),

bensì su un terzo, cioè il Ministero degli affari esteri -

Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo. Ne consegue che

non appare incongrua la previsione normativa che limita l'onere

contributivo - gravante su un terzo - alle sole prestazioni

sanitarie.

Riguardo al dedotto contrasto con l'art. 31 Cost., l'INPS richiama

il principio di gradualità osservato dalla giurisprudenza costante

di questa Corte nella valutazione dell'intervento legislativo per

l'attuazione di un sistema ottimale di prestazioni previdenziali.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata manifestamente infondata.

Ad avviso dell'interveniente la qualità di lavoratore subordinato

in senso stretto e tecnico non è riconoscibile a soggetti i quali

"prescindendo da fini di lucro e nella ricerca prioritaria dei valori

della solidarietà e della cooperazione internazionale, assumono

contrattualmente un impegno di lavoro nei Paesi in via di sviluppo". Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Torino ha sollevato, in riferimento agli artt.

3, 31 e 32 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale degli artt. 34 della legge 9 febbraio 1979, n.38, e 31

della legge 26 febbraio 1987, n. 49 (abrogatrice della precedente),

nelle parti in cui non prevedono il trattamento economico di

maternità di cui all'art. 17 della legge 30 dicembre 1971, n. 1204,

a favore delle volontarie in servizio civile.

2.1. - La questione non è fondata.

Il servizio di volontariato civile, regolato dagli artt. 33 sgg.

della legge n. 38 del 1979, vigente all'epoca della stipulazione del

contratto di cui è causa, e dagli artt. 31 sgg. della legge n. 49

del 1987, vigente all'epoca della cessazione del rapporto, è

definito dall'art. 31, primo comma, di quest'ultima come un contratto

della durata di almeno due anni, con il quale il volontario si

impegna a svolgere attività di lavoro autonomo di cooperazione nei

Paesi in via di sviluppo, nell'ambito di programmi predisposti da

organizzazioni non governative riconosciute idonee (artt. 28 e 29).

L'analisi della disciplina della legge n. 49 del 1987 (integrata, ai

sensi dell'art. 31, secondo comma, dalla delibera 10 luglio 1987, n.

52, del Comitato direzionale per la cooperazione allo sviluppo

istituito presso il Ministero degli affari esteri intervenuta nel

corso del rapporto di cui è causa), dimostra che la locuzione

"lavoro autonomo", mancante nel corrispondente art. 33 della legge

precedente, non è usata nel senso tecnico di prestazione d'opera

"senza vincolo di subordinazione" (art. 2222 cod.civ.). L'attività

del volontario in servizio civile "si inserisce" nel programma di

cooperazione, predisposto dall'istituzione che lo "assume", e nella

struttura organizzativa destinata a realizzarlo: egli presta servizio

non in base a un rapporto di natura autonoma, come impropriamente si

esprime la legge, bensì in stato di dipendenza, come precisano

l'art. 5 della citata delibera e gli artt. 1 e 4 del contratto

stipulato dalla ricorrente in data 27 gennaio 1987 "ai sensi e per

gli effetti delle disposizioni di cui al titolo III della legge n. 38

del 1979", la quale, all'art. 34, qualificava il contratto come

"contratto di lavoro". Del resto tale qualificazione è

sostanzialmente ripetuta dalla nuova legge là dove prevede

l'iscrizione dei volontari all'assicurazione invalidità e vecchiaia

"dei lavoratori dipendenti". Nel contesto della normativa in esame

la frase "attività di lavoro autonomo" non nega il carattere

subordinato della prestazione, ma vuole significare che, nel rispetto

delle direttive del programma e sotto il controllo dei "responsabili

che gli verranno indicati", è lasciata al lavoratore un'ampia

autonomia di iniziativa e di determinazione della propria attività:

il che non è incompatibile col concetto di subordinazione, la

soggezione al potere di conformazione del datore essendo una

modalità normale (propria del modello tradizionale di riferimento,

oggi in declino), ma non essenziale del lavoro subordinato. In

questo senso sono indicative anche la prescrizione di un orario di

lavoro e l'attribuzione del diritto a un congedo annuale per ferie.

2.2. - Sono però riscontrabili altri elementi di disciplina che

impediscono la sussunzione del rapporto sotto il tipo del contratto

di lavoro oneroso (a prestazioni corrispettive) retto da una causa di

scambio (art. 2094 cod.civ.), e lo qualificano, invece, come

contratto di lavoro atipico a causa mista, nel quale con la gratuità

di fondo della prestazione si combinano elementi di onerosità privi

della nota specifica della corrispettività, integrati da altri

benefici per il prestatore di lavoro a carico di terzi. Secondo la

definizione dell'art. 33 della legge n. 38 del 1979, sostanzialmente

ripetuta nell'art. 31 della legge n. 49 del 1987, il contratto di

volontariato in servizio civile è stipulato dal prestatore di lavoro

"prescindendo da fini di lucro e nella ricerca prioritaria dei valori

della solidarietà e della cooperazione internazionale", cioè per

uno scopo altruistico omogeneo alle finalità istituzionali

dell'organizzazione alle dipendenze della quale egli si impegna a

lavorare. Ne consegue che il "trattamento economico" del volontario

(inclusivo di un'indennità di fine servizio), pur configurando un

aspetto di onerosità del contratto, non è propriamente un

corrispettivo soggetto al criterio di proporzione alla quantità e

qualità del lavoro prestato (art. 36 Cost.), ma ha in sostanza una

funzione alimentare o, più in generale, indennitaria, essendo

regolato dal criterio dell'"adeguatezza alle condizioni di vita del

Paese ospitante e tenuto conto dello spirito e della finalità del

volontariato" (art. 34 della legge n. 38 del 1979). La preminenza

della finalità altruistica del servizio civile è confermata dalla

natura dei benefici accordati ai volontari dagli artt. 33 e 35 della

legge del 1987 (artt. 38 e 40 della legge del 1979): diritto al

collocamento in aspettativa, computabile per intero ai fini della

progressione della carriera, attribuito ai dipendenti pubblici

autorizzati a impegnarsi in qualità di volontari in servizio civile

nei limiti di appositi contingenti; diritto alla conservazione del

posto di lavoro alla medesima stregua dei lavoratori chiamati alle

armi per il servizio di leva, quando si tratti di giovani volontari

che hanno ottenuto il rinvio del servizio militare; diritto alla

dispensa definitiva al termine di un biennio di effettivo e

continuativo servizio nei Paesi in via di sviluppo.

3. - La prevalenza della causa non lucrativa comporta

l'inapplicabilità delle assicurazioni sociali obbligatorie, salva

l'assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali. A

questa soltanto è soggetto il datore di lavoro (nella specie la

Comunità Internazionale Volontari Laici - L.V.I.A.). Per

l'assicurazione per invalidità e vecchiaia e l'assicurazione per le

malattie è prevista una disciplina speciale, secondo cui

all'iscrizione devono provvedere gli stessi lavoratori interessati,

mentre i contributi sono interamente accollati alla Direzione

generale per la cooperazione allo sviluppo, cioè al Ministero degli

affari esteri, che è terzo rispetto al contratto. L'impegno del

Ministero per l'assicurazione contro le malattie è limitato alle

prestazioni sanitarie, secondo una valutazione discrezionale del

legislatore giustificata appunto dall'estraneità dell'impegno al

sistema della previdenza obbligatoria. Le prestazioni economiche,

commisurate alla retribuzione, sono a carico del datore di lavoro nei

termini precisati dall'art. 15 del contratto di assunzione, che

prevede "un congedo speciale retribuito" per il periodo di

impedimento della prestazione di lavoro.

La medesima regola deve ritenersi applicabile nel caso di

gravidanza e puerperio. Il silenzio a questo riguardo dell'art. 31

della legge n. 49 del 1987, mentre preclude il riferimento quanto

meno alla parte economica della legge 30 dicembre 1971, n. 1204 - il

cui richiamo nell'art. 14 della citata delibera va inteso

limitatamente all'assistenza sanitaria -, d'altro canto impone una

interpretazione lata del concetto di malattia comprensiva anche della

maternità. Quando non è provvista di una disciplina previdenziale o

assistenziale speciale, la maternità è tradizionalmente equiparata

alla malattia.

L'inapplicabilità della tutela speciale delle lavoratrici madri, e

in particolare dell'art. 17, secondo comma, della legge n. 1204 - che

prevede una ultrattività del diritto all'indennità giornaliera ove

l'inizio del periodo di interdizione dal lavoro cada entro sessanta

giorni dalla cessazione del rapporto di lavoro - non contrasta con

nessuno dei parametri costituzionali evocati dall'ordinanza di

rimessione: non con l'art. 3 Cost., perché il rapporto di cui si

tratta ha natura e finalità diverse da quelle del contratto tipico

di lavoro, al quale si riferisce la legge n. 1204 del 1971; non con

l'art. 31 Cost., perché le misure economiche e altre provvidenze per

la tutela della maternità possono essere graduate dal legislatore in

relazione alla diversità dei rapporti in cui è impegnato il lavoro

della donna e dell'entità dei mezzi finanziari volta a volta

disponibili; non, infine, con l'art. 32 Cost., perché la tutela

costituzionale della salute non comporta per sé sola diritti a

indennità economiche, mentre, per quanto riguarda l'assistenza

sanitaria, nel caso di sopravvenienza del periodo di interdizione dal

lavoro dopo la cessazione del rapporto di volontariato, la

lavoratrice rimasta disoccupata può sempre accedere al servizio

sanitario nazionale.